Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26 марта 2009 г. N 07АП-5505/08

г. Томск

Дело N 07АП-5505/08

26.03.2009 г.

Резолютивная часть постановления объявлена по 18.03.2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 26.03.2009 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Залевской Е.А.,

судей Кулеш Т.А., Усаниной Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания судьёй Кулеш Т.А.,

при участии представителей:

заявителя Кемеровского открытого акционерного общества "Азот" - Баркалова А.В. по доверенности N 26/юр от 11.02.2009 года,

от заинтересованного лица Администрации г. Кемерово -Аймаутовой Е.А. по доверенности от 30.12.2008 года N 01-30-3041,

от третьих лиц:

Открытого акционерного общества "Кузбассэнерго" - Василенко Ю.Е. по доверенности от 31.12.2008 года,

Открытого акционерного общества "Предзаводская автобаза" - Ковылиной Е.С. по доверенности от 19.01.2009 года,

Открытого акционерного общества "Транссибстрой" - без участия,

Закрытого акционерного общества "Коксохиммонтаж - Кемерово" - без участия,

Общества с ограниченной ответственностью "Европа - плюс - Кузбасс" - без участия,

Общества с ограниченной ответственностью "Дорстройэкспорт" -без участия,

Общества с ограниченной ответственностью "Транссибстрой" - без участия,

Закрытого акционерного общества "Каверлит" - без участия,

Общества с ограниченной ответственностью "Кузбасский Скарабей" - без участия,

Общества с ограниченной ответственностью "Сибирские дороги" -без участия,

Общества с ограниченной ответственностью "Строительное предприятие "Мирт" - без участия,

Общества с ограниченной ответственностью "Производственное объединение Сибхимпромэнерго" -без участия,

Открытого акционерного общества "Кемеровский арматурно-механический завод" - без участия,

Общества с ограниченной ответственностью "Автоколонна 1241" - без участия,

Открытого акционерного общества "Мелькорм" - без участия,

Открытого акционерного общества "Автоагрегат" - без участия,

рассмотрев заявление Кемеровского Открытого акционерного общества "Азот" к Администрации г. Кемерово о признании незаконным бездействия,

УСТАНОВИЛ:

Кемеровское Открытое акционерное общество "Азот" ( далее по тексту -КОАО "Азот", заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании недействительным решения Администрации города Кемерово ( далее по тексту - Администрация), изложенного в письме от 27.02.2006г. N 01-15/350, о признании незаконным бездействия администрации города Кемерово, выразившемся в уклонении от утверждения размера (границ) санитарно-защитной зоны для КОАО "Азот", а также об обязании администрации города Кемерово:

- утвердить рабочий проект "Организация, благоустройство и озеленение единой санитарно-защитной зоны группы предприятий, расположенных в районе промплощадки КОАО "Азот", Шифр 1768",

- утвердить границы санитарно-защитной зоны КОАО "Азот" в соответствии с указанным проектом путём издания акта органа местного самоуправления.

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 29.05.2006 года требования заявителя оставлены без удовлетворения. Постановлением Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19.09.2006 года вышеуказанное решение отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Кемеровской области.

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 30.11.2006 года требования заявителя удовлетворены частично, решение Администрации, оформленное в виде письма от 27.02.2006 года N 01-15/15/350 признано недействительным, на Администрацию г.Кемерово возложена обязанность утвердить рабочий проект "Организация, благоустройство и озеленение единой санитарно-защитной зоны группы предприятий, расположенных в районе промплощадки КОАО "Азот", Шифр 1768".

Постановлением арбитражного суда апелляционной инстанции от 28.02.2007 года решение суда первой инстанции от 30.11.2006 года отменено, суд апелляционной инстанции перешёл к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела арбитражным судом первой инстанции, к участию в деле привлечены третьи лица.

Постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда Кемеровской области от 28.05.2007 года требования Общества рассмотрены по существу, удовлетворены частично, решение администрации г.Кемерово, изложенное в письме от 27.02.2006г. N 01-15/350 признано недействительным, в остальной части заявление КОАО "Азот" оставлено без удовлетворения.

Постановлением Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 17.07.2007 года постановление апелляционной инстанции арбитражного суда Кемеровской области от 28.02.2007 года отменено в части отказа в удовлетворении требований о согласовании рабочего проекта и утверждении границ санитарно-защитной зоны, дело в этой части направлено на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию Арбитражный суд Кемеровской области.

При новом рассмотрении дела апелляционной инстанцией Арбитражного суда Кемеровской области, дело в связи с созданием суда апелляционной инстанции передано на рассмотрение в Седьмой арбитражный апелляционный суд.

В ходе судебного разбирательства в Седьмом арбитражном апелляционном суде проведённом по правилам первой инстанции, представитель Общества поддержал заявленные требования, пояснив, что требует обязать Администрацию утвердить рабочий проект и границы санитарной зоны для КОАО "Азот" в соответствии с рабочим проектом путём издания акта органа местного самоуправления.

В обоснование требования сослался на содержание заявления (том дела 1, листы дела 3-6). Из пояснений представителя Общества следует, что предприятие в 2004 году инициировало вопрос о разработке и утверждению проекта по организации единой санитарно - защитной зоны группы предприятий.

ФГУП "Сибирский промстройпроект" выполнило рабочий проект, получивший положительное экспертное заключение и положительное санитарно-эпидемиологическое заключение от 01.04.2004 года.

Проектом определено долевое участие предприятий, входящих в санитарно-защитную зону в мероприятиях по обустройству зоны и переселению жителей из санитарно-защитной зоны.

Общество обратилось в Администрацию с заявлением об утверждении рабочего проекта.

Решением от 27.02.2006 года, изложенным в письме за N 01-15/350 Администрация отказала Обществу в утверждении рабочего проекта, Администрация, сославшись на отсутствие порядка такого утверждения.

Считает, что состоявшиеся по делу судебные акты подтверждают правильность позиции Общества об обязанности Администрации утвердить рабочий проект и установить границы санитарно-защитной зоны. Решение Администрации от 27.02.2006 года признано незаконным. Тот факт, что санитарно-эпидемиологическое заключение от 01.04.2004 года признано недействительным в части не может повлиять ан факт согласованности рабочего проекта, поскольку заключение признано недействительным в части определения обязательств предприятий, входящих в промзону по расселению жителей территории, запроектированной под санитарно- защитную зону, а в данной части эксперт вышел за пределы предоставленных ему полномочий, что в итоге на правильность санитарно-эпидемиологического заключения не влияет.

Представитель Администрации в судебном заседании заявление Общества не признала, пояснив, что действительно, судебным актом решение Администрации 27.02.2006 года признано незаконным. Однако, в насятощее время Адмиснтация не имеет право утвердить рабочий проект, поскольку санитарно- эпидемиологическое заключение на него признано частично незаконным и отменено, а органом, устанавливающим границы санитарно-защитных зон является в настоящее время Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Представители третьих лиц - Открытого акционерного общества "Кузбассэнерго" и Открытого акционерного общества "Предзаводская автобаза" поддержали позицию, изложенную представителем Администрации.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Материалами дела подтверждается, что ОАО "Азот" 09.02.2006 года обратилось в Администрацию г. Кемерово с заявлением об утверждении проекта и установлении размера санитарно-защитной зоны для предприятий, расположенных в районе промплощадки КОАО "Азот".

Решением от 27.02.2006 года, изложенным в письме за N 01-15/350, Администрация отказала ОАО "Азот" в утверждении проекта. Как указано в письме, основанием для отказа явилось отсутствие законодательно установленного порядка утверждения проектов санитарно-защитной зоны.

Считая отказ, а также бездействие Администрации необоснованными, ОАО "Азот" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными и одновременно просило обязать Администрацию согласовать рабочий проект "Организация, благоустройство и озеленение единой санитарно-защитной зоны группы предприятий, расположенных в районе промплощадки КОАО "Азот", шифр 1768" и утвердить границы санитарно-защитной зоны в соответствии с указанным проектом путем издания акта органа местного самоуправления.

Предметом рассмотрения настоящего дела являются требования Общества обязать Администрацию согласовать рабочий проект и утвердить границы санитарно-защитной зоны в соответствии с указанным проектом путем издания акта органа местного самоуправления.

При этом решениями судов апелляционной и кассационной инстанций решение Администрации от 27.02.2006 года, изложенное в письме за N 01-15/350 признано незаконным.

Направляя дело на новое рассмотрение в рассматриваемой части, суд кассационной инстанции в постановлении от 17.07.2007 года указал, что для принятия судебного акта по делу требовалась исследование обстоятельств дела относительно утверждения границ санитарно- защитной зоны и о согласовании рабочего проекта.

Отказывая Обществу в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции исходит из следующих положений закона и фактических обстоятельств дела.

В ходе судебного разбирательства Общество ссылалось на факт бездействия Администрации, которое, по его мнению, выразилось в уклонении от утверждения размера границ санитарно-защитной зоны.

Постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 19.09.2006 года был разрешён вопрос о наличии у Администрации полномочий по установлению санитарно-защитной зоны с учётом положений закона, действовавшего на момент рассмотрения дела и принятия Администрацией оспариваемого решения.

Состоявшимися по делу последующими судебными актами решение Администрации признано незаконным по причине того, что у Администрации были соответствующие полномочия, однако, она сослалась на их отсутствие, что суды оценили как нарушение закона, которое выразилось в неразрешении по существу заявления Общества об утверждении размера границ санитарно-защитной зоны.

В настоящем судебном заседании Общество ставит вопрос о способе защиты его нарушенного права, требуя совершения Администрацией указанных ранее действий.

Суд апелляционной инстанции считает, что на требования Общества необоснованны с учётом действующего на настоящий момент санитарного и земельного законодательства.

Как следует из материалов дела, рабочий проект 2004 года "Организация, благоустройство и озеленение санитарно-защитной зоны группы предприятий, расположенных в районе промплощадки КОАО "Азот" Шифр 1768 предусматривает установление не границ санитарно-защитной зоны конкретного предприятия -КОАО "Азот", а для группы предприятий, расположенных в районе промплощадки КОАО "Азот", к числу которых относится и Ново-Кемеровская ТЭЦ ОАО "Кузбассэнерго", что следует, в частности, из Графического приложения, книги 1 тома 1 Рабочего проекта.

Следовательно, рабочим проектом не предусмотрено установление границы санитарно-защитной зоны исключительно КОАО "Азот", а предусмотрено установление единой санитарно-защитной зоны группы предприятий, что допускалось п. 2.16. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее также - СанПиН).

Рабочим проектом определена Единая санитарно-защитная зона группы предприятий, расположенных в районе промплощадки КОАО "Азот", что указывает на необоснованность требований об утверждении такой зоны для Общества.

Необоснованно также требование Заявителя о согласовании Рабочего проекта со стороны Администрации г. Кемерово, так как оно не основано на нормах материального права, в соответствии с которыми на орган местного самоуправления возложена обязанность (полномочие) такого согласования. Ни Земельный кодекс РФ, ни СанПиН такой обязанности органа местного самоуправления не предусматривают. В порядке, предусмотренном статьёй 19 Федерального закона от 16.10.2003 года N 131-ФЗ (в редакции от 15.02.2006 года) "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы местного самоуправления данным полномочием не наделялись.

В соответствии с п.2.16 СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (в редакции, действующей до 01.03.2008 года) СЗЗ утверждаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения.

Наличие санитарно-эпидемиологического заключения предусмотрено также п.З. 17 вышеуказанного СанПиН в редакции, действующей с 01.03.2008 года.

Санитарно-эпидемиологическое заключение от 01.04.2004 года N 42.20.05.000.Т.000086.03.04 на проект "Организация, благоустройство и озеленение единой санитарно-защитной зоны группы предприятий, расположенных в районе промплощадки КО АО "Азот", Шифр 1768" N 42.20.05.000.Т.000086.03.04., выданное ГУ "Центр Госсанэпиднадзора в г. Кемерово Кемеровской области", признано недействительным в части, удостоверяющей соответствие государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно- защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" как определяющее порядок распределения между предприятиями, в том числе ОАО "Кузбассэнерго", "Ново-Кемеровская ТЭЦ", жилых строений, подлежащих выносу из единой санитарно-защитной зоны.

Суды признали санитарно-эпидемиологическое заключение незаконным в указанной части как не соответствующее пункту 2 статьи 42 Федерального закона от 30.03.1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Данные решения приняты Арбитражным судом Кемеровской области 20.03.2008 года по делу N А27-7794/2007-5 за заявлению ОАО "Предзаводская Автобаза" (оставлено без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24.06.2008 года по делу N 07АП-2676/08 и постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 09.10.2008 года по делу N Ф04- -6032/2008(12860-А27-19)), а также по делу N А27-7553/2007-5 (оставлено без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.01.2009 года по делу N 07АП-2270/08).

В силу пункта 2 статьи 69 АПК РФ указанные судебные акты имеют преюдициальное значение по настоящему делу, поскольку в рассмотрении данных дел участвовали те же лица, которые принимают участие по настоящему делу.

С учётом изложенного, действия Администрации г. Кемерово по согласованию или утверждению рабочего проекта являются нарушением санитарного законодательства.

Суд апелляционной инстанции не принимает доводов Общества о том, что частичная отмена санитарно-эпидемиологического заключения не может повлиять ан качество рабочего проекта, поскольку в отменённой части эксперт вышел за пределы предоставленных ему полномочий.

Из текста указанных судебных актов, которыми санитарно-эпидемиологическое заключение признано частично недействительным, следует, что орган госслужбы, выдавший санитарно- эпидемиологическое заключение на весь рабочий проект, вышел за пределы экспертного заключения о соответствии проекта санитарным правилам и нормам в части границ санитарно-защитной зоны, что и повлекло за собой вывод о незаконности санитарно- эпидемиологического заключения от 01.04.2004 года о соответствии рабочего проекта в части определения порядка распределения между предприятиями жилых строений, подлежащих выносу из единой санитарно- защитной зоны санитарным правилам.

Указанное обстоятельство не позволяет сделать вывод о соответствии рабочего проекта санитарным нормам и правилам независимо от оснований отмены санитарно- эпидемиологического заключения и части, в которой оно отменено.

В соответствии с вышеуказанным рабочим проектом организуется санитарно- защитная зона группы предприятий, устанавливается граница единой зоны. Внутренних границ, деления на санитарно- защитные зоны отдельных предприятий проект не предусматривает.

Размер и границы санитарно-защитной зоны КОАО "Азот" (ранее - Ново-Кемеровский химкомбинат) были установлены протоколом Кемеровского Совнархоза от 25.04.1961 года N 297. Организация в установленных границах единой санитарно-защитной зоны для группы предприятий означает изменение размера и границ непосредственно санитарно-защитной КОАО "Азот".

С 01.03.2008 года вступила в силу новая редакция СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденная постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 года N 74, согласно пункту 4.2. которого установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности (каковым является КОАО "Азот") осуществляется Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации на основании ряда документов.

В пунктом 4 статьи 56 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда.

При этом, ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (пункт 6 статьи 56 ЗК РФ).

В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства РФ от 30.06.2004 года N 322 Роспотребнадзор (Главгоссанэпидврач РФ является руководителем Роспотребнадзора (пункт 8 постановления)) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

На основании изложенных положений федерального законодательства следует сделать вывод о том, что в настоящее время право утверждать размер и границы санитарно- защитной зоны предоставлено не органам местного самоуправления, а федеральному органу исполнительной власти - Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Кроме того, Федеральным законом от 17.04.2006 года N 53-ФЗ внесены изменения в статью 10 ФЗ "О введении в действие ЗК РФ", согласно которым распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Устава Кемеровской области (принят Законодательным Собранием Кемеровской области 09.04.1997 года) административным центром Кемеровской области является город Кемерово.

Законом Кемеровской области от 12.07.2006 года N 108-03 "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Кемеровской области" полномочия по распоряжению такими участками передано специальному органу исполнительной власти Кемеровской области, осуществляющему отдельные полномочия в сфере земельных отношений. Такими полномочиями в настоящее время наделена Коллегия Администрации Кемеровской области (Закон Кемеровской области от 27.04.2007г. N 44-03). Полномочия по распоряжению земельными участками на территории г. Кемерово у Администрации г. Кемерово отсутствуют.

Учитывая изменения санитарного законодательства, в случае удовлетворения требований заявителя исполнение их Администрацией города Кемерово будет невозможным.

Одним из признаков судебного решения является его исполнимость, то есть возможность для обязанной стороны выполнить требования, изложенные судом в судебном акте. Невозможность исполнения судебного акта означает нарушение основных принципов правосудия в Российской Федерации, необоснованное возложение на хозяйствующих субъектов заведомо невыполнимых обязанностей.

Таким образом, Общество в рассматриваемом случае выбрало ненадлежащий способ защиты права, нарушенного вынесением решения от от 27.02.2006 года, изложенным в письме за N 01-15/350.

Госпошлина в соответствии с требованиями статьи 110 АПК РФ относится на Общество и им уплачена.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 266 АПК РФ, суд апелляционной инстанции,

ПОСТАНОВИЛ

Кемеровскому Открытому акционерному обществу "Азот" в удовлетворении заявления к Администрации г. Кемерово о признании бездействия незаконным, обязании совершить действия отказать.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Залевская Е.А.

Судьи

Кулеш Т.А. Усанина Н.А.