Особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном судопроизводстве (Е.Е. Шевченко, "Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 5, сентябрь-октябрь 2006 г.)

Особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных
правовых актов в арбитражном судопроизводстве

Правила АПК РФ о подведомственности имеют тесную связь с положениями Кодекса, регламентирующими производство в арбитражном суде по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

В силу п. 4 ст. 126 и ч. 2 ст. 199 АПК РФ к заявлению об оспаривании нормативного правового акта должны прилагаться копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя. Если заявление подается с нарушением требований, установленных в ст. 126 АПК РФ, арбитражный суд выносит определение об оставлении заявления без движения, а затем и определение о возвращении, если допущенное нарушение не будет устранено (ч. 1 и ч. 4 ст. 128 АПК РФ).

Следует заметить, что формой обращения лица в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта является заявление (ч. 4 ст. 4 АПК РФ), однако это заявление не является исковым. Между тем, в определениях и решениях арбитражных судов такое заявление зачастую ошибочно именуется исковым.

Статьей 199 АПК РФ устанавливаются специальные требования к заявлению о признании нормативного правового акта недействительным. В частности, в таком заявлении должно быть указано название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 193 АПК РФ. Если отсутствие в заявлении ссылки на указанный нормативный правовой акт выявлено при решении вопроса о принятии заявления, на стадии подготовки дела к судебному разбирательству или в судебном заседании, то арбитражному суду следует предложить заявителю уточнить содержание его требования (п. 2 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ N 80).

Для производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов характерны и другие особенности.

В силу ч. 4 ст. 195 АПК РФ нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда.

Между тем, нередко лица, обращающиеся в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативного правового акта, просят признать соответствующий акт недействующим с момента принятия, поскольку зачастую на момент обращения в арбитражный суд нормативный акт прекращает свое действие. Как правило, при оспаривании акта, утратившего силу, преследуется цель возмещения убытков, причиненных обжалуемым нормативным актом. Такими интересами заявители обычно руководствовались при оспаривании актов Федеральной энергетической комиссии РФ об установлении тарифов на электроэнергию.

В этой связи Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ разъяснил, что арбитражный суд не может признавать оспариваемый акт недействующим с момента его принятия (п. 4 информационного письма N 80). Если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать (п. 6 информационного письма).

Вместе с тем следует учитывать и позицию Конституционного Суда РФ, который указал на то, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами. По мнению Конституционного Суда РФ, суд не может быть связан и ходатайством органа или должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, о прекращении производства по делу лишь на том основании, что в процессе рассмотрения дела этот акт утратил силу. Безусловное следование суда заявленному заинтересованным лицом (органом или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт) ходатайству, которое, как свидетельствует сложившаяся правоприменительная практика, может преследовать определенный процессуальный интерес, связанный с достижением данным заинтересованным лицом (органом) в судебном процессе желаемого для себя исхода дела путем прекращения производства по нему, означало бы недопустимое ограничение самостоятельности суда как носителя судебной власти при осуществлении правосудия, независимости и подчинения судей только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 10; ст. 118, ч. 1 и 2 ст. 120 Конституции РФ). В силу принципа самостоятельности судебной власти суд не может быть лишен необходимых для осуществления правосудия дискреционных полномочий*(1).

Принимая во внимание правовую позицию Конституционного Суда РФ, ФАС СЗО по делу о признании недействующими отдельных пунктов нормативного правового акта обоснованно отменил решение суда первой инстанции, который прекратил производство по делу, установив, что оспариваемый акт прекратил свое действие в связи с представлением органом, утвердившим данный акт, суду решения о признании его утратившим силу, а также отменил и постановление суда апелляционной инстанции об оставлении решения суда без изменения. Основанием для отмены послужило то обстоятельство, что указанное решение законодательного органа было принято после подачи в суд заявления об оспаривании акта. Направляя дело на новое рассмотрение в первую инстанцию того же суда, ФАС СЗО указал, что при новом рассмотрении суду следует установить, нарушает ли оспариваемый нормативный правовой акт права заявителей, гарантированные Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами, с учетом установленного разрешить дело, в зависимости от принятого решения распределить судебные расходы по кассационной жалобе*(2).

В соответствии с ч. 3 ст. 193 АПК РФ подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта. Следовательно, по делам об оспаривании нормативных правовых актов не может быть применена такая обеспечительная мера, как приостановление действия оспариваемого акта (п. 5 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ N 80).

В административных отношениях частные лица находятся во властном подчинении государственным органам и поэтому не обладают возможностями последних.

Соответственно они не всегда могут должным образом защитить свои права. В этой связи административное производство предполагает более активную роль судьи в судебном процессе.

В административных делах суд проявляет инициативу в части истребования доказательств, обеспечивая возможность защиты более "слабой" стороны в процессе (ч. 5 ст. 66 АПК РФ).

Суд также вправе признать обязательной явку в судебное заседание представителей госорганов, органов местного самоуправления и иных органов и должностных лиц, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 3 ст. 194 АПК РФ).

Указанными обстоятельствами обусловлено включение в арбитражно-процессуальное законодательство положения, возлагающего на орган, должностное лицо, которые приняли акт, обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия (п. 6 ст. 194 АПК РФ).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются коллегиальным составом профессиональных судей (ч. 1 ст. 194 АПК РФ) и не подлежат рассмотрению с участием арбитражных заседателей (ч. 3 ст. 17 АПК РФ).

Кроме того, для данной категории дел установлены сокращенные сроки рассмотрения. Так, дела об оспаривании нормативного правового акта рассматриваются в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу (ч. 1 ст. 194 АПК РФ).

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении (ч. 5 ст. 194 АПК РФ), и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. То есть арбитражный суд должен проверить соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному конституционному закону, федеральному закону, иному нормативно-правовому акту, имеющим большую юридическую силу, независимо от тех доводов, на которые ссылается заявитель.

Особые требования предъявляются и к решению арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта (ст. 201 АПК РФ).

В решении арбитражного суда в случае признания нормативного правового акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, должно быть указано и на признание оспариваемого акта недействующим полностью или в части. Это необходимо учитывать и в тех случаях, когда федеральный закон предусматривает возможность подачи в арбитражный суд заявления о признании нормативного правового акта недействительным (п. 3 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ N 80).

Зачастую арбитражные суды принимают решения о признании нормативных правовых актов либо отдельных его положений незаконными. Между тем, признать незаконным в соответствии с Кодексом можно лишь действие или бездействие государственного органа, органа местного самоуправления, иных органов, должностных лиц (гл. 24 АПК РФ), но не нормативный правовой акт. В этой связи следует заметить, что в судебных актах должны использоваться формулировки, соответствующие АПК РФ (гл. 23).

Е.Е. Шевченко,

помощник Председателя судебного состава ВАС РФ,

канд. юридических наук

"Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 5, сентябрь-октябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Определение Конституционного Суда РФ от 12.05.05 N 244-0 // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 6.

*(2) Постановление ФАС СЗО от 28.11.05 N А44-2054/2005-3 по делу N А44-2054/2005-3 Арбитражного суда Новгородской области.