О некоторых новеллах законодательства о порядке проведения публичных слушаний (А.П. Анисимов, "Журнал российского права", N 7, июль 2006 г.)

О некоторых новеллах законодательства
о порядке проведения публичных слушаний

Реформа местного самоуправления, а также новые подходы к правовому регулированию градостроительной деятельности, осуществляемые в русле провозглашенной Конституцией РФ стратегии построения правового государства и гражданского общества, обусловливают теоретический и практический интерес к формированию новых институтов учета общественного мнения при принятии органами власти управленческих решений.

Одним из проявлений этого является включение в Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (в ред. Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ) (далее - ГсК РФ) ряда норм, определяющих необходимость "прозрачности" любых действий и решений органов публичной власти, а также учета отношения населения к решениям и документам, принимаемым данными органами. Именно такой вывод следует сделать из ч. 1 ст. 28 ГсК РФ, которая четко выделяет две цели проведения публичных слушаний:

1) обеспечение соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности (то есть публичных интересов);

2) обеспечение прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (то есть частных интересов).

В отличие от старого ГсК РФ, в котором целая глава была посвящена проблемам обеспечения прав граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, в новом ГсК РФ об этом нет отдельной статьи. Соответствующие нормы разбросаны по тексту Кодекса, что затрудняет работу правоприменителей. Вместе с тем потребность в качестве и уровне защиты права на благоприятные условия жизнедеятельности значительно возросла.

Если ранее законодатель закреплял право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, то теперь формулировка несколько иная - ГсК РФ предусматривает обеспечение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности. Проблема соотношения прав человека и прав гражданина достаточно хорошо исследована в юридической литературе. Отметим лишь, что закрепленные на конституционном уровне "права человека" и "права гражданина" не идентичны по своему содержанию и отражают различные аспекты правового статуса личности. Если "права человека" проистекают из неотъемлемого качества человеческой личности - "достоинства, присущего всем членам человеческой семьи и свободы", то "права гражданина" выражают политико-правовую связь личности и государства. Правовой статус гражданина возлагает на личность и государство дополнительные права и обязанности, опосредуемые через различные политико-правовые институты*(1).

Относительно же соотношения понятий "среды" и "условий" жизнедеятельности, полагаем, что рассматриваемая новелла Кодекса означает переход к более комплексному учету потребностей населения и территорий в развитии, что обеспечивается разработкой федеральных, региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, технических регламентов, разработкой градостроительной документации всех уровней, выделением средств бюджетов всех уровней на реализацию заложенных градостроительной документацией вариантов развития территорий и т.д. Одним из элементов построения демократической и "прозрачной" процедуры учета публичных интересов как раз и являются публичные слушания. При этом если достижение их публичной цели осуществляется в интересах всего проживающего на соответствующей территории населения, то другая (частная) цель преследует необходимость обеспечения интересов правообладателей недвижимости, расположенной в пределах границ муниципального образования (учет интересов данной категории населения необходим для полноценного экономического развития территории). Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется не только ГсК РФ, уставом муниципального образования и муниципальными правовыми актами, но и иными федеральными законами. В первую очередь среди них следует выделить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 15 февраля 2006 г. N 24-ФЗ) (далее - Закон о местном самоуправлении)*(2).

Представляется весьма важным, что публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования (п. 2 ст. 28 Закона о местном самоуправлении). Согласно п. 4 данной статьи, порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, а также другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования.

Публичные слушания, предусмотренные ГсК РФ, представляют собой один из многочисленных видов и форм участия населения в обсуждении принимаемых решений. Остановимся на рассмотрении процедур учета общественного мнения, предусмотренных земельным и экологическим законодательством. Во-первых, в их число входит процедура общественных слушаний при установлении публичного сервитута (п. 2 ст. 23 ЗК РФ). До настоящего времени порядок ее проведения не указан, что обусловливает формирование противоречивой судебной практики. Отсутствие материалов общественных слушаний было истолковано разными судами при рассмотрении дел об обоснованности установления публичных сервитутов то как имеющее, то как не имеющее юридического значения обстоятельство для разрешения дела по существу.

Во-вторых, граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства (п. 3 ст. 31 ЗК РФ). Однако четкие критерии, позволяющие судить о том, затронуты или нет интересы населения предстоящим изъятием и предоставлением земельного участка, в ЗК РФ отсутствуют, равно как и механизм учета мнения населения, которое может быть неоднозначным (например, пайщики гаражного кооператива и их родственники могут иметь "интерес" к строительству многоэтажного гаража в отличие от остальных жителей многоквартирных домов квартала или микрорайона).

В-третьих, одна из форм участия общественности в решении вопросов, касающихся прав на землю, указана в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ) "Об охране окружающей среды"*(3). Согласно п. 3 ст. 35 данного закона, в случаях, если размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов затрагивает законные интересы граждан, решение принимается с учетом результатов референдумов, проводимых на соответствующих территориях. Указанные законные интересы могут нарушаться строительством объектов федерального, регионального или местного значения. Отнесение вопросов планировки и застройки территорий муниципальных образований к числу вопросов местного значения позволяет сделать вывод о том, что в большинстве случаев под интересами населения соответствующих территорий будут пониматься интересы жителей соответствующего муниципального образования, а сам референдум будет местного уровня.

Таким образом, публичные слушания, предусмотренные ГсК РФ, являются одним из видов муниципальных публичных слушаний вообще, как по процедуре, так и по кругу подлежащих обсуждению проблем.

Публичные слушания должны проводиться в каждом населенном пункте муниципального образования (в некоторых случаях территория населенного пункта может быть разделена на части). Это обусловлено необходимостью учета интересов населения сопредельных населенных пунктов, входящих в границы одного муниципального образования (поселения, городского округа), а тем более при включении в состав одного населенного пункта другого. Необходимость же разделения населенного пункта на части для проведения публичных слушаний обусловлена тем, что по многим вопросам выяснять мнение населения всего муниципального образования (или населенного пункта) нет смысла; достаточно учесть интересы правообладателей земельных участков и населения в пределах микрорайона, квартала или территориальной зоны. Однако для реализации этого положения требуется разработка закона субъекта РФ, определяющего предельную численность лиц, проживающих на такой территории.

Анализ положений ГсК РФ позволяет выделить две разновидности публичных слушаний, имеющих различную территориальную сферу действия и основания проведения. К первому виду следует отнести проведение публичных слушаний по документам общемуниципального характера, затрагивающих интересы населения всего муниципального образования. Это публичные слушания, которые проводятся на стадии подготовки проекта генерального плана. Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана и подлежат учету при принятии решений об его утверждении или отклонении. Сюда же входят и публичные слушания, проводимые на стадии подготовки проекта правил землепользования и застройки. Второй вид публичных слушаний имеет более локальный характер и затрагивает интересы населения и (или) правообладателей земельных участков (объектов недвижимости) в пределах территориальной зоны либо на еще более локальной территории. Этот вид публичных слушаний по проектам планировки и межевания территории проводится с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта ее планировки и межевания; правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории; лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов.

В эту же группу необходимо включить публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства (проводятся только с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в которой находится земельный участок либо объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение); публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки, когда это связано с размещением или реконструкцией отдельного объекта капитального строительства (проводятся в границах территории, планируемой для размещения или реконструкции такого объекта, и в границах устанавливаемой для такого объекта зоны с особыми условиями использования территорий); публичные слушания по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Вышеуказанные разновидности публичных слушаний имеют определенную специфику на территории городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. Согласно ч. 3 ст. 63 ГсК РФ, публичные слушания по проектам генеральных планов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга должны быть проведены в каждом внутригородском муниципальном образовании городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Статья 28 ГсК РФ, регламентирующая порядок проведения публичных слушаний, не упоминает о том, какой непосредственно орган вправе организовывать процедуру их проведения. Данный вопрос должен быть отражен в уставе и иных нормативно-правовых актах органа местного самоуправления. Однако из текста других статей ГсК РФ очевидно, что в роли такого организатора должна выступать комиссия по проведению публичных слушаний. Порядок ее формирования не определен, но, несомненно, основной состав ее должен включать должностных лиц соответствующего исполнительного органа местного самоуправления. Именно на комиссию как организатора публичных слушаний указывает ч. 12 ст. 31, ч. 4 ст. 39, ч. 5 ст. 40 ГсК РФ. Комиссия направляет сообщения о проведении публичных слушаний, готовит по их итогам рекомендации главе администрации, организует выставки, экспозиции и т.п.

Важным является и вопрос о сроках проведения публичных слушаний. В соответствии с ч. 8 ст. 28 ГсК РФ, такой срок не может быть менее одного месяца и более трех месяцев. Данный срок следует рассматривать в качестве общего срока проведения публичных слушаний. Он распространяется на проведение публичных слушаний по проекту генерального плана и по проектам планировки и межевания территории.

В то же время ГсК РФ предусматривает специальные сроки проведения публичных слушаний. Так, продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта (ч. 13 ст. 31 ГсК РФ). А срок проведения публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний не может быть более одного месяца (ч. 7 ст. 39 ГсК РФ).

Гласность итогов публичных слушаний достигается тем, что заключение об их результатах подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет". Вопрос о юридическом значении публичных слушаний заслуживает отдельного рассмотрения.

Несмотря на подробную регламентацию процедуры обсуждения различных вопросов (например, о внесении предложений и замечаний в протокол публичных слушаний или обязательности его приложения к проектной документации), следует признать, что учет их результатов для органов местного самоуправления необязателен. Действительно, глава муниципального образования может их учесть и направить документ на доработку (например, проект генерального плана), но может и проигнорировать мнение населения и правообладателей недвижимости, причем его действия даже нельзя будет оспорить в судебном порядке.

С юридической точки зрения эта позиция законодателя является логическим следствием консультативного характера рассматриваемой формы прямой демократии. Рекомендательный характер процедуры публичных слушаний отчасти оправдан, поскольку, как справедливо отмечалось в научной литературе, нельзя сказать, что общественность всегда объективна и способна компетентно судить о технических и прочих аспектах проектной и иной документации. Поэтому "безмерное расширение общественного вмешательства - это такая же крайность, как и существовавшие до последнего времени чисто аппаратные, закрытые способы решения экологически значимых проблем"*(4).

С другой стороны, в европейских странах, где сформировалось гражданское общество, аналогичные нормы о рекомендательном характере мнения населения имеют для органов власти определяющее их деятельность значение. Отсутствие же в России прочных демократических традиций нередко ведет к игнорированию органами публичной власти всех уровней интересов и потребностей населения при принятии решений, даже когда учет таких интересов является обязательным. Закрепление в ГсК РФ нормы о рекомендательном характере результатов общественных слушаний едва ли будет способствовать повышению активности населения и усилению гарантий учета его мнения при осуществлении градостроительной деятельности. Поэтому сегодня представляется необходимым дальнейший поиск механизма участия общественности в принятии решений, учета мнения и интересов населения в деятельности органов публичной власти.

А.П. Анисимов,

заведующий кафедрой гражданского права и процесса Волгоградского

филиала ОУ ВПО Центросоюза РФ "Московский университет

потребительской кооперации", доктор юридических наук

"Журнал российского права", N 7, июль 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. подробнее: Абдулаев М.И. Права человека (Историко-сравнительный анализ). СПб.: Издательство Санкт-Петербургского университета, 1998. С. 163.

*(2) См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(3) См.: СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

*(4) Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование (комментарий к законодательству). М.: Наука, 1999. С. 17.