Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 мая 2008 г. N 18АП-1664/2008

г. Челябинск

14 мая 2008 г.

Дело N А76-26787/2007

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Чередниковой М.В., судей Баканова В.В., Малышева М.Б., при ведении протокола секретарем судебного заседания Андреевой Е.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Фонда развития жилищного строительства и реконструкции предприятий строительной индустрии Челябинска "Монолит-Инвест" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 11 марта 2008 г. по делу N А76-26787/2007 (судья Зайцев С.В.), при участии: от Фонда развития жилищного строительства и реконструкции предприятий строительной индустрии Челябинска "Монолит-Инвест" - Пшеничниковой А.С. (доверенность от 04.06.2007), администрации г. Челябинска - Кутепова А.С. (доверенность N 01-20/2163 от 28.11.2005),

УСТАНОВИЛ

Фонд развития жилищного строительства и реконструкции предприятий строительной индустрии Челябинска "Монолит-Инвест" (далее - заявитель, Фонд "Монолит-Инвест") обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к администрации г. Челябинска (далее - заинтересованное лицо, администрация) о признании недействительным отказа, содержащегося в письме исх. N 7747/6ц от 09.11.2007, о предоставлении Фонду "Монолит-Инвест" земельного участка по ул. Коммуны в Центральном районе г. Челябинска, площадью 0,3644 га для строительства административного здания, об обязании администрации г. Челябинска устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя - предоставить Фонду "Монолит-Инвест" земельный участок по ул. Коммуны в Центральном районе г. Челябинска площадью 0,3644 га для строительства административного здания.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 11.03.2008 (резолютивная часть объявлена 05.03.2008) требование Фонда "Монолит-Инвест" удовлетворено, признан недействительным, как несоответствующий п.п. 3, п.п. 4, п. 4, п. 6 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, отказ администрации г. Челябинска, содержащийся в письме исх. N 7747/6ц от 09.11.2007, о предоставлении Фонду "Монолит-Инвест" земельного участка по ул. Коммуны в Центральном районе г. Челябинска, площадью 0,3644 га для строительства административного здания.

Не согласившись с указанным решением, Фонд "Монолит-Инвест" обратился с апелляционной жалобой, в которой просит изменить мотивировочную часть решения в части выводов об отсутствии у заявителя прав на приобретение земельного участка в аренду и невозможности обязать администрацию предоставить заявителю земельный участок, изменить резолютивную часть решения, предусмотрев обязанность администрации устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя - предоставить Фонду "Монолит-Инвест" земельный участок по ул. Коммуны в Центральном районе г. Челябинска площадью 0,3644 га, с кадастровым номером 74:36:05 16 002:0025 для строительства административного здания с подземным гаражом в аренду на три года.

По мнению заявителя, суд необоснованно пришел к выводу о невозможности обязать администрацию предоставить ему земельный участок, выводы суда сделаны в результате неправильного толкования п. 15 ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и норм гражданского законодательства о сделках и опровергаются имеющимися в материалах дела доказательствами. Принятие на себя Фондом "Монолит-Инвест" и администрацией обязанностей по совершению действий, связанных с реконструкцией территории квартала в границах улиц Энгельса, Энтузиастов, Коммуны, пр. Ленина повлекло возникновение обязанности заинтересованного лица по предоставлению земельного участка в аренду для строительства без проведения торгов.

Заявитель указывает также на неправильное толкование судом норм Земельного кодекса Российской Федерации, в результате которого суд пришел к выводу о том, что представленные документы не свидетельствуют о комплексном освоении квартала в целях жилищного строительства.

Выводы суда о невозможности обязания администрации предоставить заявителю земельный участок для строительства административного здания в аренду на три года до возвращения им участка органу местного самоуправления противоречат нормам действующего законодательства и фактическим обстоятельствам дела.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель также ссылается на нарушение судом п. 4 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. По его мнению, вывод суда о невозможности указать в резолютивной части решения на обязанность администрации г. Челябинска устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя необоснован. Администрация не доказала наличие обстоятельств, препятствующих ей выполнить обязанность по предоставлению земельного участка.

В судебном заседании представитель Фонда "Монолит-Инвест" поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить.

Представитель администрации г. Челябинска в судебном заседании указал на несогласие в доводами апелляционной жалобы, считает ее не подлежащей удовлетворению. Однако, пояснил, что не согласен с выводами суда относительно правовой природы обжалуемого письма (ответа) как ненормативного правового акта, порождающего соответствующие правовые последствия. Обжалуемое письмо не является отказом в предоставлении земельного участка, а является лишь сообщением уведомительного характера.

По мнению заинтересованного лица, судом неверно истолковано решение Челябинской городской Думы N 13/3 от 29.05.2006 "Временный порядок оформления документов о предоставлении земельных участков_". Надлежащий отказ в предоставлении земельного участка был направлен заявителю 15.02.2008 письмом N 10-9417/07-0-1.

Вместе с тем, администрация согласна с мотивировочной частью решения в части указания судом обстоятельств недоказанности комплексного освоения земельного участка заявителем и как следствие - невозможностью обязания администрации г. Челябинска предоставить испрашиваемый земельный участок в порядке п. 15 ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Главное управление архитектуры и градостроительства администрации г. Челябинска отзыв на доводы апелляционной жалобы не представило, представителя в судебное заседание не направило.

В соответствии со ст.ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дело рассмотрено в отсутствие представителя третьего лица, надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания.

Законность судебного акта проверена в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, рассмотрев дело в порядке статей 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав мнение представителей заявителя и заинтересованного лица, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, письмом N 203 от 13.08.2007 Фонд "Монолит-Инвест" обратился к главе г. Челябинска с заявлением о предоставлении земельного участка площадью 0,3644 га для строительства административного здания. В указанном письме выражено согласие заявителя на участие в торгах, в соответствии с земельным законодательством (т. 1, л.д. 7).

09.11.2007 письмом N 7747/6ц Главное управление архитектуры и градостроительства администрации г. Челябинска (далее - ГУАиГ) отказано в дальнейшей работе по заявлению Фонда "Монолит-Инвест" в связи с отсутствием проекта межевания территории запрашиваемого участка. В ответе также указано на то, что земельный участок не сформирован для торгов, за информацией о процедуре проведения торгов рекомендовано обратиться в КУИиЗО (т. 1, л.д. 8).

Посчитав, что указанное письмо ГУАиГ содержит отказ в предоставлении земельного участка, заявитель обжаловал его в судебном порядке.

При вынесении решения, арбитражный суд первой инстанции, указал на несоответствие отказа, представленного в письме исх. N 7747/6ц от 09.11.2007 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). Невозможность обязать заинтересованное лицо предоставить земельный участок в аренду заявителю обосновано отсутствием у Фонда "Монолит-Инвест" преимущественного права на получение земельного участка в аренду.

Выводы суда правомерны, основаны на материалах дела и соответствуют действующему законодательству.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статьи 198 АПК РФ для признания ненормативных актов (решений, действий, бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц недействительными (незаконными) необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как обоснованно установлено судом, ответ ГУАиГ, выраженный в письме N 7747/6ц от 09.11.2007 является отказом в предоставлении земельного участка, а не уведомлением информативного характера.

Пунктом 11 статьи 22 Закона Челябинской области N 171-ЗО от 28.08.2003 "О земельных отношениях" к компетенции органов местного самоуправления отнесено, в том числе, управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Согласно п. 1.1 Положения о главном управлении архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска (Приложение N 1 к постановлению Главы города Челябинска от 27.12.2000 N 1947-п), Главное управление архитектуры и градостроительства администрации г. Челябинска входит в структуру городского самоуправления и является городским органом архитектуры и градостроительства, осуществляющим регулирование градостроительной деятельности на территории города Челябинска.

В соответствии с п. 2.2 указанного Положения, в функции ГУАиГ в том числе входит: участие в подготовке предложений о выборе земельных участков для строительства, об установлении границ указанных земельных участков; обеспечение подготовки проектов постановлений Главы города о предоставлении земельных участков для строительства и реконструкции объектов; обеспечение подготовки правоустанавливающих документов по отводу земельных участков для всех видов нового строительства (жилищно - гражданского, коммунального, промышленного, энергетического, транспортного и др.) и градостроительных ограничений на существующие объекты - на основе утвержденной градостроительной документации (районной планировки, генерального плана города, градостроительной документации о застройке и др.).

Ненормативный правовой акт - односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения. Властное предписание, содержащееся в ненормативном акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий. Они не могут затронуть прав и законных интересов лиц.

Ненормативные акты принимаются государственными органами в инициативном порядке, поэтому носят односторонний характер. Форма ненормативного акта, как правило, определяется соответствующим нормативным актом, но может быть и не определена. В силу этого форма ненормативного правового акта не является необходимым признаком при его квалификации. Индивидуальный характер ненормативного акта обусловлен его правоприменительным свойством, его действие направлено на конкретное лицо или группу лиц, акт принимается для урегулирования конкретного отношения. Действие ненормативного акта исчерпывается его исполнением. В отличие от нормативных актов ненормативные акты не содержат правовых норм, не направлены на неоднократное применение.

Как следует из пункта 48 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 5 от 28.02.2001 года, под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) уполномоченного органа и касающийся конкретного лица.

Исходя из изложенного, оспариваемое письмо ГУАиГ N 7747/6ц от 09.11.2007 является официальным отказом, т.е. ненормативным правовым актом, порождающим соответствующие правовые последствия, возможность оспаривания которого предусмотрена действующим законодательством.

Арбитражный суд первой инстанции обоснованно установил, что обжалуемый отказ в предоставлении земельного участка, выраженный в письме ГУАиГ N 7747/6ц от 09.11.2007 не соответствует закону и нарушает права заявителя на ведение предпринимательской деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд, в том числе устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие).

В соответствии с Положением о главном управлении архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска (Приложение N 1 к постановлению главы г. Челябинска от 27.12.2000 N 1947-п) в компетенцию начальника ГУАиГ не входит обязанность по принятию решения об отказе в проведении дальнейшей работы по заявлению о предоставлении земельного участка.

Согласно ст. 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.

Статьей 35 Устава города Челябинска установлены полномочия главы администрации города, в соответствии с которыми, глава, в том числе, издает постановления в пределах своих полномочий по решению вопросов местного значения и по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами Челябинской области, и распоряжения по вопросам организации деятельности администрации города, осуществляет контроль их исполнения.

Глава администрации г. Челябинска подписывает распоряжения о предоставлении земельных участков в аренду. Следовательно, письмо-отказ N 7747/6ц от 09.11.2007 подписано начальником ГУАиГ с превышением его полномочий.

Из материалов дела следует, что отказ в предоставлении земельного участка, выраженный в письме ГУАиГ N 7747/6ц от 09.11.2007, мотивирован отсутствием проекта межевания территории в составе проекта реконструкции квартала в границах ул. Коммуны, Энгельса, Энтузиастов, пр. Ленина и тем, что запрашиваемый земельный участок не сформирован для торгов.

Однако, из требований п. 4 ст. 30 ЗК РФ следует, что предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется после проведения работ по формированию земельного участка, что включает в себя выполнение в отношении земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке (далее - кадастровые работы), осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка. Действующим земельным законодательством не предусмотрено наличие проекта межевания территории квартала в качестве необходимого документа для получения земельного участка для строительства.

Пунктом 6 статьи 30 ЗК РФ предусмотрено, что в случае, если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 настоящей статьи, если иной порядок не установлен настоящим Кодексом.

Согласно представленному в материалы дела кадастровому плану земельного участка от 13.12.2006 N 36.08/06-01-3466, земельному участку площадью 3 644 кв.м., расположенному в г. Челябинске, Центральный район, ул. Коммуны, присвоен кадастровый номер 75:36:05 16 002:0025 (т. 1, л.д. 9-13), вследствие чего, вывод суда о несоответствии письма ГУАиГ N 7747/6ц от 09.11.2007 п. 6 ст. 30 ЗК РФ правомерен.

Вместе с тем, арбитражный суд первой инстанции правомерно указал на нарушение оспариваемым письмом-отказом N 7747/6ц от 09.11.2007 прав заявителя на ведение предпринимательской деятельности по строительству административного здания. Указанным письмом остановлена деятельность по дальнейшему предоставлению земельного участка Фонду "Монолит-Инвест", в связи с чем, дальнейшая деятельность по строительству административного здания в соответствии с нормами земельного законодательства невозможна.

На основании изложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции делает вывод о правомерности и обоснованности выводов суда первой инстанции о несоответствии оспариваемого ненормативного акта закону и нарушении им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Однако арбитражный суд апелляционной инстанции отклоняет довод заявителя о том, что суд пришел к необоснованному выводу о невозможности обязать администрацию предоставить Фонду "Монолит-Инвест" земельный участок.

В соответствии со ст. 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц суд должен указать на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Вместе с тем, арбитражным судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается отсутствие преимущественного права на получение заявителем земельного участка в аренду.

Согласно п. 5 ст. 30.2 ЗК РФ арендатор земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, после утверждения в установленном порядке документации по планировке территории и государственного кадастрового учета земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования, в границах ранее предоставленного земельного участка имеет исключительное право приобрести указанные земельные участки в собственность или в аренду.

Пунктом 15 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ от 25.01.2001 "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрены следующие основания предоставления земельного участка в аренду для жилищного строительства без проведения торгов: соглашение заключено с таким лицом до 30 декабря 2004 года; соглашением предусмотрены осуществление таким лицом передачи жилых помещений, снос объектов капитального строительства либо строительство объектов коммунальной или социальной инфраструктуры и на момент заключения договора аренды земельного участка в соответствии с настоящим пунктом указанные обязательства выполнены полностью.

Указанное право могло возникнуть у Фонда "Монолит-Инвест" на основании ст. 30.2 ЗК РФ при соблюдении условий, предусмотренных п. 15 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ от 25.01.2001 "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Однако в материалах дела отсутствует заключенное до 30.12.2004 соглашение о предоставлении земельного участка в аренду для жилищного строительства. Кроме того, суд обоснованно указал на отсутствие оснований для признания административного здания с подземным гаражом, планируемого к строительству, объектом жилищного строительства.

Довод заявителя о наличии устной договоренности с заинтересованным лицом, о совершении определенных действий с целью реконструкции территории квартала в границах улиц Энгельса, Энтузиастов, Коммуны, проспекта Ленина не может быть принят арбитражным судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Исходя из положений гл. 9 Гражданского кодекса Российской Федерации, сделки могут совершаться в устной и письменной форме. Сделка, для которой законом или соглашением сторон не установлена письменная (простая или нотариальная) форма, может быть совершена устно.

Несоблюдение простой письменной формы сделки лишает стороны права в случае спора ссылаться в подтверждение сделки и ее условий на свидетельские показания, но не лишает их права приводить письменные и другие доказательства.

Заявителем не представлены доказательства наличия соглашения о предоставлении земельного участка в аренду для жилищного строительства, совершенного до 30.12.2004.

Между тем, заявитель просил суд признать недействительным отказ, содержащийся в письме исх. N 7747/6ц от 09.11.2007, обязать администрацию устранить допущенное нарушение прав и законных интересов Фонда "Монолит-Инвест", предоставить земельный участок по ул. Коммуны в Центральном районе г. Челябинска площадью 0,3644 га для строительства административного здания.

Арбитражный суд апелляционной инстанции считает необходимым указать на то, что при рассмотрении вопроса о возможности обязать администрацию провести торги по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды, арбитражный суд первой инстанции вышел за пределы заявленных требований.

Ссылка арбитражного суда первой инстанции в мотивировочной части решения на отказ в предоставлении земельного участка в аренду, выраженный в письме администрации г. Челябинска N 10-9417/07-0-1 от 15.02.2008 необоснованна. Указанный документ не является предметом настоящего судебного разбирательства, требование о признании его недействительным не заявлялось.

Однако изложенные факты не являются основанием для отмены судебного акта, так как не повлияли на законность вынесенного решения.

Доводы подателя апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании действующего законодательства и противоречат фактическим обстоятельствам дела, а потому оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в соответствии с ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 11 марта 2008 г. по делу N А76-26787/2007 оставить без изменения, апелляционную жалобу Фонда развития жилищного строительства и реконструкции предприятий строительной индустрии Челябинска "Монолит-Инвест" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья

М.В. Чередникова

Судьи

М.Б. Малышев В.В. Баканов