Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 августа 2008 г. N 16АП-1594/07

г. Ессентуки

А15-355/07

11 августа 2008 г/

Дело N 16АП-1594/07 (3)

Резолютивная часть постановления оглашена 04 августа 2008 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 августа 2008 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Луговой Ю.Б., судей: Афанасьевой Л.В., Казаковой Г.В.

при ведении протокола судебного заседания судьей Луговой Ю.Б.

С участием в заседании представителей:

от истца

не явились, извещены

от ответчика

Агасиев В.Ф. - представитель по доверенности (копия в деле)

от третьих лиц:

Минфин РД:

ТУ ФАУФИ по РД:

РФ в лице Минфина РФ:

Федеральное агентство водных ресурсов РФ:

не явились, извещены;

не явились, извещены;

не явились, извещены;

Заман Ш.Х.-уз - представитель по доверенности (копия в деле)

рассмотрев в судебном заседании по правилам суда первой инстанции иск Правительства Республики Дагестан к ФГУ "Дагводресурсы"

3-и лица:

Министерство финансов РД;

Территориальное управление федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Республике Дагестан;

Федеральное агентство водных ресурсов;

Российская Федерация в лице Министерства Финансов РФ

о взыскании 23.400.000 руб.

УСТАНОВИЛ:

Правительство Республики Дагестан (далее - Правительство РД), ссылаясь на ст. ст. 11, 12, 309, 310 ГК РФ, обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с иском к ФГУ "Дагводресурсы" о взыскании 23.400.000 руб., выделенных из резервного фонда Правительства Республики для выполнения работ по безаварийному пропуску паводков на реке Терек, с последующим их восстановлением за счет средств федерального бюджета, выделяемых ответчику на указанные цели.

Определениями суда 24.04.2007 и от 13.07.2007 к участию в деле в качестве третьих лиц, без самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне истца, привлечены Министерство финансов Республики Дагестан (далее - Минфин РД) и Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Республике Дагестан (далее - ТУ ФАУФИ по РД).

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 21.08.2007 исковые требования Правительства РД удовлетворены в полном объеме. С ФГУ "Дагводресурсы" в пользу Правительства РД взыскано 23.400.000 руб., и в доход федерального бюджета 100.000 руб. госпошлины по иску.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2007 решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 21.08.2007 отменено на основании ч. 4 ст. 270 АПК РФ, как принятое с нарушением норм процессуального права. Дело назначено к рассмотрению по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции. К участию в деле в качестве третьих лиц, без самостоятельных требований на предмет спора на стороне ответчика, привлечены Федеральное агентство водных ресурсов и Российская Федерация в лице Министерства Финансов РФ.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2008 в иске отказано. Суд исходил из того, что между сторонами отсутствуют заемные отношения, поэтому нормы гражданского законодательства не подлежат применению. Бюджетное законодательство не предусматривает выделения средств из резервного фонда на возвратной основе. Финансирование ответчика из федерального бюджета носит целевой характер, поэтому учреждение не имеет возможности восстановить в бюджет Республики Дагестан денежные средства, полученные в 2002 и 2004 годах.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26.05.2008 постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2008 по делу N А15-355/07 отменено, дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд. Суд кассационной инстанции указал, что для правильного разрешения данного спора суд должен был установить, за счет каких средств (федерального бюджета или бюджета Республики Дагестан) должны были выполняться спорные работы. В частности, необходимо было выяснить, были ли направлены указанные работы на поддержание защитных водооградительных валов в обычном эксплуатационном состоянии или эти работы носили чрезвычайный характер.

Определением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2008 дело принято к производству, судебное заседание назначено на 09.07.2008.

Суд предложил лицам, участвующим в деле, предоставить дополнительные доказательства согласно постановлению Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа.

Определением от 09.07.2008 судебное заседание было отложено в порядке ст. 158 АПК РФ ввиду не предоставления истцом дополнительных доказательств, необходимых для правильного разрешения спора. Суд в порядке ст. 66 АПК РФ затребовал у Правительства Республики Дагестан информацию о том, за счет каких средств (федерального бюджета или бюджета Республики Дагестан) должны были выполняться спорные работы; а также о том были ли указанные работы направлены на поддержание защитных водооградительных валов в обычном эксплуатационном состоянии или эти работы носили чрезвычайный характер.

Истец о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, в суд полномочного представителя не направил, истребуемую судом информацию не представил.

Третьи лица, участвующие в деле - Минфин РД, ТУ ФАУФИ по РД, Российская Федерация в лице Министерства Финансов РФ, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте судебного заседания, в суд полномочных представителей не направили.

При таких обстоятельствах спор в порядке ст. 156 АПК РФ рассматривается в отсутствие не явившихся лиц, по имеющимся в деле доказательствам.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель ответчика исковые требования не признал, просил отказать в удовлетворении иска в полном объеме. Ответчик ссылается на п. 8 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой бюджетное учреждение, не имеет право получать кредиты (займы) из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. По мнению ФГУ "Дагводресурсы", обязательственных отношений между ним и Правительством РД не возникало, следовательно, истец необоснованно ссылается на ст. 307 Гражданского кодекса РФ.

Представитель Федерального агентства водных ресурсов в судебном заседании высказал мнение о необоснованности заявленных истцом требований, представил письменное мнение на иск, в котором полагает, что требования Правительства РД подлежат отклонению в полном объеме.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив доводы искового заявления и отзывов на него, исследовав материалы дела и оценив, представленные суду доказательства, приходит к выводу, что исковые требования Правительства РД удовлетворению не подлежат, в связи со следующим.

Как усматривается из материалов дела, распоряжениями Правительства Республики Дагестан от 14.08.2002 N 270-р и от 22.03.2004 N 71-р учреждению из резервного фонда Правительства Республики Дагестан на проведение неотложных аварийно-восстановительных работ на основном вале реки Терек выделены денежные средства в размере 28,4 млн. рублей с последующим их восстановлением за счет средств федерального бюджета (т. 1, л. д. 8, 9). Согласно справке от 23.11.2005 N 02-1597/08 ТУ ФАУФИ по Республике Дагестан защитные водооградительные валы протяженностью 240 км на реке Терек в спорный период являлись федеральной собственностью (т. 1, л. д. 25). Факт получения учреждением денежных средств установлен материалами дела и не оспаривается ответчиком. Согласно акту проверки от 11.03.2006, проведенной Управлением государственного финансового контроля Министерства финансов Республики Дагестан, не установлено нецелевого использования ответчиком денежных средств, выделенных из резервного фонда Правительства Республики Дагестан (т. 1, л. д. 28-34). Истец неоднократно обращался к учреждению и Управлению федерального казначейства по Республике Дагестан с требованиями о восстановлении в резервный фонд Правительства Республики Дагестан выделенных ответчику 28,4 млн. рублей. Учреждение возвратило в республиканский бюджет 5 млн. рублей (т. 1, л. д. 19).

В связи с тем, что денежные средства в размере 23.400.000 рублей истцу не возвращены, Правительство Республики Дагестан обратилось с настоящим иском в арбитражный суд.

Ссылается на ст. ст. 309, 310 ГК РФ Правительство РД определило правовую природу взыскиваемой суммы, как заемное обязательство.

Судебная коллегия, проанализировав фактические правоотношения сторон, с учетом имеющихся в материалах дела документов, приходит к выводу, что между истцом и ответчиком отсутствуют гражданско-правовые отношения и поэтому нормы гражданского законодательства не могут быть применены к рассматриваемому спору.

Прийти к такому выводу суду позволяет следующее.

Согласно абзацу 2 статьи 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают:

1) из договоров и иных сделок;

2) из актов государственных органов и органов местного самоуправления;

3) из судебного решения;

4) в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом;

5) в результате создания произведений науки, литературы, искусства, изобретений и иных результатов интеллектуальной деятельности;

6) вследствие причинения вреда другому лицу;

7) вследствие неосновательного обогащения;

8) вследствие иных действий граждан и юридических лиц;

9) вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий.

Как следует из приведенных норм ГК РФ предоставление денежных средств из бюджета субъекта Российской Федерации на основании распоряжения органа государственной власти субъекта Российской Федерации не является основанием возникновения гражданских прав и обязанностей, подлежащих защите на основе норм ГК РФ.

Согласно статье 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

Таким образом, отношения, возникшие между ФГУ "Дагводресурсы" и Правительством Республики Дагестан в связи с предоставлением ФГУ "Дагводресурсы" из резервного фонда Правительства Республики Дагестан денежных средств на проведение неотложных аварийно-восстановительных работ на основном вале реки Терек в общей сумме 28 млн. 400 тысяч рублей, являются бюджетными отношениями. Сторонами данных отношений выступили бюджетное учреждение, как получатель бюджетных средств, и Правительство Республики Дагестан, как высший орган исполнительной власти субъекта и главный распорядитель указанных средств, к полномочиям которого согласно п.2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ (в редакции действовавшей на момент возникновения рассматриваемых отношений) отнесено формирование и использование резервных фондов субъекта Российской Федерации для финансирования непредвиденных расходов, а также предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий.

ФГУ "Дагводресурсы" является федеральным бюджетным учреждением, финансирование деятельности которого носит целевой характер и осуществляется из средств федерального бюджета.

Правовой статус ФГУ "Дагводресурсы" как участника бюджетных отношений определяется положениями статей 161, 250 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно статье 161 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент выделения указанной суммы) бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность, которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

Пунктом 8 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации для бюджетных учреждений установлен запрет на участие в отношениях займа.

Согласно части 2 статьи 250 Бюджетного кодекса РФ (в редакции, действовавшей на момент предоставления денежных средств из резервного фонда Правительства Республики Дагестан) объем принятых денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета в текущем финансовом году, не должен превышать лимиты бюджетных обязательств в структуре показателей бюджетной классификации Российской Федерации.

С 2005 года в соответствии с пунктом 5.13 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов Агентство осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на Агентство функций.

Федеральное агентство водных ресурсов доводит до ФГУ "Дагводресурсы" лимиты бюджетных обязательств на содержание и реализацию, возложенных на него функций согласно смете доходов и расходов.

Выделяемые по смете средства федерального бюджета Российской Федерации носят целевой характер и не могут быть использованы на иные цели, нежели те, которые предусмотрены сметой доходов и расходов и бюджетным законодательством.

В рамках реализации возложенных на Росводресурсы государственных функций Федеральное агентство водных ресурсов в соответствии федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, распоряжениями Правительства Российской Федерации, приказами Росводресурсов доводит до подведомственных учреждений средства из федерального бюджета на работы по капитальному строительству объектов, а также проведение водохозяйственных мероприятий. Указанные средства предусматриваются на работы, которые носят исключительно планово-предупредительный характер.

Работы, которые не были в установленном порядке в ходе защиты смет федеральными государственными учреждениями, включены в приказы Росводресурсов, не могут быть профинансированы за счет средств федерального бюджета.

В 2002 году ФГУ "Дагводресурсы" находилось в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

В 2002 году в июне на территории Республики Дагестан имел место паводок, что подтверждается постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.2002 N 492 "О первоочередных мерах по ликвидации последствий паводка, произошедшего в июне 2002 года на территории Южного федерального округа", постановлением Правительства Республики Дагестан от 04.07.2002 N 120 "О первоочередных мерах по ликвидации последствий паводка, произошедшего в июне 2002 на территории Республики Дагестан".

Учитывая, что последствия паводка не могут являться планово-предупредительными работами Правительством Республики Дагестан согласно распоряжению от 14 августа 2002 года N 270-р ФГУ "Дагводресурсы" были выделены денежные средства в размере 10 млн. рублей на проведение неотложных аварийно-восстановительных работ на основном вале реки Терек у села Кардоновка Кизлярского района.

Финансирование указанных работ полностью входило в компетенцию Правительства Республики Дагестан. Так, согласно статье 11 пунктам "е" и "ж" Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Согласно статье 24 указанного закона (в редакции на момент возникновения спора) финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций проводится за счет средств организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, средств федеральных органов исполнительной власти, соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников.

В соответствии с частью 1 статьи 81 Бюджетного кодекса РФ в расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации предусматривается создание резервных фондов органов исполнительной власти и резервных фондов органов местного самоуправления. Согласно части 4 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Часть 5 указанной статьи предусматривает, что порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.

Согласно пункту 1 Положения о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Республики Дагестан, утвержденному постановлением Правительства Республики Дагестан от 13.06.2001 N 124 Резервный фонд Правительства Республики Дагестан создается для финансирования непредвиденных расходов и мероприятий республиканского значения, не предусмотренных в республиканском бюджете РД на соответствующий год.

Паводок и прорыв основного вала реки Терек у села Кардоновка носят чрезвычайный характер и должны были финансироваться за счет средств республиканского бюджета.

Таким образом, Правительство Республики Дагестан имело законные основания для выделения средств своего резервного фонда на проведение неотложных аварийно-восстановительных работ на основном вале реки Терек у села Кардановка Кизлярского района.

ФГУ "Дагводресурсы", как следует из материалов, не допустило нецелевого расходования выделенных Правительством Республики Дагестан средств.

В 2004 году на территории Республики Дагестан также имела место чрезвычайная ситуация, о чем свидетельствует постановление Государственного совета Республики Дагестан от 12 марта 2004 года N 29 "О мерах по ликвидации последствий ураганных ветров и обильных снегопадов, имевших место 5-6 марта 2004 года на территории Республики Дагестан и предотвращению затопления территории в результате ожидаемых паводков".

С учетом этого обстоятельства в соответствии с распоряжением Правительства Республики Дагестан от 22.03.2004 N 71-р ФГУ "Дагводресурсы" были выделены из резервного фонда Правительства республики Дагестан" по предупреждению и ликвидации чрезвычайных последствий стихийных бедствий 18,4 млн. рублей для выполнения работ по безаварийному пропуску паводков на реке Терек с последующим их восстановлением за счет средств федерального бюджета.

МПР России в целях исполнения федерального закона от 23.12.2003 N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" был издан приказ от 26.03.2004 N 291. Указанным приказом ФГУ "Дагводресурсы" были доведены средства на следующие мероприятия: проект водоохранных зон и прибрежных защитных полос в размере 300 тыс. рублей, руслорегулирующие работы на реке Терек в размере 17 млн. рублей, берегоукрепительные и противопаводковые мероприятия в размере 22 млн. 500 тыс. рублей, разработку деклараций безопасности ГТС в размере 900 тыс. рублей и определение зон возможного затопления паводковыми водами р. Сулак в размере 300 тыс. рублей. По статье расходов 240350 на капитальный ремонт водооградительных валов на р. Терек было доведено 36 млн. 600 тыс. рублей. Все вышеперечисленные средства носили исключительно целевой характер и в установленном порядке были получены ФГУ "Дагводресурсы".

Таким образом, Российская Федерация свои обязательства по финансированию работ, за счет средств, запланированных на эти цели в федеральном бюджете, выполнила в полном объеме.

Финансирование аварийно-восстановительных работ в связи с катастрофическим паводком на реке Терек не относится к числу работ, которые финансируются за счет средств федерального бюджета по статье расходов 111040 и 240350, так как данные работы не носили планово-предупредительного характера, не были в установленном порядке заявлены и включены в смету ФГУ "Дагводресурсы", поскольку финансирование указанных работ в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации и статьями 11 и 24 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" должно было быть осуществлено за счет средств субъекта Российской Федерации.

Пункты "в" и "з" статьи 72 Конституции Российской Федерации устанавливают, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

Согласно статье 66 Водного кодекса Российской Федерации от 16.11.1995 N 167-ФЗ (в редакции действовавшей на момент предоставления денежных средств из республиканского бюджета) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены подготовка и осуществление противопаводковых мероприятий, предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод на территории субъекта Российской Федерации.

Таким образом, у Правительства Республики Дагестан отсутствовали и отсутствуют законные основания требовать возврата предоставленных средств из республиканского бюджета ФГУ "Дагводресурсы" за счет федерального бюджета.

Положения пунктов 1 распоряжений Правительства Республики Дагестан от 14.08.2002 N 270-р и от 22.03.2004 N 71-р о восстановлении выделенных денежных средств за счет средств федерального бюджета являются незаконными поскольку бюджетное законодательство не предусматривает такого понятия как восстановление денежных средств.

Следовательно, ФГУ "Дагводресурсы" не может и не должно было производить каких-либо действий по "восстановлению" в бюджет Республики Дагестан денежных средств, полученных им из федерального бюджета.

Учитывая вышеизложенное, к отношениям, возникшим между ФГУ "Дагводресурсы" и Правительством Республики Дагестан в связи с предоставлением денежных средств на проведение неотложных аварийно-восстановительных работ на основном вале реки Терек в общей сумме 28 млн. 400 тысяч рублей, не применимы ни положения статей 11, 12, 309, 310 Гражданского кодекса Российской Федерации, на которые ссылается истец, ни положения части 1 статьи 1102 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку ФГУ "Дагводресурсы" в результате данных отношений не стало стороной обязательства, а также ничего не приобрело и ничего не сберегло.

При таких обстоятельствах требования Правительства РД заявлены необоснованно и подлежат отклонению в полном объеме.

Госпошлина по иску, в порядке ст. 110 АПК РФ относится на Правительство РД, но взысканию не подлежит, поскольку в силу пп.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса истец, как государственный орган, обращающийся в арбитражные суды в защиту государственных интересов, освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

В удовлетворении исковых требований Правительства Республики Дагестан о взыскании с ФГУ "Дагводресурсы" задолженности, отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двух месячный срок через Арбитражный суд Республики Дагестан.

Председательствующий:

Ю.Б. Луговая

Судьи

Л.В. Афанасьева Г.В. Казакова