Некоторые вопросы компетенции судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля (Ю.В. Линская, "Российская юстиция", N 7, июль 2006 г.)

Некоторые вопросы компетенции судов общей юрисдикции
в сфере нормоконтроля

Принятие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 года создало полноценный и функциональный институт судебного нормоконтроля, обеспечивающий конституционное право граждан на обжалование в суд действий и решений органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц и позволило обеспечить его эффективную реализацию.

Новый Гражданский процессуальный кодекс урегулировал полномочия судов общей юрисдикции в части рассмотрения дел по проверке законности нормативных правовых актов. Кодекс усилил юридическую силу и значимость решений судов общей юрисдикции по указанной категории дел. Положение статьи 253 ГПК РФ в значительной степени приближает решения судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля, прежде всего Верховного Суда, к решениям Конституционного Суда РФ о неконституционности нормативных правовых актов.

Однако введение в действие ГПК РФ стало отправным моментом, от которого прослеживается деятельность Конституционного Суда РФ по корректировке полномочий судов общей юрисдикции в части осуществления ими нормоконтроля. В основание своих выводов о необходимости такой корректировки Конституционный Суд указывает на исключительность своих полномочий, обосновывая это тем, что его компетенция закреплена непосредственно в Конституции.

Как следует из статьи 125 Конституции РФ, Конституционный Суд рассматривает на соответствие Конституции следующие нормативные правовые акты:

- федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

- конституции, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов федерации, изданные по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации, а также по вопросам совместного ведения федерации и субъектов.

В свою очередь, в соответствии со статьями 26, 27 ГПК РФ судам общей юрисдикции подсудны дела об оспаривании:

- нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций;

- нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Необходимо также учитывать норму ст. 251 ГПК РФ, которой установлено, что в порядке гражданского судопроизводства не могут рассматриваться заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

Таким образом, по замыслу законодателя, Конституционный Суд и Верховный Суд не могут иметь пересекающуюся компетенцию. Однако это не означает, что в этих судебных органах не могут оспариваться одни и те же нормативные правовые акты, но по разным основаниям.

Разграничение компетенции Конституционного и Верховного Судов можно провести по следующим критериям:

- по субъектам, имеющим право обратиться в суд с жалобой о незаконности/неконституционности нормативного акта.

В Верховный Суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону может обратиться любой гражданин или организация, считающие, что оспариваемым актом нарушаются их права и свободы, а также прокурор в пределах своей компетенции. Заявления принимаются к рассмотрению только при наличии нарушения субъективного права у лица, обратившегося в суд с заявлением.*(1)

В Конституционный Суд с запросом о рассмотрении конституционности соответствующего нормативного правового акта может обращаться ограниченный круг лиц, перечисленных в статье 125 Конституции. При этом не требуется нарушение субъективного права лиц, обращающихся с запросом.

2) по объектам нормоконтроля (по актам, на соответствие которым проверяется обжалуемый акт).

В соответствии со статьей 125 Конституции Конституционный Суд РФ проверяет нормативные правовые акты только на соответствие Конституции.

Однако такое разграничение полномочий между судами теряет свою значимость с учетом ряда решений Конституционного Суда РФ. Одним из первых было Постановление от 16 июня 1998 года,*(2) в котором содержится ряд значимых для судов общей юрисдикции положений по вопросу применения ими Конституции Российской Федерации. Во-первых, Конституционный Суд указал, что, так как полномочия судов могут устанавливаться только федеральным конституционным законом, то при его отсутствии суды общей юрисдикции "не обладают полномочиями по прекращению юридической силы нормативных актов", перечисленных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции. До принятия такого закона суды не вправе рассматривать на соответствие Конституции, признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу соответствующие подзаконные акты. Вместе с тем, Конституционный Суд подчеркнул, что даже если указанные полномочия судов будут закреплены в установленном порядке, проверка этих актов Судом не исключается, "исходя из приоритета Конституции Российской Федерации".

При этом федеральный конституционный закон "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", который бы устанавливал такие полномочия, до сих пор не принят. Проект такого закона был внесен Президентом в Государственную Думу еще в 1998 году, но он не прошел даже первого чтения как утративший, по мнению профильного комитета, свою актуальность. Такая же судьба постигла и проект федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации", который был внесен в Парламент в 2000 году Верховным Судом РФ. Он был отклонен на Совете Государственной Думы, в заключении Правового управления отмечалось, что данный проект содержит избыточное правовое регулирование и дублирует законодательные нормы.*(3)

Другим своим Постановлением - от 18 июля 2003 года*(4) - Конституционный Суд полностью изъял из компетенции судов общей юрисдикции возможность рассматривать дела об оспаривании конституций и уставов субъектов федерации, поскольку они "как учредительные по своей природе акты, определяющие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации", могут быть проверены только в рамках конституционного судопроизводства, а потому наделение иных судов полномочием проверять законность таких актов недопустимо.

Одновременно в этом Постановлении Конституционный Суд наделил суды общей юрисдикции правом подтверждать тождественность оспариваемых норм конституции или устава субъекта Российской Федерации "нормам других учредительных актов, ранее признанным Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому недействительными". По мнению Суда, данное правомочие судов является обеспечительной мерой исполнения его решений, так как признанные противоречащими Конституции в порядке конституционного судопроизводства положения "не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами, а аналогичные им предписания должны быть лишены юридической силы в установленном законом порядке".

При этом Конституционный Суд оставляет за собой возможность осуществлять "надзорные" функции: принять окончательное решение по такому делу. Например, субъект федерации, не согласный с соответствующим решением суда общей юрисдикции, может поставить перед Конституционным Судом вопрос о том, "является ли оспоренная в суде общей юрисдикции норма его конституции (устава) аналогичной по содержанию норме учредительного акта другого субъекта Российской Федерации, которая была признана Конституционным Судом Российской Федерации противоречащей Конституции Российской Федерации".

Аналогичные правовые позиции были выражены Конституционным Судом и в других своих решениях, в частности, в Постановлении от 11 апреля 2000 года N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации".*(5)

В этом решении Суд установил, что "рассмотрение судом общей юрисдикции дела о проверке закона субъекта Российской Федерации, в результате которой он может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей проверки его конституционности в порядке конституционного судопроизводства". Далее Суд указал, что суды общей юрисдикции не могут признавать законы субъектов Российской Федерации не соответствующими Конституции и на этом основании утрачивающими юридическую силу. Свое решение он обосновал тем, что данное полномочие в силу статьи 125 Конституции относится только к его компетенции.

Кроме того, в данном решении Конституционный Суд сделал еще один вывод: решение суда общей юрисдикции о признании закона субъекта федерации противоречащим федеральному закону "по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению". Суд указал, что есть всего два способа лишения такого акта юридической силы: по решению самого органа, издавшего акт или в порядке конституционного судопроизводства.

Этим решением Конституционный Суд существенно меняет смысл и содержание ст. 253 ГПК РФ: акт субъекта федерации, противоречащий федеральному закону, теперь не утрачивает юридическую силу, он только не подлежит применению. Между тем, представляется, что законодатель изначально не делал разницы между этими юридическими последствиями. Независимо от того, утрачивает ли акт юридическую силу или не подлежит применению - он исключается из сферы правоприменения и не может более применяться для регулирования общественных отношений. Однако с учетом рассмотренного Постановления акт, не подлежащий применению, как бы "замораживается" до принятия окончательного решения "надзорной" инстанцией - Конституционным Судом.

По этому поводу в своем особом мнении к Постановлению от 11 апреля 2000 года судья Конституционного Суда Г.А. Жилин указал, что сохранение юридической силы закона субъекта федерации, признанного решением суда противоречащим федеральному закону, "не соответствует не только главной конституционной цели правосудия, но и целям охраны государственных и общественных интересов, укрепления законности и правопорядка, предупреждения правонарушений, формирования уважительного отношения к праву и суду". Данную, как представляется, верную аргументацию следует поддержать: оставление незаконного акта в системе законодательства не только не соответствует обозначенным целям, но и ставит под сомнение репутацию судов общей юрисдикции как органов судебного нормоконтроля, порождает причины для распространения правового нигилизма в обществе.

Наконец, в Постановлении от 27 января 2004 года*(6) Конституционный Суд обосновал "исключительность" своих полномочий в отношении нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. Суд указал на то, что Верховный Суд может рассматривать дела об оспаривании таких актов, "если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны, и, кроме того, если соответствующие дела неподведомственны арбитражным судам". Исходя из смысла этого решения, следует, что Верховный Суд не вправе рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства, если они приняты при осуществлении полномочий, возложенных на него непосредственно федеральным законом по вопросам, не получившим содержательной регламентации в данном законе. По мнению Конституционного Суда, Верховный Суд не вправе осуществлять проверку таких нормативных актов, если она "невозможна без установления соответствия этих актов Конституции Российской Федерации, в частности с точки зрения закрепленного ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти". Вместе с тем, этот аргумент представляется условным, поскольку в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"*(7) все акты Правительства должны приниматься в первую очередь на основании и во исполнение Конституции (ст. 23). Исходя из этого, все акты Правительства могут быть проверены на соответствие Конституции и, соответственно, рассматриваться только Конституционным Судом.

Таким образом, рассмотренные решения Конституционного Суда РФ позволяют говорить о существенном ограничении полномочий судов общей юрисдикции. Их полномочия по рассмотрению дел об оспаривании законности нормативных правовых актов теперь включают разрешение вопросов о соответствии Конституции и федеральным законам:

- нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, за исключением конституций и уставов, а также законов субъектов Российской Федерации;

- нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, за исключением нормативных правовых актов Правительства, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, если эти полномочия не получили достаточного закрепления в законе.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого акта или его части, а также других актов, основанных на признанном недействующим нормативном акте или воспроизводящих его содержание, за исключением актов, которые в соответствии со статьей 125 Конституции могут быть проверены в порядке конституционного судопроизводства. Такие акты признаются недействующими, а не утратившими юридическую силу.

Более всего вызывает опасение факт ограничения конституционного права граждан на обжалование в суд действий и решений органов государственной власти. Круг актов, которые могли обжаловать граждане в судах общей юрисдикции, значительно сократился. На это указывает судья Конституционного Суда А.Л. Кононов в своем особом мнении к Постановлению от 27 января 2004 года: "Конституционный Суд Российской Федерации не только изъял из компетенции Верховного Суда Российской Федерации весьма обширную, судя по сложившейся практике, категорию дел, но существенным образом ограничил конституционное право каждого на судебную защиту от неправовых актов исполнительной власти".

Установленные Конституционным Судом ограничения полномочий судов общей юрисдикции по осуществлению ими судебного нормоконтроля ведут к существенному ограничению прав граждан и организаций по защите своих прав и законных интересов в суде, нарушению принципа "сдержек и противовесов" и, как следствие, безответственности отдельных органов власти при принятии ими нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан.

Его появление позволило бы во многом урегулировать споры о разграничении компетенции между этими значимыми звеньями российской системы, восстановить компетенцию судов общей юрисдикции и обеспечить полноценное функционирование института судебного нормоконтроля.

Ю.В. Линская,

главный специалист Федеральной службы

по надзору в сфере образования

и науки

"Российская юстиция", N 7, июль 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Сходная позиция была выражена в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 февраля 2003 года N 2: "заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием ... не должны принимаются к производству судов". // Российская газета, N 15, 25.01.2003.

*(2) Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 года N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" // Российская газета, N 121, 30.06.1998.

*(3) Информация сайта www.duma.gov.ru.

*(4) Постановление Конституционного Суда от 18 июля 2003 года N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" // Российская газета, N 150, 29.07.2003.

*(5) Российская газета, N 82-83, 27.04.2000.

*(6) Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 года N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации" // Российская газета, N 18, 03.02.2004.

*(7) Российская газета, N 245, 23.12.1997.