Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 сентября 2009 г. N 18АП-7315/2009

г. Челябинск

22 сентября 2009 г.

N 18АП-7803/2009 Дело N А07-10300/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 17 сентября 2009 г.

В полном объеме постановление изготовлено 22 сентября 2009 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Плаксиной Н.Г., судей Арямова А.А., Костина В.Ю., при ведении протокола секретарем судебного заседания Коваленко А.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Ново-Уфимский нефтеперерабатывающий завод" на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13 июля 2009 г. по делу N А07-10300/2009 (судья Безденежных Л.В.), при участии: от подателя апелляционной жалобы - Хузина Р.Р. (доверенность от 01.01.2009 N ДОВ/С/2/590/09/ЮР),

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Ново-Уфимский нефтеперерабатывающий завод" (далее - заявитель, ОАО "Новойл", общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Главному управлению МЧС России по Республике Башкортостан (далее - государственный орган, Управление, ГУ МЧС по РБ) о признании незаконным акта проведения проверки соблюдения требований в области гражданской обороны от 30.04.2009 N 30 и предписания от 30.04.2009 N 23 по устранению нарушений требований в области гражданской обороны, вынесенных начальником отдела государственного надзора в области гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций Власовым О.С. ГУ МЧС по РБ.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.07.2009 в удовлетворении требований общества в части признания незаконным предписания от 30.04.2009 N 23 отказано, в отношении требования о признании незаконным акта от 30.04.2009 N 30 производство по делу прекращено.

Общество с решением суда первой инстанции не согласилось в части отказа в удовлетворении требований о признании незаконным предписания и обжаловало его в указанной части в апелляционном порядке.

В обоснование апелляционной жалобы указывает, что судом неправильно применены нормы материального права и не полностью выяснены обстоятельства дела.

В постановлении Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 и иных нормативных правовых актах не урегулированы вопросы по созданию структурных подразделений для решения задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Законодательство не содержит норм, устанавливающих порядок и предписывающих обязанность организациям создавать органы управления.

В статье 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" указана обязанность только по созданию, подготовке и поддержанию в готовности сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Обязанности организации по созданию у себя органов управления не установлено. В ОАО "Новойл" образован орган повседневного управления - диспетчерский отдел, а также структурное подразделение - отдел охраны труда, производственного контроля и ГСО, в составе которого находится газоспасательный отряд и уполномоченный работник на решение задач в области гражданской обороны.

Указывает, что согласно распоряжению внеплановая проверка проводилась Управлением по вопросам гражданской обороны, в то время как нарушение установлено в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Документы по данным вопросам при проверке не запрашивались. Следовательно, ненормативные правовые акты по результатам проверки составлены Управлением с нарушением Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы. Пояснил, что решение суда обжалуется в части отказа в удовлетворении требования о признании предписания незаконным.

В судебное заседание Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, своего представителя не направило. От ГУ МЧС по РБ поступил отзыв, в котором оно с доводами апелляционной жалобы не соглашается. Указывает, что проверка проведена в рамках полномочий и назначения распоряжения о проверке. Считает решение суда законным и обоснованным, а апелляционную жалобу общества - неподлежащей удовлетворению.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя государственного органа.

В соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения в обжалуемой части.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя заявителя, приходит к выводу о наличии оснований для отмены судебного акта в обжалуемой части.

Как следует из материалов дела, ГУ МЧС по РБ на основании заявления гражданина Г. и на основании распоряжения начальника отдела государственного надзора в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Власова О.С. от 29.04.2009 N 3 проведена внеплановая проверка за соблюдением обязательных требований в области гражданской обороны ОАО "Новойл". Цель проверки: выполнение обществом требований в области гражданской обороны, установленных законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации. Вопросы проверки: создание (назначение) в организациях структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны.

В ходе мероприятий по надзору выявлено нарушение требований в области гражданской обороны. По результатам проверки составлен акт от 30.04.2009 N 30, который подписан представителем общества (л.д. 7-8).

30.04.2009 обществу выдано предписание N 23 об устранении нарушений требований в области гражданской обороны, в котором ОАО "Новойл" предписано создать структурное подразделение, уполномоченное на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в соответствии с пунктом 10 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (далее - Постановление Правительства РФ N 794).

Не согласившись с актом проверки и указанным предписанием государственного органа, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требования о признании предписания незаконным, пришел к выводу, что проверка Управлением проведена в соответствии с распоряжением о проверке, так как понятие гражданской обороны включает в себя систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей, в том числе при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Суд установил, что факт совершения обществом правонарушения подтверждается распоряжением о проведении проверки, протоколом об административном правонарушении от 30.04.2009 N 24, актом проведения проверки от 30.04.2009 N 30, предписанием от 30.04.2009 N 23.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене в обжалуемой части на основании следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 4 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N68-ФЗ) единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Во исполнение указанной статьи Федерального закона N 68-ФЗ и в целях совершенствования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Постановлением Правительства РФ N 794 утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Положение).

Положение определяет порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт 1).

Организация, состав сил и средств функциональных подсистем, а также порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми руководителями федеральных органов исполнительной власти по согласованию с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и уполномоченных организаций, имеющих функциональные подсистемы единой системы (пункт 4).

На каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения (пункт 6).

Согласно пункту 10 Положения к постоянно действующим органам управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на объектовом уровне относятся структурные подразделения организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны.

Постоянно действующие органы управления единой системы создаются и осуществляют свою деятельность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами.

Компетенция и полномочия постоянно действующих органов управления единой системы определяются соответствующими положениями о них или уставами указанных органов управления.

Из указанных норм следует, что только специально уполномоченные в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны организации обязаны создавать отдельные структурные подразделения, являющиеся постоянно действующими органами управления единой государственной системы. Порядок деятельности, компетенция и полномочия данных структурных подразделений регулируются законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Оспариваемым предписанием от 30.04.2009 N 23 ГУ МЧС по РБ, ссылаясь на Федеральный закон от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне", обязало ОАО "Новойл" создать структурное подразделение, уполномоченное на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций согласно пункту 10 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 794.

Данное предписание вынесено на основании акта проверки от 30.04.2009 N 30 (л.д.7-9), которым установлен факт нарушения требования в области гражданской обороны, выразившийся в несоздании указанного структурного подразделения.

При этом ни в акте проверке, ни в оспариваемом предписании государственным органом не указаны положения нормативного или ненормативного правового акта, в силу которого ОАО "Новойл" является уполномоченной организацией, входящей в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которая обязана создать структурное подразделение, как постоянно действующий орган управления единой системы.

Ссылка государственного органа на постановление Правительства Российской Федерации от 03.08.1996 N 924 в отзыве на апелляционную жалобу несостоятельна, так как указанный нормативный правовой акт не позволяет отнести ОАО "Новойл" к организациям, в полномочия которой входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

На основании указанного суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что оспариваемое предписание ГУ МЧС по РБ не соответствует действующему законодательству.

Так как указанное предписание возлагает на ОАО "Новойл" обязанность по созданию отдельного структурного подразделения в штате своей организации, требующую дополнительных финансовых затрат, то оно нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает, что государственный орган при проведении проверки вышел за пределы своих полномочий установленных распоряжением о проведении мероприятий по надзору в области гражданской обороны от 29.04.2009 N 3.

Согласно статье 14 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются в том числе: цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона N 294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением.

Согласно распоряжению от 29.04.2009 заместителя начальника ГУ МЧС по РБ - начальника ГПН М.Р. Латыпова назначено провести внеплановое мероприятие по надзору за соблюдением обязательных требований в области гражданской обороны в отношении ОАО "Новойл" (л.д. 15-17). Вопросом проверки определено - создание (назначение) в организациях структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны.

При этом распоряжением установлены нормативные правовые акты, требования которых подлежат проверке. В числе указанных актов Федеральный закон N 68-ФЗ и Постановление Правительства РФ N 794 не указаны. В связи с чем, а также на основании статьи 18 Федерального закона N 294-ФЗ при проверке должностными лицами государственного органа не истребовалась у общества информация (сведения, документы) для проверки соблюдения требований указанных нормативных правовых актов.

На основании указанного вывод ГУ МЧС по РБ в акте проверке об отсутствии структурного подразделения, уполномоченного на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является необоснованным. Кроме того, обществом представлены в материалы дела доказательства (штатное расписание - л.д. 25-26) наличия в штате предприятия отдела охраны труда, производственного контроля и ГСО, в состав которого входят газоспасательный отряд и уполномоченный работник на решение задач в области гражданской обороны (л.д. 28-32).

Таким образом, выводы суда первой инстанции о том, что проверка проведена в рамках указанного в распоряжении назначения, и требование оспариваемого предписания соответствует закону, ошибочны и не подтверждаются материалами дела.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

На основании выше изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о несоответствии предписания ГУ МЧС по РБ от 30.04.2009 N 23, вынесенного в отношении ОАО Новойл", требованиям действующих нормативных правовых актов, регулирующих отношения по созданию единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Указанное предписание нарушает права и законные интересы общества.

При таких обстоятельствах оснований для отказа в удовлетворении заявленного требования ОАО "Новойл" о признании незаконным предписания от 30.04.2009 N 23 по устранению нарушений требований в области гражданской обороны, вынесенных начальником отдела государственного надзора в области гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций Власовым О.С. ГУ МЧС по РБ, у суда первой инстанции не имелось.

На основании указанного суд апелляционной инстанции приходит к выводу об обоснованности доводов апелляционной жалобы общества. Доводы государственного органа, изложенные в отзыве, основаны на неправильном толковании выше указанных норм законодательства, в связи с чем подлежат отклонению.

Решение суда в обжалуемой части принято с нарушением требований статей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является незаконным и подлежит отмене в обжалуемой части, а апелляционная жалоба общества - удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины при подаче заявления в суд первой инстанции и апелляционной жалобы в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, распределяются на ГУ МЧС по РБ. Учитывая, что пропорциональное распределение судебных расходов при рассмотрении заявления об оспаривании ненормативного правового акта государственного органа (спор неимущественного характера) при частичном удовлетворении требований невозможно, с Управления подлежат взысканию судебные расходы в полном размере.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Ново-Уфимский нефтеперерабатывающий завод" удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13 июля 2009 г. по делу N А07-10300/2009 в части отказа в удовлетворении заявленных требований открытого акционерного общества "Ново-Уфимский нефтеперерабатывающий завод" о признании незаконным предписания от 30.04.2009 N 23 по устранению нарушений требований в области гражданской обороны, вынесенного начальником отдела государственного надзора в области Гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций Главного управления МЧС России по Республике Башкортостан, отменить.

Заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным предписание от 30.04.2009 N 23 по устранению нарушений требований в области гражданской обороны, вынесенного начальником отдела государственного надзора в области Гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций Главного управления МЧС России по Республике Башкортостан в отношении открытого акционерного общества "Ново-Уфимский нефтеперерабатывающий завод".

Взыскать с Главного управления МЧС России по Республике Башкортостан (место нахождения: г. Уфа, ул. 8 Марта, 12/1) в пользу открытого акционерного общества "Ново-Уфимский нефтеперерабатывающий завод" государственную пошлину в сумме 3000 руб.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов В.Ю. Костин