Функции уполномоченного органа при обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве (В.Н. Ткачев, "Законодательство", N 6, июнь 2006 г.)

Функции уполномоченного органа при обеспечении интересов
Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(1) (в редакции от 27 марта 2006 г.) была упразднена Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России). Функции по принятию нормативных правовых актов в сфере, относящейся ранее к компетенции ФСФО России, были переданы Министерству экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития России), а функцию по представлению интересов Российской Федерации перед кредиторами в процедурах банкротства - Федеральной налоговой службе (ФНС России).

Статьей 79 Федерального закона от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления"*(2) (в редакции от 15 апреля 2006 г.) определено, что ФНС России является правопреемником упраздненной ФСФО России во всех правоотношениях, связанных с выполнением функции по представлению интересов Российской Федерации в процедурах банкротства.

Согласно постановлению Правительства РФ от 29 мая 2004 г. N 257 "Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и процедурах банкротства"*(3) (в редакции от 5 декабря 2005 г.) и Положению о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией по делам о банкротстве и в процедурах банкротства, уполномоченным органом по представлению в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам является ФНС России.

Участие в правоотношениях в области несостоятельности (банкротства) частично соотносится с выполнением полномочий налоговых органов при работе с недоимкой, однако по своему характеру выходит за рамки налогового контроля.

В настоящее время происходит организационное становление структур для выполнения вышеуказанных функций налоговыми органами: на уровне центрального аппарата ФНС России создан Департамент по обеспечению процедур банкротства; в УМНС России по субъектам Российской Федерации - отделы обеспечения процедуры банкротства.

Назовем основные направления деятельности указанных структур:

- рассмотрение заявлений о признании должников банкротами и подготовка решений об их направлении (или, при наличии определенных условий, - о ненаправлении) в арбитражный суд;

- обобщение и анализ информации о ходе дел о банкротстве и процедурах банкротства;

- проведение анализа финансового состояния организаций-должников;

- подготовка документов для представления в деле о банкротстве и процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды и требований Российской Федерации по денежным обязательствам;

- участие в подготовке документов о банкротстве и реализации соответствующих процессуальных прав при рассмотрении дел о несостоятельности (банкротстве) арбитражными судами;

- участие в разработке предложений по проведению мероприятий по финансовому оздоровлению неплатежеспособных организаций по отраслям промышленности и месту их расположения;

- анализ возможных последствий обращения взыскания по обязательным платежам и требованиям Российской Федерации по денежным обязательствам на имущество должника в соответствии с поступившими уведомлениями судебных приставов-исполнителей о произведенном аресте имущества организации-должника;

- подготовка заключений по вопросам, связанным с определением несостоятельности (банкротства) и финансовым анализом дел организаций;

- участие в подготовке экспертных заключений о наличии признаков фиктивного или преднамеренного банкротства организаций;

- участие в подготовке сообщений судебному приставу-исполнителю об осуществлении или неосуществлении действий по возбуждению в арбитражном суде производства по делу о несостоятельности (банкротстве) должника;

- участие в выборе саморегулируемой организации арбитражных управляющих (далее - СРО) при направлении в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом;

- участие в осуществлении контроля за реализацией процедур банкротства организаций*(4).

Рассмотрим некоторые особенности проведения процессуальных действий налоговых органов при участии в процедурах банкротства.

Как и любой другой кредитор, налоговые органы (как уполномоченные органы) вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании организации-должника банкротом при наличии признаков банкротства. В связи с возложением на них данной функции они имеют возможность взыскать недоимку в рамках исполнительного производства.

Говоря о признаках несостоятельности (банкротства), необходимо обратиться к конкурсному законодательству.

Юридическое лицо в соответствии с п. 2 ст. 2, п. 2 ст. 33 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"*(5) (в редакции от 24 октября 2005 г.) (далее - Закон о банкротстве) считается неспособным удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанность не исполнены им в течение трех месяцев с момента наступления даты их исполнения. Определение признаков банкротства юридических лиц базируется на принципе неплатежеспособности. Его суть состоит в презумпции невозможности должника удовлетворить требования кредиторов или произвести обязательные платежи в бюджет или внебюджетные фонды, если он не делает этого в течение длительного (свыше трех месяцев) времени.

Гражданин в соответствии с п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 33 Закона о банкротстве может быть признан банкротом, если денежные обязательства перед кредиторами и (или) обязанности по уплате обязательных платежей не исполняются им в течение трех месяцев с момента наступления даты их исполнения и если сумма его обязательств превышает стоимость принадлежащего ему имущества. В основу признаков банкротства гражданина положен принцип неоплатности, подразумевающий превышение кредиторской задолженности и задолженности по обязательным платежам над стоимостью его имущества.

Состав и размер денежных обязательств и обязательных платежей определяется на дату обращения с заявлением о признании должника банкротом в арбитражный суд. Из кредиторской задолженности исключаются долги перед гражданами, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни и здоровью, обязательства по выплате авторского вознаграждения. Кроме того, не берутся в расчет внутренние долги перед учредителями (участниками), вытекающие из их обязательственных прав по отношению к данной организации (например, право на получение дохода от деятельности). Не учитываются при определении задолженности и дополнительные денежные обязательства, возникшие в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением основных обязательств, т.е. неустойки, штрафы, пени. По таким же правилам определяется размер обязательных платежей, из которого вычитаются суммы штрафов (пеней) и иных финансовых (экономических) санкций.

Размер денежных обязательств или обязательных платежей считается установленным, если он определен судом в порядке, предусмотренном Законом о банкротстве, а именно:

- если кредитор представил доказательства, подтверждающие обоснованность и объем его требований (вступившее в законную силу решение суда; документы, свидетельствующие о признании должником своих требований, например, ответ на претензию; и др.);

- если имеется соответствующее определение суда (даже при наличии возражений со стороны должника);

- если должник не представил возражений в отношении предъявленных требований.

Наличие признаков несостоятельности (банкротства), установленных ст. 3 Закона о банкротстве, само по себе еще не является достаточным основанием для запуска в арбитражном суде процесса объявления субъекта гражданского права банкротом. Дело о банкротстве может быть возбуждено арбитражным судом, если требование к должнику - юридическому лицу в совокупности составляют не менее 100 тыс. руб., а к должнику-гражданину - не менее 10 тыс. руб., если иное не предусмотрено федеральным законом (п. 2 ст. 6 Закона о банкротстве).

Необходимо учитывать, что для определенных субъектов конкурсных отношений законодательством о несостоятельности (банкротстве) предусмотрены некоторые отличия в определении признаков банкротства.

В настоящее время Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 122-ФЗ "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса"*(6) (в редакции от 18 июля 2005 г.) для естественных монополистов ТЭК установлена следующая система признаков инициирования банкротства:

- размер задолженности составляет 50 тыс. минимальных размеров оплаты труда;

- срок непогашения задолженности равен 6 месяцам;

- требования кредитора подтверждены либо решением суда о взыскании долга, либо доказательствами, свидетельствующими о признании должником требования, либо документами с исполнительной надписью нотариуса.

Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (в редакции от 20 августа 2004 г.)*(7) устанавливает следующую систему признаков несостоятельнсоти кредитной организации:

- размер задолженности составляет 1000 минимальных размеров оплаты труда;

- срок неисполнения требований равен 1 месяцу;

- при этом в судебном порядке возбуждение производства по делу о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации возможно только в случае отзыва у нее лицензии.

В пункте 3 ст. 6 Закона о банкротстве закреплено очень важное нововведение, в соответствии с которым для возбуждения дела о несостоятельности (банкротстве) по заявлению конкурсного кредитора, а также по заявлению уполномоченного органа по денежным обязательствам принимаются во внимание требования, подтвержденные вступившим в законную силу решением суда, арбитражного суда, третейского суда. Требования уполномоченных органов об уплате обязательных платежей становятся основанием для возбуждения дела о банкротстве, если они подтверждены решением налогового органа, таможенного органа о взыскании задолженности за счет имущества должника.

В связи с возникающими в судебной практике вопросами и в целях обеспечения единообразного подхода к применению Закона о банкротстве Пленум ВАС РФ на основании ст. 13 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации"*(8) (в редакции от 25 марта 2004 г.) в п. 1-4 постановления от 15 декабря 2004 г. N 29 "О некоторых вопросах практики применения Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"" дал арбитражным судам следующие разъяснения.

По смыслу п. 2 ст. 4 Закона о банкротстве, чтобы убедиться в наличии признаков банкротства должника, могут учитываться соответствующие суммы, взысканные судом вместо причитавшегося кредитору исполнения обязательства в натуре (стоимость не переданной кредитору оплаченной им вещи, стоимость оплаченных, но не выполненных должником работ или услуг и др.). Такие требования кредиторов подлежат включению в реестр требований кредиторов в качестве требований конкурсных кредиторов и удовлетворяются в порядке, предусмотренном Законом о банкротстве. Такой же правовой режим распространяется и на суммы, присужденные кредитору в связи с изменением способа или порядка исполнения судебного акта или постановления иного органа (ст. 324 АПК РФ, ст. 434 ГПК РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ*(9) (в редакции от 27 декабря 2005 г.)).

В соответствии с п. 5 ст. 4 Закона о банкротстве требования кредиторов по обязательствам, не являющимся денежными, могут быть предъявлены в суд и рассматриваются судом, арбитражным судом в порядке, установленном процессуальным законодательством. При рассмотрении указанных споров обеспечительные меры, предусмотренные процессуальным законодательством в части ограничения распоряжения ответчиком принадлежащим ему имуществом, не применяются, если в отношении должника (ответчика в исковом производстве) введены процедуры финансового оздоровления (п. 1 ст. 81 Закона о банкротстве), внешнего управления (п. 1 ст. 94 Закона о банкротстве), конкурсного производства (п. 1 ст. 126 Закона о банкротстве).

Арест имущества должника, а также иные ограничения должника в части распоряжения принадлежащим ему имуществом могут быть применены лишь по определению арбитражного суда, рассматривающего дело о банкротстве должника.

Согласно п. 1, 2 ст. 5 Закона о банкротстве текущими платежами в деле о банкротстве и в процедурах банкротства являются денежные обязательства и обязательные платежи, возникшие после принятия заявления о признании должника банкротом, а также денежные обязательства и обязательные платежи, срок исполнения которых наступил после введения соответствующей процедуры банкротства. Требования кредиторов по текущим платежам не подлежат включению в реестр требований кредиторов. Кредиторы по текущим платежам при проведении соответствующих процедур банкротства не признаются лицами, участвующими в деле о банкротстве.

После введения следующей процедуры банкротства платежи по исполнению обязательств, возникших до принятия заявления о признании должника банкротом, срок исполнения которых наступил до даты введения следующей процедуры, не являются текущими платежами. При этом платежи по обязательствам, возникшим после принятия заявления о признании должника банкротом, независимо от смены процедуры банкротства, относятся к текущим платежам.

Проценты, начисляемые в соответствии с п. 2 ст. 81 и п. 2 ст. 95 Закона о банкротстве, не являются текущими платежами и в силу прямого указания Закона о банкротстве удовлетворяются согласно п. 3 ст. 137 данного акта.

Требования налоговых, таможенных и иных органов, в чью компетенцию в силу законодательства входит взимание соответствующих платежей, по обязательным платежам, возникшим после принятия заявления о признании должника банкротом и до открытия конкурсного производства, а также по обязательным платежам, срок исполнения которых наступил после введения соответствующей процедуры банкротства (текущие платежи), удовлетворяются в установленном законодательством порядке (вне рамок дела о банкротстве).

Постановление Правительства РФ от 29 мая 2004 г. N 257 "Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и процедурах банкротства" определяет порядок направления налоговым органом заявления в суд.

На основании п. 2 Положения о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией по делам о банкротстве и в процедурах банкротства, утвержденного названным постановлением Правительства РФ от 29 мая 2004 г. N 257 (далее - Положение) в случае неисполнения должником требований Российской Федерации в размере, установленном Законом о банкротстве, уполномоченный орган не ранее чем через 30 дней, но не позднее чем через 90 дней с даты направления судебному приставу-исполнителю постановления налогового органа о взыскании налога (сбора) за счет имущества должника или соответствующего исполнительного листа либо по истечении 30 дней с даты получения уведомления (уведомлений) о наличии задолженности по обязательным платежам или уведомления (уведомлений) о задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией от федеральных органов исполнительной власти, выступающих кредиторами по денежным обязательствам (их территориальных органов), принимает решение о направлении в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом.

Заявление о признании должника банкротом должно быть направлено в арбитражный суд в пятидневный срок со дня принятия решения о его направлении.

Порядок принятия решения о признании банкротом должника, включенного в перечень стратегических предприятий и организаций, устанавливается Минэкономразвития России.

На основании п. 4 Положения уполномоченный орган откладывает подачу заявления о признании должника банкротом на срок до шести месяцев в случае, если до истечения срока, установленного п. 2 Положения, должником представлены:

а) по требованиям Российской Федерации по денежным обязательствам - заверенная арбитражным судом копия вступившего в силу решения суда, установившего предоставление должнику отсрочки или рассрочки их исполнения;

б) по требованиям об уплате обязательных платежей - документы, подтверждающие осуществление должником взыскания просроченной дебиторской задолженности, сумма которой превышает сумму кредиторской задолженности по требованиям об уплате обязательных платежей, а также график погашения задолженности по требованиям об уплате обязательных платежей и требованиям Российской Федерации по денежным обязательствам.

В случае нарушения должником графика погашения задолженности уполномоченный орган обязан подать заявление о признании должника банкротом в арбитражный суд в пятидневный срок.

На основании п. 5 Положения уполномоченный орган вправе отложить подачу заявления о признании должника банкротом в следующих случаях:

а) если получены документы, подтверждающие подачу должником в вышестоящий налоговый орган или суд до истечения сроков, установленных п. 2 Положения, жалобы (искового заявления) об обжаловании требований Российской Федерации к должнику по обязательным платежам при условии, что обжалование указанных требований может привести к прекращению оснований для подачи уполномоченным органом заявления о признании должника банкротом в арбитражный суд. Подача заявления откладывается до вынесения соответствующего решения, но не более чем на два месяца;

б) если имеются документы, подтверждающие подачу до истечения сроков, установленных п. 2 Положения, должником в вышестоящий налоговый (таможенный) орган или суд жалобы (искового заявления) об обжаловании действий (бездействия) должностных лиц налоговых органов, таможенных или иных органов власти, которые, по мнению должника, создали предпосылки для появления признаков несостоятельности (банкротства), либо подачу жалобы на действия (бездействие) перечисленных лиц и органов. Подача заявления откладывается вынесения соответствующего решения, но не более чем на два месяца;

в) по решению уполномоченного органа в соответствии с порядком, устанавливаемым Минэкономразвития России.

Повторное отложение уполномоченным органом подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом не допускается, за исключением случаев, когда такое решение принято Президентом РФ или Правительством РФ.

Еще одно основание для обращения в суд с заявлением о банкротстве - получение от судебного пристава уведомления об аресте недвижимого имущества, сырья и материалов, оборудования и других основных средств налогоплательщика. При этом уполномоченный орган при получении уведомления судебного пристава-исполнителя о произведенном аресте принадлежащего должнику имущества третьей очереди, направленного в соответствии со ст. 60 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(10) (в редакции от 27 декабря 2005 г.), сообщает судебному приставу-исполнителю об осуществлении или неосуществлении им действий по возбуждению в арбитражном суде производства по делу о несостоятельности (банкротстве) должника в соответствии с Положением не позднее чем в двухнедельный срок с даты получения указанного уведомления.

По данному вопросу МНС России в письме от 10 августа 2004 г. N САЭ-6-19/162@ "О некоторых вопросах, возникающих при реализации функций уполномоченного органа"*(11) (в редакции от 18 августа 2004 г.) указано, что при получении в соответствии со ст. 60 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" уведомления судебного пристава-исполнителя о произведенном аресте принадлежащего должнику имущества третьей очереди налоговый орган обязан удостовериться в наличии либо отсутствии принятого в соответствии с п. 2 Положения решения о подаче заявления о признании должника банкротом.

В случае если решение о подаче заявления о признании должника банкротом принято, налоговый орган сообщает судебному приставу-исполнителю об осуществлении действий по возбуждению в арбитражном суде производства по делу о несостоятельности (банкротстве) должника.

В остальных случаях налоговый орган сообщает судебному приставу-исполнителю о неосуществлении им действий по возбуждению в арбитражном суде производства по делу о несостоятельности (банкротстве) должника в соответствии с Положением.

При наличии у налогового органа сведений о возбуждении в отношении должника в арбитражном суде производства по делу о несостоятельности (банкротстве) или подаче соответствующего заявления каким-либо кредитором указанная информация также сообщается судебному приставу-исполнителю.

Порядок выбора уполномоченным органом саморегулируемой организации арбитражных управляющих при направлении в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом устанавливается Минэкономразвития России. Приказом Минэкономразвития России от 5 ноября 2004 г. N 297*(12) утвержден Порядок выбора уполномоченным органом в делах о банкротстве и в процедурах банкротства саморегулируемой организации (СРО) арбитражных управляющих при подаче в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом (далее - Порядок).

Решение о выборе СРО при подаче в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом принимается уполномоченным органом в делах о банкротстве и в процедурах банкротства в соответствии с обозначенным Порядком.

Саморегулируемые организации арбитражных управляющих, желающие быть заявленными при подаче уполномоченным органом заявления о признании должника банкротом, направляют в уполномоченный орган соответствующее заявление. В таком заявлении указываются:

- общее количество арбитражных управляющих - членов СРО;

- количество арбитражных управляющих - членов СРО, которых саморегулируемая организация готова представлять в отдельных субъектах Российской Федерации при подаче уполномоченным органом заявлений в арбитражный суд о признании должников банкротами.

Саморегулируемая организация арбитражных управляющих указывает в заявлении на возможность арбитражных управляющих - членов СРО осуществлять процедуры банкротства должников, в отношении которых Законом о банкротстве установлены особенности осуществления процедур банкротства. Таким должниками могут быть:

- градообразующие организации;

- сельскохозяйственные организации;

- финансовые организации;

- стратегические предприятия и организации;

- субъекты естественных монополий;

- граждане.

Уполномоченный орган в соответствии с поступившими заявлениями формирует общие списки СРО, а также отдельные списки СРО для подачи в арбитражный суд заявлений о признании банкротами должников отдельных категорий.

После поступления заявления СРО при соблюдении требований, установленных обозначенным Порядком, организация включается в соответствующие списки (общий и (или) отдельные) с присвоением ей очередного порядкового (регистрационного) номера в соответствии с датой регистрации заявления в уполномоченном органе.

Разграничение функций уполномоченного органа, установленных обозначенным Порядком, между центральным аппаратом уполномоченного органа и его территориальными органами устанавливается приказом уполномоченного органа.

Приказом ФНС России от 3 декабря 2004 г. N САЭ-3-19/146@ "О разграничении полномочий, установленных порядком выбора уполномоченным органом в делах о банкротстве и в процедурах банкротства саморегулируемой организации арбитражных управляющих при подаче в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом, между центральным аппаратом ФНС России и территориальными органами ФНС России"*(13) (в редакции от 8 сентября 2005 г. N САЭ-3-19/440@) установлен перечень полномочий, отнесенных к компетенции ФНС России, управлений ФНС России по субъекту Российской Федерации и территориальных налоговых органов.

В целях наиболее полного представления интересов государства в деле о банкротстве и процедурах банкротства устанавливается разделение организаций на три группы.

К первой группе отнесены:

- стратегические предприятия и организации в соответствии с перечнем, утвержденным Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ"*(14) (в редакции от 27 марта 2006 г.), и перечнем, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 9 января 2004 г. N 22-р "Об утверждении перечня стратегических предприятий и организаций"*(15) (в редакции от 30 декабря 2005 г.);

- организации, причисленные в соответствии с приказом МНС России от 16 апреля 2004 г. N САЭ-3-30/290@ "Об организации работы по налоговому администрированию крупнейших налогоплательщиков и утверждении критериев отнесения российских организаций - юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам, подлежащим налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях"*(16) к категории крупнейших налогоплательщиков по показателям финансово-экономической деятельности и подлежащие налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях;

- организации, принадлежащие в соответствии с приказом МНС России от 16 апреля 2004 г. N САЭ-3-30/290@ к категории крупнейших налогоплательщиков по отношению взаимозависимости с крупнейшими налогоплательщиками, подлежащими налоговому администрированию на федеральном уровне в соответствии с показателями финансово-экономической деятельности;

- предприятия и организации, задолженность которых по обязательным платежам и денежным обязательствам перед Российской Федерацией, установленная в соответствии с п. 2 ст. 4 Закона о банкротстве, в совокупности составляет не менее 100 млн руб.;

- унитарные предприятия, имущество которых принадлежит на праве собственности Российской Федерации (за исключением предприятий, в отношении которых ФНС России принято решение о передаче во вторую группу организаций).

Ко второй группе относятся организации:

- градообразующие предприятия и организации, не отнесенные к первой группе;

- организации, отнесенные в соответствии с приказом МНС России от 16 апреля 2004 г. N САЭ-3-30