Вольная трактовка юридических понятий в региональных законодательных актах (В.Ю. Туранин, "Российская юстиция", N 7, июль 2006 г.)

Вольная трактовка юридических понятий в региональных
законодательных актах

Существует постулат о внутренней согласованности общей законодательной системы, соответствии региональных законодательных актов федеральному законодательству, подкрепляемый положениями, закрепленными в статье 76 Конституции РФ. Однако, к сожалению, законодательные органы того или иного субъекта РФ иногда игнорируют существующие приоритеты и предлагают свое видение урегулирования тех или иных вопросов.

Одной из основных предпосылок сложившегося негативного мнения о качестве законодательства субъектов Российской Федерации, помимо всего прочего, является невысокий уровень формулирования дефиниций региональным законодателем. Причем недостатки проявляются и в форме, и в содержании нормативных дефиниций. В этой связи считаем целесообразным остановиться на двух основных проблемах, связанных с использованием определений юридических понятий в региональном законодательном тексте:

1) несоответствие дефиниций одного и того же понятия в федеральных и региональных законодательных актах;

2) различное определение одного и того же понятия в законах субъектов РФ.

Анализируя первую проблему, укажем на некоторые "болевые точки". Так, например, в законе Ярославской области "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Ярославской области" значение двух достаточно заметных понятий "периодическое печатное издание" и "редакция средства массовой информации", определено отлично от существующих федеральных нормативных дефиниций. Периодическое печатное издание трактуется региональным законодателем как "газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в месяц" (ст. 1).*(1) В то же время, в статье 2 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" установлено, что периодическим является такое печатное издание, которое выходит в свет не реже одного раза в год.*(2) Неясными представляются мотивы, побудившие регионального законодателя установить иной критерий (признак) периодичности печатного издания по сравнению с федеральным нормативным толкованием. Тем не менее, представленная формулировка несет серьезный содержательный заряд, обусловленный возможными разноплановыми юридическими последствиями. Ведь именно периодичность является одной из главных предпосылок признания за печатным изданием статуса средства массовой информации и, соответственно, получения государственной защиты и поддержки. Это следует и из определения самого понятия "средство массовой информации", которое трактуется как "периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации" (ст. 2 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации"). Поэтому противоречие, возникшее при толковании понятия "периодическое печатное издание" недопустимо, прежде всего, из-за возможного ущемления прав региональных издателей, которые по различным причинам не имеют возможностей выпускать свою продукцию как минимум ежемесячно. Да они и не должны этого делать в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Возникают вопросы и при исследовании нормативной дефиниции понятия "редакция средства массовой информации", содержащейся в статье 1 того же регионального закона. С позиции законодателя, редакция средства массовой информации - это "организация (независимо от формы собственности), осуществляющая производство и выпуск средства массовой информации". Данное определение было позаимствовано из текста Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации"*(3), утратившего силу с 1 января 2005 года. При этом основным, профильным законом, устанавливающим опорные понятия в данной сфере, является все-таки Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации", в статье 2 которого указывается, что "под редакцией средства массовой информации понимается организация, учреждение, предприятие либо гражданин, объединение граждан, осуществляющие производство и выпуск средства массовой информации". Как мы видим, в исследуемой ситуации существовал понятийный конфликт и на федеральном уровне, но как следует из положений действующего закона, юридическим лицам, физическим лицам (гражданам России, гражданам иностранных государств и даже апатридам*(4)), объединениям граждан (общественным объединениям) предоставляются равные возможности для осуществления полномочий редакции средства массовой информации. Очевидно, что это явно выходит за пределы трактовки данного понятия региональным законодателем.

Еще один пример. В законе Липецкой области "О залоговом фонде Липецкой области" активно используется понятие "инвестор", которое определяется в статье 2 как "юридическое лицо, физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, вкладывающее собственные, заемные или привлеченные средства в форме инвестиций и обеспечивающее их целевое использование".*(5) Таким образом, региональный законодатель воспринимает в качестве потенциальных субъектов инвестиционной деятельности только юридические лица и индивидуальных предпринимателей. При этом заметим, что в части 2 статьи 4 действующего Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" установлено положение, в соответствии с которым "инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности".*(6) Иными словами, трактовка понятия "инвестор", установленная федеральным законом значительно шире регионального понимания. Полагаем, что законодательное сужение круга потенциальных инвесторов на региональном уровне неприемлемо.

Считаем приведенные противоречия существенными и показательными примерами нарушения понятийно-концептуального единства федерального и регионального законодательства. Законодателю каждого субъекта РФ необходимо обобщать и применять опыт логического и языкового построения нормативных дефиниций, закрепленных в федеральных законах, а в исследованных ситуациях региональные нормативные дефиниции должны быть приведены в соответствие федеральному законодательному толкованию соответствующих понятий. При этом заметим, что общее требование об идентичной смысловой платформе федеральных и региональных нормативных дефиниций не следует воспринимать как призыв к языковому дублированию положений законов более высокой юридической силы. В нашем случае речь идет о соответствии содержания законодательных определений, которое может быть выражено в любой удобной для законодателя форме. Нами отстаивается позиция концептуального единства разноуровневых дефиниций, которое обусловлено непротиворечивостью и адекватной трансляцией сути определяемого понятия в федеральных и региональных законодательных актах. При этом, безусловно, в текстах последних актов возможен и "региональный компонент" формулируемой дефиниции, отражающий особую значимость определяемого понятия для конкретного субъекта РФ, вносящий в текст определения специфику регулирования общественных отношений на конкретной территории. Главное, чтобы он не входил в конфронтацию с установлениями федерального законодателя и обладал соответствующими качественными характеристиками юридического, логического и лингвистического свойства.

Анализируя же вторую из указанных выше проблем, на которой также должно быть сфокусировано наше внимание, можно отметить, что она вызвана различным пониманием законодателями субъектов РФ одного и того же понятия. Отметим, что основной предпосылкой ее существования является отсутствие профильных федеральных законов, в которых должны определяться соответствующие термины. В Концепции развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России, подготовленной ведущими учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, отмечается, что "наличие пробелов в федеральном законодательстве и недостаточная оперативность принятия актов федерального законодательства подталкивает регионы к практике неоправданного "опережающего правотворчества". Роль федерального законодателя заключается в том, чтобы до минимума сократить имеющиеся пробелы".*(7) В подкрепление актуальности данного тезиса остановимся на нескольких примерах, связанных с понятийно-терминологическими проблемами региональных законов в представленном ракурсе.

Непростая ситуация сложилась с понятием "одаренные дети", которое трактуется по-разному в различных региональных нормативных правовых актах. На федеральном уровне официальной дефиниции данного понятия нет. И это несмотря на то, что в настоящее время действует федеральная целевая программа "Дети России", содержащая подпрограмму "Одаренные дети",*(8) которая реализуется во всех регионах России. Безусловно, что именно отсутствие федерального нормативного определения понятия "одаренные дети" послужило предпосылкой для его неоднозначного восприятия в региональных правовых источниках. В статье 1 закона Ярославской области "О поддержке одаренных детей" устанавливается, что одаренные дети - это "лица, не достигшие возраста 18 лет (совершеннолетия), обладающие выдающимися природными задатками и демонстрирующие признаки одаренности" (термин "признаки одаренности" также определяется в этой статье).*(9) В Белгородской области дефиниция термина "одаренные дети" представлена в утвержденном постановлением главы администрации Белгородской области Порядке выявления и отбора одаренных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей из многодетных и малообеспеченных семей, проживающих постоянно на территории области. В соответствии с указанным документом, одаренными признаются "дети, обладающие совокупностью психических свойств, обеспечивающих им возможность особенно успешного занятия каким-либо видом деятельности. Одаренность предполагает выдающиеся особенности организма как одно из необходимых условий формирования и развития психических качеств личности, но не предопределяет их полностью. Одаренность развивается в процессе деятельности, обучения и воспитания и неразрывно связана с интересами и склонностями ребенка. Одаренность может проявляться в любой из областей человеческой деятельности".*(10) Таким образом, в одном субъекте РФ одаренность ребенка определяется исключительно его природными задатками, во втором - одаренность воспринимается и как природная данность, и как результат развития ребенка в социуме, его формирование как личности в процессе обучения, воспитания. Нам ближе вторая позиция. При этом очевидно, что любое различие в толковании исследуемого понятия в региональных нормативных актах отрицательно влияет, прежде всего, на реализацию действующей федеральной целевой программы и принятых в соответствии с ней региональных целевых программ. Ведь при неоднозначном толковании понятия "одаренность", в различных субъектах РФ могут быть незамечены неординарные дети, которые действительно нуждаются в повышенном внимании. А это, в свою очередь, означает возможность неполучения ими соответствующего статуса, который обеспечивает серьезную государственную поддержку. Полагаем, что это недопустимо, и необходимо единое толкование понятия "одаренные дети", обусловленное существованием федеральной нормативной дефиниции. Неоднозначно понимание в различных региональных законодательных актах и такого ключевого понятия современной общественной жизни, как "наказы избирателей". В статье 1 закона Белгородской области "О наказах избирателей" закреплено положение, в соответствии с которым "наказами избирателей являются одобренные предвыборными собраниями, имеющие общественное значение поручения избирателей депутатам областной Думы и главе администрации области, направленные на улучшение деятельности органов государственной власти области по вопросам экономического и социального развития, удовлетворения материальных и духовных потребностей жителей области".*(11) В статье 2 закона Амурской области "О наказах избирателей" указывается, что "наказами избирателей депутатам областного Совета народных депутатов, главе Администрации области являются общественно значимые обращения, принятые гражданами, постоянно или преимущественно проживающими на территории области и обладающими активным избирательным правом, на собраниях".*(12) В статье 1 закона Приморского края "О наказах избирателей" исследуемое понятие определяется как "предложения по поручениям избирателей, утвержденные Законодательным Собранием в соответствии с требованиями настоящего Закона". При этом приморским законодателем вводится и другой термин - "предложения по наказам избирателей", который, в свою очередь, трактуется как "одобренные собраниями, сходами, конференциями избирателей и имеющие общественное значение поручения, данные депутатам Законодательного Собрания Приморского края (далее - Законодательное Собрание), которые направлены на улучшение деятельности органов государственной власти Приморского края по вопросам экономического, социального и политического развития, удовлетворения материальных и духовных потребностей жителей края".*(13) Как мы видим, при толковании соответствующего понятия в различных нормативных источниках, нет ни смыслового, ни терминологического единства. Между тем, наказы избирателей депутатам (кандидатам в депутаты) представляют собой одну из важнейших форм выражения воли граждан, реализации их интересов. Считаем также, что наказ депутату можно воспринимать и как своеобразную составляющую плана его предстоящей работы, руководство к действию. Очевидно, что такое значимое понятие должно быть закреплено и определено в действующем федеральном законодательстве, но его нет ни в тексте Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации",*(14) ни в тексте Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации",*(15) ни в других законодательных актах. При этом заметим, что ранее термин "наказы" был задействован даже в Конституции СССР 1977 года и в Конституции РСФСР 1978 года (соответственно - статья 102 "Избиратели и общественные организации дают наказы своим депутатам" Конституции СССР*(16) и статья 98 "Избиратели дают наказы своим депутатам" Конституции РСФСР*(17)).

Стоит, наверное, задуматься и над тем, что в настоящее время необходим отдельный федеральный закон, который урегулировал бы всю процедуру получения и выполнения наказов избирателей депутатами и другими избираемыми лицами, определил бы ряд ключевых понятий, в том числе и понятие "наказы избирателей". Мы можем предложить следующую дефиницию исследуемого понятия: "наказы избирателей - это имеющие общественное значение поручения депутатам (кандидатам в депутаты), иным избираемым лицам, исходящие от граждан, обладающих активным избирательным правом, одобренные предвыборными собраниями, и направленные на совершенствование деятельности органов государственной власти в различных сферах жизнеобеспечения общества в целом и каждого человека в отдельности".

Обобщая все вышеизложенное, следует остановиться на тех общих рекомендациях, которые, с нашей точки зрения, могут способствовать достижению понятийно-концептуального единства федерального и регионального законодательного текста, повышению качества законодательства субъектов РФ в целом и нормативных дефиниций в частности.

Во-первых, отметим, что в соответствии со статьей 16 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" одной из основных форм ее работы является экспертиза проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления.*(18) Полагаем, что при эффективной реализации предоставленного права на экспертное участие, практический опыт Общественной палаты будет неоценимо важен для каждого регионального законотворческого органа.

Во-вторых, представляется целесообразным функционирование независимой экспертной комиссии при каждом региональном нормотворческом органе.

Данная комиссия должна рассматривать и давать аналитическую оценку всем проектам региональных законов, вносимым в законодательный орган власти.

Причем наличие в ее составе представителей юридической науки, занимающихся вопросами законодательной техники, считаем обязательным. Итоговые материалы экспертизы проектов региональных законодательных актов (заключения) должны иметь рекомендательный характер и подлежать обязательному рассмотрению на заседаниях соответствующих профильных комиссий регионального законодательного органа и на общих заседаниях (сессиях).

В-третьих, обратим внимание на необходимость мониторинга дефиниций, в том числе, и на региональном уровне. Для этого следует создать полную информационную базу региональных нормативных дефиниций, которая охватывала бы законодательное поле всех субъектов РФ и способствовала бы достижению концептуального единства в толковании юридических понятий.

В.Ю. Туранин,

кандидат юридических наук, доцент, депутат

Белгородского районного Совета депутатов

"Российская юстиция", N 7, июль 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Закон Ярославской области от 08 января 1997 г. N 29-3 "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Ярославской области" // Губернские вести (специальный выпуск "Документ"). 13 января 1997 г. N 3 (46).

*(2) Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 7. Ст. 300.

*(3) Федеральный закон от 01 декабря 1995 г. N 191 "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 49. Ст. 4698.

*(4) См.: Моргунова Е.А., Погуляев В.В., Вайпан В.А., Любимов А.П. Комментарий к Закону Российской Федерации "О средствах массовой информации" (под общ. ред. В.В. Погуляева). М., 2004.

*(5) Закон Липецкой области от 29 сентября 2004 г. N 127-03 "О залоговом фонде Липецкой области" // Липецкая газета. 08 октября 2004 г. N 196.

*(6) Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 9. Ст. 1096.

*(7) Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. N 6. С. 21.

*(8) Федеральная целевая программа "Дети России" на 2003-2006 годы, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 03 октября 2002 г. N 732 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 41. Ст. 3984.

*(9) Закон Ярославской области от 12 июля 2004 г. N 24-3 "О поддержке одаренных детей" // Губернские вести. 15 июля 2004 г. N 41 (1333).

*(10) Порядок выявления и отбора одаренных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей из многодетных и малообеспеченных семей, проживающих постоянно на территории области, утв. Постановлением главы администрации Белгородской области от 29 июня 1998 г. N 364 // Белгородские известия. 1998. N 99.

*(11) Закон Белгородской области от 14 февраля 2001 г. N 131 "О наказах избирателей" // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2001. N 26.

*(12) Закон Амурской области от 27 декабря 2002 г. N 165-03 "О наказах избирателей" // Амурская правда. 14 января 2003 г. N 9-10.

*(13) Закон Приморского края от 05 марта 2004 г. N 102-K3 "О наказах избирателей" // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 10 марта 2004 г. N 54.

*(14) Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 2. Ст. 171.

*(15) Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 21. Ст. 1919.

*(16) Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) (утратила силу) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1977. N 41. Ст. 617.

*(17) Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г.) (утратила силу) // Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. 1978. N 29. Ст. 407.

*(18) Федеральный закон от 04 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 15. Ст. 1277.