О некоторых вопросах правового регулирования замены (перемещения) военнослужащих, проходящих военную службу в зонах радиоактивного загрязнения (заражения) (С.В. Шанхаев, "Право в Вооруженных Силах", N 7, июль 2006 г.)

О некоторых вопросах правового регулирования замены
(перемещения) военнослужащих, проходящих военную службу в зонах
радиоактивного загрязнения (заражения)

Радиационные аварии на производственном объединении "Маяк", испытания ядерного оружия на Семипалатинском полигоне и авария на Чернобыльской АЭС обусловили целый комплекс проблем, требующих решения на федеральном уровне.

В 1949-1956, 1957 и 1967 гг. радиоактивному загрязнению подверглось около 23,5 тыс. кв. км территории Уральского региона. Было изъято из землепользования 119 тыс. гектаров земель и переселено из радиоактивно загрязненных населенных пунктов в другие районы 18,5 тыс. человек. Испытания ядерного оружия на Семипалатинском полигоне в 1949-1962 гг. обусловили радиационное воздействие на население Алтайского края и Республики Алтай.

Вследствие аварии на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г. было загрязнено более 56 тыс. кв. км территории Российской Федерации, в том числе около 2 млн гектаров сельскохозяйственных угодий и около 1 млн гектаров земель лесного фонда. На радиоактивно загрязненных территориях проживало около 3 млн человек. С радиоактивно загрязненных территорий было переселено в организованном порядке или переселилось самостоятельно более 52 тыс. граждан. В ликвидации последствий аварии приняли участие более 200 тыс. граждан России.

Последствия радиационных аварий и испытаний ядерного оружия явились одним из факторов, обусловивших негативные тенденции в изменении медико-демографической ситуации в Челябинской, Свердловской, Курганской, Брянской, Калужской, Орловской и Тульской областях, Алтайском крае и Республике Алтай.

В результате аварии на Чернобыльской АЭС плотность загрязнения почв цезием-137 свыше 5 Ки/кв. км сохраняется на отдельных территориях Брянской, Калужской, Орловской и Тульской областей, включающих 325 тыс. гектаров сельскохозяйственных угодий. В зоне отселения и зоне с правом на отселение проживают более 200 тыс. человек. В Российской Федерации проживают около 200 тыс. человек, принимавших участие в ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС.

В настоящее время более 3,2 тыс. семей (около 10 тыс. человек) из числа перечисленных с радиоактивно загрязненных территорий не обеспечены жильем, в том числе в Брянской, Калужской, Орловской и Тульской областях 1,4 тыс. семей. В отдельных же районах Брянской и Калужской областей продолжается производство сверхнормативно загрязненной продукции сельского хозяйства, главным образом молока и мяса. Прекращение специальных агромелиоративных мероприятий может привести к производству сверхнормативно загрязненной продукции также в хозяйствах Орловской и Тульской областей*(1).

В настоящей статье автор попытается раскрыть вопросы, связанные с порядком прохождения военной службы в указанных условиях.

Основным нормативным правовым актом, устанавливающим особенности прохождения военной службы в зонах радиоактивного загрязнения (заражения), является Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" от 15 мая 1991 г. N 1244-I (ст. 23).

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска" от 27 декабря 1991 г. N 2123-I действие вышеуказанного Закона было распространено на граждан подразделений особого риска, Федеральный закон "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ также распространил действие Закона N 1244-I на граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча.

Для начала необходимо определиться с понятийно-категориальным аппаратом, применяемым в данной сфере правового регулирования, а именно с зонами радиоактивного загрязнения. В соответствии с законодательством выделяются следующие территории, на которые распространяются нормы о дополнительных правовых и социальных гарантиях:

1) зона отчуждения;

2) зона отселения;

3) зона проживания с правом на отселение;

4) зона проживания с льготным социально-экономическим статусом.

1. В соответствии с вышеназванным Законом гражданам Российской Федерации прохождение военной службы в зоне отчуждения запрещается. Но в случае необходимости исполнения в зоне отчуждения служебных обязанностей направление военнослужащих в эту зону осуществляется из числа военнослужащих и (или) военнообязанных запаса 1-й категории нерепродуктивного возраста (30 лет и старше), признанных военно-врачебными и (или) врачебно-консультационными комиссиями годными для работы в условиях повышенного риска радиационного ущерба, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации о правовом режиме чрезвычайного положения. При этом срок военной службы (службы) в зоне отчуждения не должен превышать полутора лет.

Повторное несение военной службы в зоне отчуждения после рекреации разрешается при отсутствии медицинских противопоказаний, но на срок не более одного года, т.е. общий срок прохождения военной службы в данной зоне не может превышать двух с половиной лет. Но указанный Закон не устанавливает порядок замены (перемещения) данных военнослужащих.

2. Прохождение военной службы в зоне отселения осуществляется гражданами из числа военнослужащих и военнообязанных, признанных военно-врачебными и (или) врачебно-консультационными комиссиями годными для работы в условиях повышенного риска радиационного ущерба, с обязательным страхованием личности от радиационного ущерба.

Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту в зоне отселения, подлежат замене (перемещению) через три года. При этом вышеназванный Закон устанавливает, что порядок замены (перемещения) определяется Правительством Российской Федерации. Во исполнение данной нормы Правительством Российской Федерации было издано постановление "О порядке замены военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на территории, отнесенной законодательством Российской Федерации к зоне отселения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" от 27 июня 1996 г. N 761, которое определило порядок (механизм) замены (перемещения) военнослужащих, проходящих военную службу в указанной местности.

3. В зоне проживания с правом на отселение, а также в зоне с льготным социально-экономическим статусом прохождение военной службы осуществляется в соответствии с действующим законодательством.

Военнослужащие (за исключением военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), проходящие службу в указанных зонах, имеют право на замену места военной службы в установленном порядке и бронирование жилой площади по прежнему месту службы.

При этом необходимо отметить, что порядок замены (перемещения) военнослужащих, проходящих военную службу в зоне с правом на отселение и в зоне с льготным социально-экономическим статусом, не установлен.

Из вышеизложенного можно сделать вывод, что право на замену (перемещение) могут реализовать военнослужащие, проходящие военную службу в зоне отселения, так как Правительством Российской Федерации установлен порядок (механизм) проведения перемещения данных военнослужащих. Как тогда реализовать свое право на замену (перемещение) военнослужащим, проходящим военную службу в зоне отчуждения, в зоне проживания с правом на отселение и в зоне проживания с льготным социально-экономическим статусом? Как таким военнослужащим реализовать свое право на охрану здоровья, гарантированное ст. 41 Конституции Российской Федерации?*(2)

Следует отметить, что порядок проведения плановой замены определен ст. 16 Положения о порядке прохождения военной службы и Руководством по организации и проведению плановой замены офицеров, прапорщиков (мичманов), проходящих военную службу по контракту в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, а также в воинских частях, находящихся за пределами Российской Федерации, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 21 июля 2000 г. N 380. Но данными нормативными правовыми актами не регулируется порядок плановой замены военнослужащих, проходящих военную службу в местностях, подвергшихся радиационному заражению.

Институт плановой замены военнослужащих применяется к тем военнослужащим, которые проходят военную службу в местностях с неблагоприятными климатическими условиями.

Плановая замена военнослужащих по своему предназначению представляет собой одну из мер социальной защиты, гарантированной ст. 3 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ, - охрану их жизни и здоровья. Социальная защита военнослужащих включает также и иные меры, направленные на создание условий жизни и деятельности, соответствующих характеру военной службы и ее роли в обществе.

Согласно п. 1 ст. 16 Федерального закона "О статусе военнослужащих" охрана здоровья военнослужащих обеспечивается созданием благоприятных условий военной службы, быта и системой мер по ограничению опасных факторов военной службы, проводимой командирами во взаимодействии с органами государственной власти.

Проживание граждан на территории, подвергшейся радиационному заражению, несомненно, негативно сказывается на здоровье людей. Военнослужащие в данном случае не являются исключением. Говоря о гражданах, не проходящих военную службу в указанной местности, необходимо отметить, что на них в полной мере распространяется ст. 27 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации, что подтверждено и Законом Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. N 5242-I. Поэтому граждане, проживающие и работающие в зоне радиоактивного заражения, беспрепятственно могут реализовать свое право на выбор места пребывания и жительства.

Место жительства военнослужащих совпадает с местом их военной службы. При этом военнослужащие ограничены в свободе передвижения, выбора места пребывания и жительства*(3). Данный факт обусловлен прохождением военной службы*(4).

О наличии пробелов в законодательстве о прохождении военной службы в зонах радиоактивного загрязнения (заражения) свидетельствуют данные нижеприведенной таблицы.

Территория, на которой проходят военную службу	Срок прохождения военной службы	Правовое регулирование проведения плановой замены
Зона отчуждения	Прохождение военной службы в данной зо- не запрещается. Но в случае необходи- мости военнослужащие могут быть направ- лены в данную зону. При этом срок воен- ной службы (службы) не должен превышать полутора лет. Повторное несение военной службы в зоне отчуждения после рекреации разрешается при отсутствии медицинских противопока- заний, но на срок не более одного года	Порядок замены законода- тельством не установлен. Отсылочная норма не указана
Зона отселения	Военнослужащие подлежат замене с данной территории через три года	Законом установлена отсыло- чная норма, в соответствии с которой порядок замены определяется Правительством Российской Федерации. В развитие данной нормы Пра- вительством Российской Фе- дерации 27 июня 1996 г. из- дано постановление N 761
Зона проживания с правом на отселение и зона проживания с льготным социально-экономичес- ким статусом	Срок службы не установлен, но имеется ссылка на то, что замена военнослужащих должна осуществляться в установленном порядке	Законодательством порядок замены указанных военнослу- жащих не установлен

На основании вышеизложенного можно сделать вполне логичный вывод, что в правовом регулировании замены военнослужащих, проходящих военную службу в указанных местностях, имеется определенный пробел.

В теории права под пробелом в законе понимается полное или частичное отсутствие норм, необходимость которых обусловлена развитием общественных отношений и потребностями практического решения дел, основными принципами, политикой, смыслом и содержанием действующего законодательства, а также иными проявлениями государственной воли, направленной на регулирование жизненных фактов в сфере правового воздействия. Средствами преодоления пробела по спорам, возникающим из гражданских правоотношений, а также по делам особого производства и делам, вытекающим из административно-правовых отношений, являются аналогия закона и аналогия права*(5).

Целесообразным способом устранения в законодательстве данного пробела представляется внесение изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" от 15 мая 1991 г. N 1244-I в части установления конкретных сроков прохождения военной службы в зоне проживания с правом на отселение и в зоне проживания с льготным социально-экономическим статусом, а также принятие нормативного правового акта (инструкция, руководство и т.д.), конкретно устанавливающего порядок (механизм) замены (перемещения) военнослужащих, проходящих военную службу в зонах радиоактивного загрязнения (заражения).

С.В. Шанхаев,

адъюнкт кафедры военной администрации,

административного и финансового права

Военного университета, старший лейтенант юстиции

"Право в Вооруженных Силах", N 7, июль 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. постановление Правительства Российской Федерации "О федеральной целевой программе "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года" от 29 августа 2001 г. N 637.

*(2) Право граждан на охрану здоровья также гарантировано Европейской социальной хартией ETS N 163 (Страсбург, 3 мая 1996 г.).

*(3) Данной точки зрения также придерживается Фортушин В.Е. (Фортушин В.Е. Законодатель гарантирует регистрацию военнослужащих по месту жительства в месте прохождения ими военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2004. N 6).

*(4) Согласно п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

*(5) Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М. 2004. 454.