Механизмы возврата инвестиций в коммунальном комплексе (Д.А. Мацепуро, "Право и экономика", N 8, август 2006 г.)

Механизмы возврата инвестиций в коммунальном комплексе

В настоящее время основные фонды коммунального комплекса чрезвычайно изношены и для модернизации объектов электро-, тепло-, водоснабжения и водоотведения требуются масштабные инвестиции. Частные компании, несмотря на длительный срок окупаемости проектов, готовы инвестировать в коммунальный бизнес. Каким образом инвесторы смогут вернуть средства, вложенные в создание и реконструкцию котельных, сетей и других объектов коммуналки?

В статье рассмотрены механизмы возврата инвестиций в коммунальном комплексе, проблемы их реализации и предложения по совершенствованию механизмов, предусмотренных Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - Закон N 210-ФЗ) и постановлением Правительства РФ 26 февраля 2004 г. N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации" (далее - постановление N 109).

Разграничение правового регулирования по сферам деятельности
организаций коммунального комплекса

В соответствии с Законом N 210-ФЗ (п. 5 ст. 4) осуществляется регулирование деятельности организаций коммунального комплекса (далее - ОКК), осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

Согласно п. 1 ст. 15 Закона N 210-ФЗ регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения - осуществляется в порядке, установленном законодательством об электроэнергетике. Таким образом, регулирование деятельности ОКК в сферах электро- и теплоснабжения осуществляется в соответствии с постановлением N 109.

Механизмы возврата инвестиций, предусмотренные
Законом N 210-ФЗ

Виды механизмов возврата инвестиций и их характеристика

Финансирование деятельности ОКК осуществляется на базе 3 видов программ.

Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования - это генеральная программа строительства и модернизации, которая обеспечивает развитие систем коммунальной инфраструктуры на территории муниципального образования.

Производственная программа ОКК включает в себя план мероприятий по повышению эффективности деятельности ОКК, предусматривающий в том числе проведение мероприятий по реконструкции эксплуатируемой этой организацией системы коммунальной инфраструктуры (п. 2 ст. 7 Закона N 210-ФЗ). Финансовые потребности ОКК, необходимые для реализации ее производственной программы, обеспечиваются за счет средств, поступающих от реализации товаров (оказания услуг) данной организации за счет установленных для нее тарифов.

Таким образом, сравнительно небольшие по объему инвестиций проекты реконструкции объектов коммунального комплекса могут осуществляться по производственной программе ОКК, источником возврата средств по которой является тариф на товары (услуги) ОКК.

Также источником возврата инвестиций на реконструкцию при реализации производственной программы могут быть дополнительные средства, полученные ОКК в результате снижения затрат вследствие повышения эффективности деятельности ОКК. Согласно п. 3 ст. 7 Закона N 210-ФЗ такие дополнительные средства остаются в распоряжении ОКК в течение периода действия тарифов на товары и услуги ОКК.

Таким образом, ст. 7 Закона N 210-ФЗ содержит важный стимул для ОКК по сокращению их издержек, особенно в случае утверждения тарифа не на один год, а на несколько лет. Согласно этой статье сокращение затрат ОКК не является основанием для досрочного пересмотра тарифов на товары и услуги данной организации.

Основным источником финансирования инвестиционных проектов ОКК является инвестиционная программа ОКК по развитию системы коммунальной инфраструктуры. Эта программа предусматривает финансирование строительства и (или) модернизации ОКК системы коммунальной инфраструктуры в целях реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.

Пункт 1 ст. 10 Закона N 210-ФЗ предусматривает два способа обеспечения финансовых потребностей ОКК для реализации ее инвестиционной программы:

надбавки к ценам (тарифам) для потребителей данного муниципального образования (части территории этого муниципального образования);

плата за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения.

Выбор указанных способов обеспечения финансовых потребностей ОКК осуществляется представительным органом муниципального образования.

Кроме двух указанных выше источников финансирования (надбавки и плата за подключение), Закон N 210-ФЗ предусматривает возможность частичного финансирования инвестиционной программы ОКК за счет средств местного бюджета. Предложения по частичному финансированию могут быть подготовлены органом регулирования муниципального образования на основании п. 9 ст. 11 Закона N 210-ФЗ при вынесении решения о недоступности для потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса с учетом размера инвестиционной программы ОКК.

Законом N 210-ФЗ определены следующие два вида надбавок:

1) надбавка к цене (тарифу) для потребителей - ценовая ставка, которая устанавливается для потребителя и представляет собой сумму надбавок к тарифам на товары и услуги всех организаций коммунального комплекса, реализующих инвестиционные программы;

2) надбавка к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса - ценовая ставка, которая устанавливается для отдельной организации коммунального комплекса и учитывается при расчетах за производимые ею товары (оказываемые услуги).

Период действия надбавки к ценам (тарифам) для потребителей устанавливается на срок реализации инвестиционной программы ОКК (ее этапа). Период действия надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса не может быть менее трех лет и должен соответствовать срокам реализации инвестиционной программы ОКК (ее этапа).

В период действия надбавки для потребителей по решению представительного органа муниципального образования может производиться изменение (увеличение или уменьшение) размера надбавки в связи с утверждением новых инвестиционных программ и (или) в связи с окончанием сроков реализации инвестиционных программ. Такое изменение размера надбавки для потребителей может производиться не чаще одного раза в год.

Плата за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения формируется на основе тарифа на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости.

Размер платы за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения рассчитывается как произведение тарифа на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости и размера заявленной потребляемой нагрузки (увеличение потребляемой нагрузки в случае реконструкции объекта) (п. 2 ст. 12 Закона N 210-ФЗ).

Всего в соответствии с Законом N 210-ФЗ подлежат регулированию два вида тарифов на подключение:

тарифы на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости к системе коммунальной инфраструктуры;

тарифы ОКК на подключение*(1).

Указанные виды тарифов различаются по субъекту, в отношении которого они установлены.

Тариф на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости формирует вышеуказанную плату за подключение, которую вносят лица, осуществляющие строительство или реконструкцию здания, сооружения или иного объекта недвижимости, присоединяемых к сетям инженерно-технического обеспечения, входящих в систему коммунальной инфраструктуры. Это ценовая ставка в отношении потребителей товаров и услуг ОКК.

Тариф ОКК на подключение устанавливается непосредственно для организации коммунального комплекса и используется для финансирования ее инвестиционной программы.

Плата за подключение вносится на основании публичного договора, заключаемого организацией коммунального комплекса с обратившимися к ней лицами, осуществляющими строительство и (или) реконструкцию здания, строения, сооружения, иного объекта.

Период действия тарифов организаций коммунального комплекса на подключение не может быть менее трех лет и должен соответствовать сроку реализации инвестиционной программы ОКК (ее этапа). Период действия тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры не может быть менее одного года.

Статья 11 Закона N 210-ФЗ предусматривает следующие стадии разработки и утверждения программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, инвестиционных программ ОКК и установления надбавок и тарифов на подключение.

1. Представительным органом муниципального образования утверждается программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.

2. На основании условий технического задания, утверждаемого главой местной администрации и разрабатываемого в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, разрабатывается инвестиционная программа ОКК. Подготовка проекта инвестиционной программы и расчет финансовых потребностей производятся ОКК.

3. Орган регулирования муниципального образования проводит проверку соответствия проекта инвестиционной программы условиям утвержденного технического задания и проверку обоснованности расчета финансовых потребностей.

4. Орган регулирования муниципального образования подготавливает предложения о размере надбавки к ценам (тарифам) для потребителей и соответствующей надбавке к тарифам на товары и услуги организации ОКК, а также предложения о размерах тарифа на подключение к системе коммунальной инфраструктуры и тарифа ОКК на подключение.

5. Представительный орган муниципального образования рассматривает и утверждает инвестиционную программу ОКК, устанавливает надбавку к ценам (тарифам) для потребителей.

6. После утверждения представительным органом муниципального образования инвестиционной программы ОКК, установления надбавки к ценам (тарифам) для потребителей орган регулирования муниципального образования устанавливает надбавку к тарифам на товары и услуги ОКК, тариф на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, а также тариф ОКК на подключение.

7. После установления всех указанных в настоящей статье тарифов и надбавок органы местного самоуправления заключают с ОКК договор в целях развития системы коммунальной инфраструктуры, определяющий условия реализации утвержденной инвестиционной программы данной организации.

Проблемы реализации механизмов финансирования инвестиционных
проектов и возврата инвестиций

1. Отсутствие программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, а также денежных средств муниципального образования на ее разработку.

2. Ограничение размера тарифа и надбавок к тарифу предельными индексами.

Предельные индексы представляют собой выраженные в процентах индексы максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги ОКК с учетом надбавок к тарифам (п. 20 ст. 2 Закона N 210-ФЗ).

Предельные индексы устанавливаются ежегодно. Федеральная служба по тарифам устанавливает предельные индексы по субъектам Федерации, в соответствии с которыми органы исполнительной власти субъекта РФ устанавливают предельные индексы по муниципальным образованиям (п. 2, 3 ст. 4 Закона N 210-ФЗ).

Предельные индексы, включая предельные максимальные уровни тарифов на тепловую энергию, за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, по субъектам РФ на 2006 г. утверждены приказом Федеральной службы по тарифам от 29 декабря 2005 г. N 853-э/4.

Согласно п. 4 ст. 9 и п. 7 ст. 15 положения Закона N 210-ФЗ, регулирующие установление и применение предельных индексов, действуют до 1 января 2009 г.

3. Короткий период действия тарифа на товары и услуги и невозможность установления надбавки в значительном размере на срок более 1 года из-за зависимости от предельных индексов.

4. Риски пересмотра уже утвержденных инвестиционных программ ОКК.

Так, согласно п. 14 ст. 11 Закона N 210-ФЗ инвестиционная программа организации ОКК и (или) сроки ее реализации могут быть пересмотрены представительным органом муниципального образования по собственной инициативе:

1) если по результатам мониторинга выполнения инвестиционной производственной программы будет установлено, что рентабельность деятельности этой организации значительно выше или значительно ниже уровня рентабельности, рассчитанного при утверждении данной инвестиционной программы;

2) в случаях объективного изменения условий деятельности организации коммунального комплекса, влияющих на стоимость производимых ею товаров (оказываемых услуг), и невозможности пересмотра надбавки к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса и (или) тарифа организации коммунального комплекса на подключение.

5. Отсутствие постановления Правительства РФ об основах ценообразования и правилах регулирования тарифов в коммунальном комплексе, а также методических указаний ФСТ России по расчету тарифов и надбавок

Согласно подп. 1 п. 1 ст. 4 Закона N 210-ФЗ Правительство РФ обладает исключительными полномочиями по утверждению основ ценообразования и правил регулирования тарифов на товары и услуги ОКК, тарифов на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги ОКК и надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. В настоящее время такой нормативный акт не принят, что затрудняет возможность взимания платы за подключение.

Предложения по совершенствованию механизмов финансирования
инвестпроектов и возврата инвестиций

Предложения по совершенствованию направлены на решение указанных выше проблем реализации механизмов финансирования инвестиционных проектов:

выделение муниципальным образованиям средств на разработку программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;

отмена предельных индексов ранее, чем 1 января 2009 г., или их нераспространение на надбавки к тарифу, и (или) передача полномочий по установлению предельных индексов с федерального уровня на региональный и (или) местный уровень, на котором будут также рассматриваться конкретные инвестиционные программы ОКК и осуществляться контроль за их исполнением;

лишение представительного органа муниципального образования полномочий по пересмотру инвестиционной программы ОКК по собственной инициативе или детализация критериев инициирования досрочного пересмотра;

утверждение постановления Правительства РФ об основах ценообразования и правилах регулирования тарифов в коммунальном комплексе, а также методических указаний ФСТ России по расчету тарифов и надбавок.

Следует отметить, что решения указанных проблем реализации механизмов инвестирования во многом лежат в политической плоскости.

Механизмы возврата инвестиций, предусмотренные Постановлением N 109

Виды механизмов возврата инвестиций и их характеристика

Постановление N 109 предусматривает два механизма возврата инвестиций организаций электро- и теплоснабжения:

через тарифы на электрическую (тепловую) энергию на розничном рынке;

через тарифы на услуги, в том числе плату за технологическое присоединение к электрическим сетям.

Необходимо отметить, что постановление N 109 не содержит такого понятия, как плата за технологическое присоединение к тепловым сетям. Закон N 210-ФЗ содержит лишь общие принципы установления такой платы. Таким образом, механизм финансирования инвестиционных проектов по развитию систем теплоснабжения за счет платы за присоединение к тепловым сетям законодательно не урегулирован, что создает серьезные правовые риски его реализации на практике.

Тарифы на товары, производимые организацией электро-,
теплоснабжения

Постановление N 109 (п. 15) предусматривает три метода при регулировании тарифов:

метод экономически обоснованных расходов (затрат);

метод экономически обоснованной доходности инвестированного капитала;

метод индексации тарифов.

В настоящее время метод экономически обоснованной доходности инвестированного капитала и метод индексации тарифов на практике не применяются.

Методические указания по расчету тарифов утверждаются ФСТ России. В настоящее время действуют:

приказ ФСТ России от 6 августа 2004 г. N 20-э/2 "Об утверждении методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке";

приказ ФСТ России от 5 июля 2005 г. N 275-э/4 "Об утверждении методических указаний по индексации предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов и тарифов на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемую деятельность".

На практике применяется метод экономически обоснованных расходов, одним из видов которых являются расходы на капитальные вложения (инвестиции) на расширенное воспроизводство (подп. 1 п. 20).

Расходы на инвестиции в расчетном периоде регулирования определяются на основе согласованных в установленном порядке инвестиционных программ (проектов) развития организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (п. 32).

Такие инвестиционные программы (проекты) должны содержать:

перечень объектов;

объем инвестиций;

сроки их освоения;

источники финансирования капитальных вложений (необходимая валовая выручка самой организации или заемные средства);

расчет срока окупаемости капитальных вложений.

При этом регулирующие органы обязаны учитывать расходы, связанные с возвратом и обслуживанием долгосрочных заемных средств, направляемых на финансирование капитальных вложений, начиная с момента поступления средств на реализацию проекта, а также обеспечить учет таких расходов при расчете тарифов на последующие расчетные периоды регулирования в течение всего согласованного срока окупаемости проекта. Однако данное требование ограничено на практике из-за применения предельных уровней тарифов.

Плата за технологическое присоединение к электрическим сетям производится организациями (физическими лицами), подавшими заявку на выдачу технических условий на технологическое присоединение к электрическим сетям в сетевую организацию, имеющую на праве собственности или на ином законном основании соответствующие объекты электросетевого хозяйства (п. 71).

В размер платы за присоединение включаются средства для компенсации расходов сетевой организации на проведение мероприятий по технологическому присоединению нового объекта к электрическим сетям.

Методические указания по расчету платы за технологическое присоединение утверждаются ФСТ России. В настоящее время действует приказ ФСТ России от 15 февраля 2005 г. N 22-э/5 "Об утверждении методических указаний по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям".

Согласно изменениям, внесенным в Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ:

Правительство или Федеральная служба по тарифам РФ (на практике - именно ФСТ России) устанавливает плату за технологическое присоединение к электрическим сетям, отнесенным к единой национальной (общероссийской) электрической сети;

органы тарифного регулирования субъектов РФ устанавливают плату за технологическое присоединение к распределительным электрическим сетям.

Проблемы реализации механизмов возврата инвестиций

1. Ограничение размера тарифа рамками предельного уровня тарифа.

Тарифы на электрическую (тепловую) энергию устанавливаются органами тарифного регулирования субъектов РФ в рамках установленных ФСТ России предельных минимальных и (или) максимальных уровней тарифов (п. 53 постановления N 109).

2. Короткий период действия тарифа (предельного уровня тарифа) и невозможность гарантирования срока возврата инвестиций из-за зависимости от предельных уровней тарифа.

Указанные предельные минимальные и (или) максимальные уровни тарифов устанавливаются не менее чем на год (п. 53 постановления N 109). На практике срок действия предельных уровней не превышает одного года.

3. Отсутствие методических указаний по расчету тарифа по методу экономически обоснованной доходности инвестированного капитала.

4. Отсутствие правового регулирования механизма финансирования инвестиционных проектов по развитию систем теплоснабжения за счет платы за присоединение к тепловым сетям.

Как видно из изложенного перечня проблем реализации механизмов финансирования инвестиционных проектов, проблемы достаточно похожи при инвестировании как в сферах водоснабжения и водоотведения, так и в сферах электро- и теплоснабжения.

Предложения по совершенствованию механизмов финансирования
инвестиционных проектов и возврата инвестиций

Предложения по совершенствованию направлены на решение указанных выше проблем реализации механизмов финансирования инвестиционных проектов:

прекращение регулирования на основе предельных уровней тарифов;

установление долгосрочных тарифов на срок реализации и окупаемости инвестиционных проектов;

утверждение методических указаний по расчету тарифа по методу экономически обоснованной доходности инвестированного капитала и применение данного метода на практике;

создание четкой нормативной базы реализации механизма финансирования инвестиционных проектов по развитию систем теплоснабжения за счет платы за присоединение к тепловым сетям.

Д.А. Мацепуро,

юрисконсульт по вопросам институциональной среды ЗАО

"Комплексные энергетические системы", аспирант

Российской академии государственной службы при

Президенте РФ по направлению "Финансы,

денежное обращение и кредит"

"Право и экономика", N 8, август 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Далее по тексту статьи, где различие между указанными тарифами не важно, также будет использоваться собирательное понятие "тарифы на подключение".