Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 августа 2009 г. N 20АП-3085/2009

г. Тула

26.08.2009

Дело N А68-2441/09

Резолютивная часть постановления объявлена 19.08.2009.

Полный текст постановления изготовлен 26.08.2009

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи: Еремичевой Н.В.,

судей: Тимашковой Е.Н.,

Тучковой О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания судьей Еремичевой Н.В.,

при участии:

от ООО "Елена": Соломатина Р.А. - представителя (доверенность от 27.03.2009);

от УВД по Тульской области: Штины Н.В. - представителя (доверенность от 12.08.2009 N 14/56);

от Администрации МО Воловский район: не явились, о месте и времени судебного заседания уведомлены надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ООО "Елена" на решение Арбитражного суда Тульской области от 18.06.2009 по делу N А68-2441/09 (судья Рыжикова Н.А.),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Елена" (далее по тексту - ООО "Елена", Общество) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании незаконными действий Милиции общественной безопасности Управления внутренних дел по Тульской области (далее по тексту - УВД по Тульской области), выразившихся в отказе 14.01.2009 от согласования паспорта безопасности организованного Обществом розничного универсального рынка, расположенного по адресу: Тульская область, пос. Волово, ул. Ленина, д. 63-а, и в несогласовании его в период с 14.01.2009 по 10.04.2009.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация МО Воловский район.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 18.06.2009 в удовлетворении заявленных требований отказано.

ООО "Елена" не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить данное решение и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, и на неправильное применение судом норм материального права.

В отзыве на апелляционную жалобу УВД по Тульской области, опровергая доводы жалобы, считает, что судом первой инстанции сделаны правильные выводы, и просит в удовлетворении апелляционной жалобы Обществу отказать.

Администрация МО Воловский район в отзыве на апелляционную жалобу доводы жалобы поддержала.

Администрация МО Воловский район направила ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия ее представителя. Данное ходатайство рассмотрено судом в порядке ст.ст. 158, 159 АПК РФ и удовлетворено с учетом надлежащего уведомления Администрации о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы.

На основании ст.ст. 123, 156 АПК РФ дело рассматривалось в отсутствие представителя Администрации МО Воловский район.

Изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей ООО "Елена" и УВД по Тульской области, явившихся в судебное заседание, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, администрацией МО рабочий поселок Волово на основании постановления главы администрации МО рабочий поселок Волово Воловского района от 02.10.2007 N 23 ООО "Елена" выдано разрешение от 02.10.2007 N 2 на право организации розничного универсального рынка сроком до 01.12.2010.

В целях организации розничного универсального рынка по договору аренды от 27.02.2008 N 2, заключенному между администрацией МО Воловский район Тульской области и ООО "Елена", последнему был предоставлен земельный участок с кадастровым номером 71:06:02 01 02:0029, расположенный по адресу: Тульская область, пос. Волово, ул. Ленина, д. 63-а,

ООО "Елена" обратилось в УВД по Тульской области за согласованием паспорта безопасности, однако письмом от 06.08.2008 N 22/3523 паспорт безопасности был возвращен Обществу без согласования с указанием на то, что за прошедший период руководством рынка не были приняты необходимые меры по обеспечению безопасности граждан и общественного порядка в соответствии с постановлением Правительства от 28.04.2007 N 255 "Об утверждении требований к оформлению паспорта безопасности розничного рынка и перечню содержащихся в нем сведений".

Паспорт безопасности руководителем рынка был получен 29.10.2008.

ООО "Елена" 23.12.2008 повторно обратилось в УВД по Тульской области для согласования паспорта безопасности, сообщив, что Обществом заключен договор на охрану территории рынка с ОВО при Воловском РОВД, имеется специальный кабинет для сотрудников милиции, ведется установка видеонаблюдения.

УВД по Тульской области сообщением от 14.01.2009 N 22/61 было повторно отказано ООО "Елена" в согласовании паспорта безопасности со ссылкой на непринятие Обществом необходимых мер по соблюдению действующего законодательства, регулирующего организацию работы рынка, и мероприятий антитеррористической направленности.

Письмом ОВД по Воловскому району Тульской области от 03.02.2009 N 53/599 паспорт безопасности рынка в 4-х экземплярах был возвращен Обществу.

ООО "Елена" 31.03.2009 обратилось в УВД по Тульской области по вопросу согласования паспорта безопасности.

По распоряжению заместителя начальника МОБ УВД по Тульской области в целях проведения мероприятий по контролю за соблюдением Обществом требований Закона РФ от 30.12.2006 N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс РФ", постановления Правительства РФ от 28.04.2007 N 255 "Об утверждении требований к оформлению паспорта безопасности розничного рынка и перечню содержащихся в нем сведений" должностным лицом УВД по Тульской области совместно с заместителем Главы администрации Воловского района Лысенко Н.И., Главой администрации МО рабочий поселок Волово Исаевым А.А., специалистом по вопросам торговли и бытового обслуживания администрации Воловского района Корчёмкиной О.П., начальником МОБ ОВД по Воловскому району Зайцевым С.Е. 07.04.2009 был осуществлен выезд на территорию универсального розничного рынка ООО "Елена", в ходе которого было проверено соответствие информации, указанной в паспорте безопасности, реальной обстановке, в результате которого было установлено, что в паспорте безопасности отсутствует значительное количество информации о проведенных мероприятиях, в связи с чем были даны рекомендации по оформлению паспорта безопасности.

ООО "Елена" представило в УВД по Тульской области паспорт безопасности, который 10.04.2009 был согласован заместителем начальника УВД по Тульской области Кошелевым А.Н. ограниченно до 31.12.2009.

Считая, что паспорт безопасности, согласованный УВД по Тульской области 10.04.2009, идентичен паспорту, представленному ООО "Елена" 14.01.2009 в УВД по Тульской области, в согласовании которого было отказано, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Вывод суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных требований суд апелляционной инстанции считает правильным исходя из следующего.

Согласно ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч.ч. 2 и 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

ООО "Елена" имеет разрешение от 02.10.2007 N 2 на право организации розничного универсального рынка на территории МО рабочий поселок Волово Воловского района, выданное администрацией МО рабочий поселок Волово, сроком действия с 02.10.2007 по 01.12.2010.

Отношения, связанные с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а также права и обязанности лиц, осуществляющих указанную деятельность, регулируются Федеральным законом от 30.12.2006 N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон N 271-ФЗ).

Юридическое лицо, получившее разрешение, признается управляющей рынком компанией (п. 4 ст. 8 Федерального закона N 271-ФЗ).

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 271-ФЗ в целях организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на рынке управляющей рынком компанией организуются охрана рынка и участие в поддержании общественного порядка на рынке.

Управляющей рынком компанией разрабатывается и по согласованию с органами, уполномоченными на осуществление контроля и надзора за обеспечением пожарной безопасности и охраной общественного порядка, утверждается паспорт безопасности (п. 3 ч. 1 ст. 14 указанного Федерального закона).

В п. 12 ст. 3 Федерального закона N 271-ФЗ дано понятие паспорта безопасности как документа, определяющего соответствие рынка требованиям безопасности, в том числе антитеррористической безопасности. Перечень содержащихся в этом документе сведений и требования к его оформлению устанавливаются Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 28.04.2007 N 255 утверждены требования к оформлению паспорта безопасности розничного рынка и перечню содержащихся в нем сведений.

В соответствии с п. 9 Требований к оформлению паспорта безопасности розничного рынка и перечню содержащихся в нем сведений в разделе паспорта "Организация охраны и участие в поддержании общественного порядка на рынке" приводятся данные, характеризующие, в частности, инженерно-технические и иные средства охраны и защиты, имеющиеся в наличии на рынке (конструкцию и параметры инженерных ограждений территорий, охранно-пожарную сигнализацию, средства связи и оповещения, системы видеонаблюдения, стационарные и ручные металлодетекторы, интроскопы, средства локализации взрыва, системы для принудительной остановки автотранспорта, газоанализаторы, кнопки тревожной сигнализации и другие технические средства охраны и защиты с указанием наименования оборудования, их количества, изготовителя, года изготовления, срока эксплуатации (лет) и схемы их размещения на территории рынка, на поэтажных планах зданий и сооружений, на стоянках автотранспорта, инженерных ограждениях); систему охраны (наименование организаций, осуществляющих охрану рынка, наличие договоров на оказание охранных услуг, численность работников охраны, режим их работы, места расположения постов охраны на планах территории рынка, в расположенных на территории рынка отдельно стоящих зданиях, на стоянках автотранспорта, схемы и маршруты движения охраны на территории рынка и внутри зданий, место расположения центрального пункта охраны рынка на плане и его оснащенность, порядок взаимодействия службы охраны рынка с органами внутренних дел и пожарной охраной); организацию и средства связи.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что в нарушение п. 2 ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 271-ФЗ в п. 1 раздела 4 "Организация охраны и участие в поддержании общественного порядка на рынке" паспорта безопасности рынка, представленного Обществом 23.12.2008 для согласования в УВД по Тульской области было указано, что территория рынка не охраняется; к паспорту безопасности прилагался договор на монтаж системы видеонаблюдения, однако, в нарушение п. 9 Требований к оформлению паспорта безопасности розничного рынка и перечню содержащихся в нем сведений, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.04.2007 N 255, в паспорте безопасности отсутствовала информация о технических свойствах оборудования, его количество, изготовитель, год изготовления, срок эксплуатации, схемы его размещения на территории рынка; к паспорту безопасности прилагался договор об осуществлении контроля с пульта централизованного наблюдения за системой тревожной сигнализации, при этом, информация о характеристике данной системы не была указана в паспорте безопасности; в паспорте безопасности отсутствовала информация о системе связи и оповещении персонала и населения на территории объекта, о системе для принудительной остановки транспорта, о возможности оказания экстренной медицинской помощи.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что паспорт безопасности, представленный ООО "Елена" 23.12.2008 в УВД по Тульской области не соответствовал требованиям Закона N 271-ФЗ, постановления Правительства Российской Федерации от 28.04.2007 N 255 и правомерно признал законными и обоснованными действия органа милиции.

Из материалов дела следует, что после возвращения 14.01.2009 УВД по Тульской области Обществу паспорта безопасности без согласования, ООО "Елена" обратилось в УВД по Тульской области с заявлением о согласовании паспорта безопасности 09.04.2009, который 10.04.2009 был согласован, однако не все допущенные Обществом нарушения были устранены.

В период же с 14.01.2009 по 09.04.2009 за согласованием паспорта безопасности ООО "Елена" не обращалось, что Обществом документально не опровергнуто.

С учетом изложенного, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оснований для признания действий УВД по Тульской области, выразившихся в несогласовании паспорта безопасности в период с 14.01.2009 по 10.04.2009, не имеется.

Как справедливо указано судом первой инстанции, само по себе согласование паспорта безопасности УВД по Тульской области 10.04.2009 при наличии в нем недостатков не может опровергать факт его несоответствия требованиям Закона N 271-ФЗ от 30.12.2006.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции не применил к спорным правоотношениям подлежащие применению нормы Федерального закона N 59-ФЗ от 02.05.2006 "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и о том, что государственный орган при ответе на обращение Общества и принятии решения об отказе в согласовании паспорта безопасности в рамках своей компетенции должен был по существу указать ООО "Елена" на недостатки паспорта безопасности таким образом, чтобы из текста отказа было понятно, какие конкретно недостатки выявлены государственным органом и должны быть устранены, отклоняются апелляционной инстанцией.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 10 Федерального закона N 59-ФЗ государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона.

В силу ст. 12 указанного Закона письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Из материалов дела следует, что исполняющий обязанности начальника МОБ УВД по Тульской области рассмотрел обращение Общества по вопросу согласования паспорта безопасности рынка и дал письменный ответ об отказе в согласовании паспорта безопасности со ссылкой на непринятие Обществом необходимых мер по соблюдению действующего законодательства, регулирующего организацию работы рынка, и мероприятий антитеррористической направленности (письмо от 14.01.2009 N 22/61).

Неуказание в данном ответе конкретных мер, которые должны быть приняты Обществом в целях соблюдения законодательства, регулирующего организацию работы рынка, и мероприятий антитеррористической направленности, само по себе, с учетом установленных судом фактических обстоятельств, не может служить безусловным основанием для признания оспариваемых действий УВД по Тульской области незаконными.

Довод апелляционной жалобы о том, что к оформлению паспорта безопасности рынка не могут быть применены положения п. 2 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ, поскольку указанная норма предъявляет требования к организации самого рынка, а не к оформлению паспорта безопасности, в котором в силу постановления Правительства от 28.04.2007 N 255 должны содержаться лишь сведения о наличии или отсутствии охраны рынка, судом апелляционной инстанции отклоняется, так как согласованный органами внутренних дел и государственного пожарного надзора милиции паспорт безопасности в силу п. 12 ст. 3 Закона N 271-ФЗ подтверждает именно соответствие рынка требованиям безопасности, в том числе антитеррористической безопасности.

Таким образом, наличие в самом паспорте безопасности всех сведений, которые согласно указанному постановлению должны быть в нем отражены, не может с безусловностью свидетельствовать об обязанности уполномоченных органов его согласовать, в том числе и в случае несоответствия отраженных в нем сведений требованиям п. 2 ч. 1 ст. 14 ФЗ от 30.12.2006 N 271-ФЗ.

Довод Общества, заявленный в обоснование апелляционной жалобы, о том, что указание об отсутствии охраны на рынке не соответствует действительности, так как к паспорту безопасности и в материалы дела был приложен договор от 25.09.2008 N 95-08 об осуществлении контроля с пульта централизованного наблюдения за системой тревожной сигнализации, заключенный с ГУ РФ "Отделение вневедомственной охраны при ОВД по МО Воловский район", судом апелляционной инстанции отклоняется, так как наличие кнопки тревожной сигнализации является лишь техническим средством охраны, что не может обеспечивать соблюдение Обществом требований п. 2 ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 271-ФЗ, предписывающего управляющему рынку организовать на рынке охрану рынка и участие в поддержании общественного порядка на рынке, а также соблюдение требований п. 9 постановления Правительства N 255 от 28.04.2007.

Суд первой инстанции правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену решения суда.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь ст.ст. 110, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 18.06.2009 по делу N А68-2441/09 оставить без изменения, а апелляционную жалобу ООО "Елена" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок.

Председательствующий судья:

Н.В.Еремичева

Судьи

Е.Н.Тимашкова О.Г.Тучкова