Экономическое законотворчество: итоги весенней сессии (И.А. Николаев, "Финансовые и бухгалтерские консультации", N 8, август 2006 г.)

Экономическое законотворчество: итоги весенней сессии

Депутаты Госдумы разъехались на каникулы. Самое время проанализировать то, что было наработано ими в последние месяцы в плане принятия необходимых для экономики документов. Какой-либо ранжированный перечень принятых законопроектов было бы делать по-видимому, неправильно. Тем не менее наиболее заметные из них выделить можно.

Налоговые поправки

В налоговое законодательство было внесено довольно много изменений. Причем преобладающая их часть касалась налогового администрирования. Так, в третьем чтении был принят законопроект "О внесении изменений в часть I и часть II Налогового кодекса РФ и в отдельные законодательные акты РФ в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования".

Были уточнены вопросы, касающиеся налогового контроля, обязанностей налогоплательщика, порядка уплаты налогов и сборов, последствий изменения обязанностей по уплате налогов и сборов, налоговой декларации и внесения в нее изменений, зачета или возврата сумм излишне уплаченных налогов, сборов, пеней и штрафов. Также были конкретизированы порядок приостановления операций по счетам организаций и индивидуальных предпринимателей, правила возмещения НДС, задачи камеральной налоговой проверки и процедуры ее проведения. В этом отношении необходимо отметить, что оправдались надежды налогоплательщиков на появление закрытого перечня документов, которые могут быть затребованы налоговыми органами при проведении камеральной проверки.

Отдельным категориям налогоплательщиков повезло еще больше. Был решен вопрос о дифференцировании налога на добычу полезных ископаемых в зависимости от степени выработанности месторождений. Понижается ставка НДПИ при добыче нефти на месторождениях, которые были выработаны более чем на 80%. Этот же налоговый инструмент теперь будут активно применять и для стимулирования разработки новых месторождений. Так, ставка НДПИ будет нулевой для новых месторождений Восточной Сибири. Такая же привилегия распространяется на месторождения нефти, находящейся на континентальном шельфе.

Однако нельзя сказать, что нефтяники полностью удовлетворены принятыми поправками. Во всяком случае, представители тех нефтяных компаний, которые работают на выработанных в значительной мере месторождениях, выражают недовольство, что НДПИ будет только понижен и отнюдь не до нулевого уровня. Но это естественная реакция, в таких случаях налогоплательщику всегда хочется большего.

Теперь же будет весьма интересно посмотреть, насколько новые льготы по НДПИ будут стимулировать нефтяные компании не бросать выработанные в значительной степени месторождения. Аргументация у сторонников введения льготы была именно такая: надо сделать более рациональным использование эксплуатируемых в настоящее время месторождений.

Добились налоговых льгот от законодателей и IT-компании. Они уже давно требовали снизить для них ставку социального налога, мотивируя это тем, что расходы на зарплату в таких компаниях составляют до 90% всех затрат.

Правда, со временем запросы "информационщиков" стали еще больше: предлагалось заменить социальный налог, НДС, налоги на прибыль и на имущество единым налогом, который составлял бы 6% прибыли. Столь радикальные предложения, как и ожидалось, не прошли. В результате ГГ-компании получили то, на что они первоначально и рассчитывали: снижение на треть единого социального налога.

Все правильно. Действуя по принципу "проси больше - все равно дадут меньше", можно было рассчитывать как раз на это "меньше". Его и получили.

Однако вопросы даже по этой льготе остаются. Какова была ее необходимость, если многие IT-компании вполне реально могли задействовать механизм регрессии ЕСН для снижения налогового бремени? И что теперь делать другим компаниям, у которых расходы на оплату труда тоже значительны: юридическим, консалтинговым, аудиторским и т.д.?

Прошедшую весеннюю сессию вообще можно расценивать как поворотную в плане политики предоставления налоговых льгот. До последнего времени курс на отказ от политики предоставления налоговых льгот выдерживался достаточно жестко. Впрочем, поворот это или нет, судить пока рано. В любом случае механизм налогового стимулирования посредством предоставления налоговых льгот должен использоваться чрезвычайно аккуратно. Необходимо помнить, что любые налоговые льготы вносят искажения в рыночные механизмы функционирования экономики.

Законопроект "Об автономных учреждениях"

Принятию данного законопроекта в первом чтении уделяется недостаточное внимание. А ведь на самом деле соответствующий закон может иметь чрезвычайно большое значение для сфер науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. По существу, речь идет о новой организационно-правовой форме организаций в названных областях.

Согласно законопроекту автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения.

Таким образом, собственник не несет субсидиарной ответственности по обязательствам таких учреждений. И это не может не нравиться тому же Минфину России, который был вынужден в последние годы предусматривать по несколько миллиардов рублей как раз для выплат по долгам федеральных госучреждений в рамках субсидиарной ответственности.

Однако не эта норма является самой примечательной в характеристике новой организационно-правовой формы. Самое важное в том, как регламентируется распоряжение доходами автономного учреждения.

Предусмотрено, что доходы такого учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности автономного учреждения.

Ситуация получается следующая. Учредитель-государство в отношении тех же федеральных государственных учреждений при преобразовании их в автономные учреждения будет являться собственником имущества, принадлежащего автономному учреждению на праве оперативного управления. Государство же и будет финансировать деятельность учреждения из своего бюджета в форме субвенций и субсидий в соответствии с заданиями. Она может финансироваться из внебюджетных фондов и иных источников. Но государство не может претендовать на доходы учреждения.

Получается, что реально происходит приватизация финансовых потоков. Собственность как таковая в рыночной экономике не очень-то и нужна. Она необходима для того, чтобы получать доход от ее эксплуатации. Если получение дохода гарантируется, то вполне можно согласиться с тем, что формально собственность будет оставаться государственной.

Законопроект "Об автономных учреждениях" - первый шаг к приватизации учреждений. С этим вполне можно было бы согласиться, если бы была ясность с тем, почему фактическая приватизация госучреждений проводится именно в такой форме, наиболее непрозрачной и чреватой многочисленными нарушениями.

При таком подходе приватизация получается бесплатной, все доходы от использования не своей собственности и от деятельности остаются себе, да к тому же еще и гарантируется государственная финансовая поддержка.

Таким образом, принятие в первом чтении законопроекта "Об автономных учреждениях" - факт весьма примечательный в деятельности Госдумы в весеннюю сессию 2006 г. Повышать самостоятельность учреждений в распоряжении доходами необходимо. Однако делаться это должно с соблюдением всех интересов, а не только интересов менеджмента госучреждений, который и лоббирует окончательное принятие данного законопроекта.

Законопроект "Об экспорте газа"

Принятие указанного законопроекта вызвало множество споров. Итак, было предоставлено исключительное право на экспорт газа организации-собственнику единой системы газоснабжения или ее дочернему обществу, в уставном капитале которого доля участия организации-собственника единой системы газоснабжения составляет 100%. Официальное обоснование необходимости принятия именно такого решения сводится к тому, что регулирование экспорта природного газа путем назначения единого оператора обеспечит эффективное ведение внешнеэкономической деятельности с учетом интересов как государства, так и производителей газа и исключит конкуренцию российских поставщиков за рубежом.

Эксперты после принятия данного законопроекта поспешили сделать вывод о том, что у независимых производителей газа исчезла даже призрачная надежда на то, что удастся самостоятельно торговать на внешнем рынке. Однако если обратить внимание на тенденции сегодняшнего дня (компании "Новатэк" и "Итера" сдают позиции), то такое развитие событий было вполне прогнозируемым. Кроме того, нельзя забывать о том, что единая монополия - это лучше, чем "каскад монополий".

На проблему "каскада монополий" еще в начале IX в. обратил внимание французский экономист Ф. Курно. Он доказал, что при такой модели эффективность снижается, издержки и тарифы растут. Впрочем, такую ситуацию можно охарактеризовать как "меньшее зло". Наверное, это максимум возможного в нынешней ситуации. Но даже в этом случае трудно согласиться с тем, что исключение конкуренции российских поставщиков за рубежом - это безусловное благо. Если бы было наоборот, то японские автопроизводители давно бы сделали соответствующие выводы.

Поправки в валютное законодательство

Законодатели в соответствии с пожеланием президента отменили с 1 июля 2006 г. оставшиеся ограничения по капитальным валютным операциям. Таким образом, был сделан еще один важный шаг к свободной конвертируемости рубля. Впрочем, свободной конвертируемости рубля в обыденном понимании, естественно, с 1 июля не наступило. Поэтому не стоит искушать судьбу, отправляясь за границу только с загранпаспортом и российскими рублями.

Путь к настоящей свободной конвертируемости рубля предстоит еще долгий. Вот когда уровень инфляции составит не больше 2-3% годовых и уровень экономического развития (не по темпам экономического роста, а по объему валового национального дохода на душу населения) будет сопоставим с экономически высокоразвитыми странами (сейчас примерно в три-четыре раза меньше), тогда и можно будет ожидать от рубля его настоящей свободной конвертируемости.

Законопроект "О защите конкуренции"

У данного законопроекта трудная судьба. Своего принятия во втором чтении он ожидал около года. Из наиболее заслуживающих внимания положений законопроекта следует выделить следующие. Рыночная доля хозяйствующего субъекта, которая позволяет квалифицировать его положение на соответствующем товарном рынке в качестве доминирующего, была снижена с 65 до 50%. Доминирующим может быть также признано положение каждого хозяйствующего субъекта из нескольких таких субъектов, если совокупная доля не более чем пяти хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, превышает 70%. Это так называемое коллективное доминирование. Данное положение с самого начала рассмотрения законопроекта вызывало множество споров. И главное, в чем были правы оппоненты, так это в том, что с принятием такой нормы некоторые отрасли почти целиком становятся представленными предприятиями, занимающими доминирующее положение на рынке. Наиболее яркий пример - металлургическая отрасль. Сложилось такое впечатление, что реальных оценок для всех отраслей и видов экономической деятельности так и не было сделано.

В целом же законопроект "О развитии конкуренции", безусловно, усиливает конкурентное законодательство. Сейчас это очень важно для российской экономики.

Характеризуя в целом экономическое законотворчество депутатов, можно сказать, что прошедшая сессия была довольно спокойной. И это на самом деле отражает динамику сегодняшнего экономического развития. Когда все более или менее нормально, никаких неожиданностей не бывает. Но это и не слишком хорошо, потому что принятие крайне необходимых документов неоправданно затягивается. Законопроект "О защите конкуренции" является в этом отношении весьма показательным. Отсюда и прогноз на осеннюю сессию: неспешная работа продолжится. Однако вокруг отдельных законопроектов возникнут серьезные споры. Напомним, что тот же законопроект "Об автономных учреждениях" был принят только в первом чтении. Более активная работа начнется лишь в 2007 г., когда депутаты уже будут вовсю готовиться к выборам.

И.А. Николаев,

директор департамента стратегического анализа

компании "ФБК", д-р экон. наук

"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 8, август 2006 г.