Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 сентября 2008 г. N 14АП-3088/2008

05 сентября 2008 г.

г. Вологда Дело N А13-1105/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 03 сентября 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 сентября 2008 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Потеевой А.В., судей Осокиной Н.Н., Чельцовой Н.С.

при ведении протокола заседания помощником судьи Бараевой О.И.,

при участии от заявителя Стариковой Е.В. по доверенности от 09.01.2008 N 01-05/1, Рыжовой Н.Е. по доверенности от 09.01.2008 N 01-05/9; от ответчика Кораблёва А.С. по доверенности от 17.07.2008 N 0540, Лукичевой В.А. по доверенности от 17.07.2008 N 2540, Лесухиной Т.А. по доверенности от 17.07.2008 N 1540; от третьего лица Шалаевского Н.В. по доверенности от 07.07.2008,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области и общества с ограниченной ответственностью "Толшма" на решение Арбитражного суда Вологодской области от 10 июля 2008 года (судья Мамонова А.Е.),

установил

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Вологодской области (далее - Управление Роспотребнадзора) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 29.11.2007 и предписания от 29.11.2007 N 629.

Определением суда от 29 апреля 2008 года к участию в деле в качестве третьего лица привлечено общество с ограниченной ответственностью "Толшма" (далее - ООО "Толшма", общество) (том 1 лист дела 98).

Решением суда от 10 июля 2008 года заявленные требования удовлетворены в полном объёме.

УФАС и ООО "Толшма" с решением не согласились и обратились с апелляционными жалобами, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. Представители антимонопольного органа и общества поддержали изложенные в жалобах доводы.

УФАС считает, что Управление Роспотребнадзора при выдаче санитарно-эпидемиологического заключения не вправе ограничивать заявленный ассортиментный перечень. При наличии нарушений санитарных правил и норм компетентный орган имеет возможность привлечь общество к административной ответственности. Действия Управления Роспотребнадзора создают препятствия в хозяйственной деятельности общества и негативно влияют на конкуренцию на рынке розничной продажи продовольственных и непродовольственных товаров в территориальных границах с. Успенье и с. Никольское Тотемского района Вологодской области.

ООО "Толшма" указывает на незаконность выданного Управлением Роспотребнадзора санитарно-эпидемиологического заключения, так как оно не соответствует экспертному заключению ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области в городе Тотьме"; ограничение ассортиментного перечня товаров приводит к возникновению у общества убытков в виде недополученной прибыли и делает магазин общества неконкурентноспособным по сравнению с магазинами других обществ: Тотемского РАЙПО, ООО "Надежда", которые торгуют аналогичными товарами. Полагает, что решение и предписание антимонопольного органа не нарушают права и законные интересы Управления Роспотребнадзора в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Управление Роспотребнадзора в отзыве и его представители в судебном заседании с жалобами не согласны, просят решение суда оставить без изменения.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела, ООО "Толшма" в целях получения лицензии на право розничной торговли алкогольной продукцией обратилось в Управление Роспотребнадзора за выдачей санитарно-эпидемиологического заключения. ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области" в лице филиала, расположенного в г. Тотьме Вологодской области, на основании заключённого с обществом договора от 03.07.2007 N 202-ТЦ провело экспертизу деятельности общества, осуществляемой в магазине "Толшма", расположенном в с. Успенье Тотемского района Вологодской области - розничной торговли продовольственными и непродовольственными товарами, по результатам которой выдало экспертное заключение от 09.07.2007 N 319-ТЦ о соответствии данного вида деятельности государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам (том 1 листы дела 41-43, 82).

Управление Роспотребнадзора на основании указанного экспертного заключения выдало санитарно-эпидемиологическое заключение от 19.07.2007 N 35.ТО.09.000.М.000179.07.07 о соответствии заявленного обществом вида деятельности государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам в отношении ассортиментного перечня реализуемых товаров, состоящего из 17 позиций, в том числе алкогольной продукции (том лист дела 48).

Поскольку в магазине с. Успенье ООО "Толшма" фактически осуществляет розничную торговлю товарами по перечню, включающему в себя 26 наименований продовольственных и 3 наименования промышленных товаров (том 1 лист дела 44), ограничение ассортиментного перечня общество посчитало вмешательством государственного органа в свою хозяйственную деятельность, в связи с чем подало в УФАС заявление от 14.09.2007 N 07/14-09/1 с просьбой проверить законность действий Управления Роспотребнадзора (том 1 листы дела 26-27).

УФАС приказом от 20.09.2007 N 136 возбудило дело в отношении Управления Роспотребнадзора, по результатам рассмотрения которого 29.11.2007 приняло решение о признании Управления Роспотребнадзора в лице территориального отдела Управления по Тотемскому, Бабушкинскому, Нюксенскому, Тарногскому районам нарушившим статью 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции). По мнению антимонопольного органа, необоснованное воспрепятствование осуществлению хозяйственной деятельности общества выразилось в выдаче санитарно-эпидемиологического заключения от 19.07.2007 N 35.ТО.09.000.М.000179.07.07 с ограниченным ассортиментным перечнем реализуемых товаров, не соответствующим экспертному заключению, что выходит за пределы компетенции данного государственного органа.

На основании решения УФАС выдало предписание от 29.11.2007 N 629, в котором обязало заявителя совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции (пункт 1); прекратить необоснованное вмешательство в предпринимательскую деятельность ООО "Толшма" посредством ограничения ассортиментного перечня реализуемых обществом товаров и в срок до 25 декабря 2007 года сообщить о его исполнении (пункт 2) (том 1 листы дела 9-14, 28-31).

Управление Роспотребнадзора обжаловало решение и предписание антимонопольного органа в рамках настоящего дела. Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, правомерно руководствовался следующим.

В силу пункта 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражному суду подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 52 Закона о конкуренции решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трёх месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. В случае подачи заявления в суд или арбитражный суд исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до вступления решения суда в законную силу.

Частью 2 статьи 198 АПК РФ прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы наделены правом обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, государственные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения и предписания антимонопольного органа, если полагают, что указанные ненормативные правовые акты незаконно возлагают на них какие-либо обязанности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 1 статьи 15 Закона о конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Ограничением конкуренции является сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (статья 4 Закона о защите конкуренции).

Статьёй 1 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52) государственный санитарно-эпидемиологический надзор определён как деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания.

Уполномоченным органом в указанной сфере деятельности является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) и её территориальные органы, что закреплено в пункте 3 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 15.09.2005 N 569 (далее - Положение N 569), пункте 5.1.1 Положения о Роспотребнадзоре, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322 (далее - Положение N 322).

Выдача санитарно-эпидемиологических заключений пунктом 3 части 1 статьи 51 Закона N 52-ФЗ отнесена к компетенции главного государственного санитарного врача и его заместителей.

При этом статьёй 1 Закона N 52-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ, действовавшей на момент выдачи спорного заключения) определено, что санитарно-эпидемиологическое заключение - документ, удостоверяющий соответствие (несоответствие) санитарным правилам факторов среды обитания, хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ и услуг, а также проектов нормативных актов, эксплуатационной документации.

В новой редакции указанной нормы санитарно-эпидемиологическое заключение - документ, удостоверяющий соответствие или несоответствие санитарным правилам факторов среды обитания, хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг; зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления предусмотренных статьёй 40 настоящего Закона видов деятельности; проектов нормативных актов, эксплуатационной документации.

Согласно статье 42 Закона N 52-ФЗ санитарно-эпидемиологические заключения выдаются на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке (часть 2).

Санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок проводятся организациями, аккредитованными в установленном порядке, экспертами с использованием утверждённых методов, методик выполнения измерений и типов средств измерений в целях, в частности, установления соответствия (несоответствия) проектной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг, предусмотренных статьями 12 и 13, 15 - 28, 40 и 41 настоящего Закона, санитарным правилам (часть 1).

Приказом Роспотребнадзора от 21.11.2005 N 776, действовавшим до 09.08.2007, утверждён Порядок проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок. Названный Порядок даёт определение санитарно-эпидемиологической экспертизы и экспертного заключения.

Так, санитарно-эпидемиологическая экспертиза - это деятельность Роспотребнадзора, его территориальных подразделений, иных специализированных органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, по установлению соответствия (несоответствия) проектной и иной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг, предусмотренных статьями 12, 13, 15 - 28, 40 и 41 Закона N 52-ФЗ техническим регламентам, государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам.

Экспертное заключение - документ, выдаваемый федеральными государственными учреждениями здравоохранения - центрами гигиены и эпидемиологии, другими организациями, аккредитованными в установленном порядке, экспертами, подтверждающий проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы, обследования, исследования, испытания и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок в соответствии с техническими регламентами, государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами, с использованием методов и методик, утверждённых в установленном порядке, и содержащий обоснованные заключения о соответствии (несоответствии) предмета санитарно-эпидемиологической экспертизы, обследования, исследования, испытания и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам, техническим регламентам.

Приказом Роспотребнадзора от 10.10.2006 N 332 установлено, что территориальные органы Роспотребнадзора осуществляют координацию и контроль деятельности центров гигиены и эпидемиологии, в том числе деятельность по проведению санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний, а также токсикологических, гигиенических и иных видов оценок и выдачу по их результатам экспертных заключений, контроль за организацией и проведением санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний, а также токсикологических, гигиенических и иных видов оценок (пункт 1.3.1).

Из приведённых положений следует, что выдача санитарно-эпидемиологических заключений является исключительным полномочием главного государственного врача (его заместителей), который несёт ответственность за правильность выдачи заключений. Требования государственных стандартов и санитарно-эпидемиологических правил и норм являются обязательными при вынесении заключений главным государственным врачом. Экспертные заключения центров гигиены и эпидемиологии наряду с другими видами оценок используются для принятия решения о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения, но его выводы не являются бесспорными для окончательного решения вопроса.

В связи с этим доводы УФАС и ООО "Толшма" о незаконности санитарно-эпидемиологического заключения от 19.07.2007 ввиду его несоответствия экспертному заключению от 09.07.2007 N 319-ТЦ не основаны на нормах действующего законодательства, а потому правомерно отклонены судом первой инстанции.

Управление Роспотребнадзора, мотивируя ограничение ассортиментного перечня, указало на то, что в магазине ООО "Толшма" в с. Успенье недостаточная площадь торгового зала (26,9 кв.м), отсутствует необходимое холодильное оборудование для реализации заявленного ассортимента продуктов, магазин не обеспечен системой водоснабжения, не созданы условия для обработки оборудования и инвентаря, помещения вентилируются через форточку, располагаются без учёта поточности, наблюдаются встречные потоки продовольственных и непродовольственных товаров, что противоречит требованиям пунктов 3.1, 4.2, 5.2, 7.2, 7.6, 7.7, 10.1, 10.5 СП 2.3.6.1066-01. Данные выводы были сделаны на основании представленных обществом вместе с заявлением на выдачу санитарно-эпидемиологического заключения документов: справки от 11.05.2007 N 05 МУП "ЭЖКХ Никольское" о невозможности подключения магазина к канализационной и водопроводной сети, договора от 01.11.2006 между ООО "Надежда" и ООО "Толшма" о разрешении работникам магазина пользоваться туалетом и водой, протокола испытаний воды (том 1 листы дела 89, 108, 109). На этом основании Управлением Роспотребнадзора из ассортиментного перечня были исключены те виды товаров, реализация которых могла создать угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний: рыба свежемороженая, солёная, копчёная, яйцо, фрукты, овощи.

Как закреплено статьёй 1 Закона N 52 государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы - нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создаёт угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.

В соответствии с пунктом 1.3. санитарных правил "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов. СП 2.3.6.1066-01", утверждённых Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 06.09.2001 (в ред. изменения N 1, утв. от 03.05.2007 N 26), ассортимент продовольственного сырья и пищевых продуктов, реализуемых в организации торговли, должен соответствовать виду и типу организации торговли. Планировка и технические возможности организации торговли должны соответствовать государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам для обеспечения требуемых условий приёма, хранения, переработки и реализации продовольственного сырья и пищевых продуктов, соблюдение правил личной гигиены работниками.

Пунктом 4.2 правил в числе требований к торговым, складским, вспомогательным и санитарно-бытовым помещениям названо наличие приточно-вытяжной механической вентиляции.

В пункте 5.2 правил указано на необходимость расположения помещений в организациях торговли с учётом поточности, отсутствия встречных потоков и перекрестов сырых и готовых пищевых продуктов, продовольственных и непродовольственных товаров, персонала и посетителей.

Пунктами 7.2, 7.6, 7.7 правил закреплены требования к приёму и хранению пищевых продуктов: количество принимаемых скоропортящихся, замороженных и особо скоропортящихся пищевых продуктов должно соответствовать объёму работающего холодильного оборудования; при хранении пищевых продуктов должны соблюдаться правила товарного соседства, нормы складирования (продукты, имеющие специфический запах, например, сельди, специи и т.п., должны храниться отдельно от продуктов, воспринимающих запахи; не допускается совместное хранение сырых продуктов и полуфабрикатов вместе с готовыми пищевыми продуктами, хранение испорченных или подозрительных по качеству пищевых продуктов вместе с доброкачественными, а также хранение в складских помещениях для пищевых продуктов тары, тележек, хозяйственных материалов и непищевых товаров.

ООО "Толшма" указанные требования СП 2.3.6.1066-01 не соблюдены, что создаёт угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения при реализации обществом определённых видов продуктов и является основанием для принятия органом государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ мер реагирования в рамках предоставленных полномочий.

Главным государственным санитарным врачом по Тотемскому, Бабушкинскому, Нюксенскому, Тарногскому районам выдано обществу санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии заявленного вида деятельности государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам СП 2.3.6.1066-01, за исключением розничной продажи продуктов, для хранения и реализации которых не созданы необходимые условия. Данное заключение выдано уполномоченным должностным лицом, в пределах компетенции государственного органа - Роспотребнадзора, в соответствии с требованиями действующего санитарного законодательства и не препятствует осуществлению ООО "Толшма" хозяйственной деятельности, так как не содержит ограничений на розничную торговлю алкогольной продукцией, а для осуществления розничной торговли иными видами товарами не требуется обязательного получения санитарно-эпидемиологического заключения.

Выдача санитарно-эпидемиологического заключения само по себе не может нарушать и требования антимонопольного законодательства, поскольку для квалификации акта, принятого органом Роспотребнадзора, в соответствии с пунктами 2 и 3 части 1 статьи 15 Закона о конкуренции, необходимо наличие доказательств создания хозяйствующему субъекту дискриминационных условий деятельности в указанной сфере по сравнению с теми лицами, которым органом Роспотребнадзора выданы соответствующие заключения.

УФАС таких доказательств не представлено. Докладная записка по делу N 629 (экономический анализ), перечисляя хозяйствующих субъектов в географических границах рынка с. Успенье, сведений о получении конкурентами положительных заключений при аналогичных условиях деятельности не приводит (том 2 листы дела 5-8).

Учитывая изложенное, основания для принятия УФАС решения и предписания от 29.11.2007 отсутствовали

Выводы суда первой инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену решения суда, апелляционной коллегией не выявлено. При таких обстоятельствах апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Расходы по уплате государственной пошлины следует отнести на подателей жалоб и ввиду предоставленной отсрочки взыскать с УФАС в федеральный бюджет государственную пошлину в сумме 1000 руб. за рассмотрение дела в судебной инстанции.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Вологодской области от 10 июля 2008 года по делу N А13-1105/2008 оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области и общества с ограниченной ответственностью "Толшма" - без удовлетворения.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области в федеральный бюджет 1000 руб. государственной пошлины за рассмотрение дела в апелляционной инстанции.

Председательствующий

А.В. Потеева

Судьи

Н.Н. Осокина Н.С. Чельцова