Обнародование нормативных актов (С.В. Бахвалов, "Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 5, сентябрь-октябрь 2006 г.)

Обнародование нормативных актов

Энциклопедический юридический словарь рассматривает понятия "обнародование" и "опубликование" нормативного акта в качестве синонимов. "Опубликование (обнародование) закона - доведение закона до всеобщего сведения путем напечатания его в определенном издании"*(1). При этом цель официального опубликования видится в создании дубликатов текста принятого закона, а значение - в объявлении от имени правотворческого органа для всеобщего сведения полного и точного текста принятого закона и определении времени вступления закона в силу. Таким образом, официальное опубликование закона выполняет удостоверительную функцию. Немаловажное значение имеет также ориентационная функция официального опубликования, которая позволяет точно установить реквизиты издания, в котором опубликован нормативный акт, дает возможность работы с ним в юридической науке и практике.

На наш взгляд, подобный подход является не совсем обоснованным, поскольку понятие "обнародование" нормативного акта является более широким, чем понятием "опубликование". Суть обнародования, так же как и опубликования, заключается в доведении информации, содержащейся в нормативном акте, до всеобщего сведения. Однако здесь необходимо подробно рассмотреть способы, которыми реализуется обозначенная нами цель.

Из общей теории права известно, что опубликование нормативного акта может быть официальным и неофициальным. Только официальное опубликование нормативного акта способно порождать правовые последствия. Следует отметить, что понятие "официальное опубликование" является не таким простым и однородным, как может показаться на первый взгляд. Официальное опубликование может осуществляться в периодических печатных изданиях либо в форме единовременно издаваемых сборников*(2), брошюр, листовок, плакатов*(3). Наиболее значимым, сточки зрения правоприменения, является опубликование нормативных актов в периодических печатных изданиях. Поскольку именно со временем первого официального опубликования зачастую связывается момент вступления нормативного акта в силу, особую важность приобретает так называемая дополнительная информация, содержащаяся в печатном издании.

К указанной дополнительной информации относится тип печатного издания (газета, журнал, собрание, бюллетень и т.д.), его наименование, порядковый номер, год, месяц и число издания*(4). Именно дополнительная информация выполняет ориентационную функцию официального опубликования. Между тем, отмеченные требования, предъявляемые к периодическим печатным изданиям, не всегда выполняются. Практика знает примеры, в которых момент опубликования документа задается диапазоном дат*(5) либо только указанием на конкретный период издания (месяц, квартал и т.д.)*(6). Представляется, что в таких случаях датой опубликования документа, следует признать последнее число заданного интервала или периода?*(7) Указанный тезис отчасти находит свое подтверждение в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П, которым разрешается еще одна ошибка, связанная с отождествлением даты опубликования документа и даты подписания в печать сборника, содержащего документ. Конституционный Суд отметил, что "Указанная дата (имеется в виду дата выпуска "Собрания законодательства РФ". - Примеч. авт.), как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами"*(8). Таким образом, за основу берется критерий реальной возможности заинтересованных лиц ознакомиться с официальным текстом нормативного акта. Применяя обозначенный критерий, достаточно просто решается вопрос о дате официального опубликования нормативного акта, который в силу объема содержащихся в нем предписаний не может быть опубликован в одном номере печатного издания. Такой датой надлежит признать дату опубликования последней части нормативного акта*(9). Особое значение в приведенной ситуации приобретает критерий полноты опубликования акта.

Анализ отечественных нормативных актов позволяет выделить полное и неполное опубликование нормативных актов. Следует законодательно закрепить, что официально опубликованным может считаться только полностью опубликованный нормативный акт*(10), поскольку различия в юридической силе между опубликованной и неопубликованной частями в целом делают нормативный акт неопубликованным. На практике нередко встречаются случаи, когда нормативные акты публикуются без приложений*(11) либо в виде извлечения*(12), изложения*(13) или частично. В этой связи очень точно высказался Ю.А. Тихомиров: "вряд ли нужны приложения, которые подчас даже не публикуются и не имеют той же юридической силы, что и основной текст закона"*(14).

Обязанность по опубликованию нормативных актов, возложенная на органы власти, создает основу для функционирования презумпции знания нормативного акта.

С географической уникальностью Российской Федерации связана проблема синхронизации официального опубликования. По общему правилу, федеральные нормативные акты вступают в силу единовременно на всей территории Российской Федерации*(15). Однако на практике встречаются случаи, когда нормативный акт публикуется в различных выпусках официального источника опубликования, например, московском и региональных*(16). По нашему мнению, выход из подобной ситуации должен строиться на основе соблюдения принципа единства законности, т.е. срок вступления в силу нормативного акта должен определяться исходя из даты опубликования хронологически последнего территориального выпуска соответствующего источника официального опубликования, содержащего указанный нормативный акт. Только таким образом будет соблюдено требование одновременного информирования заинтересованных лиц о содержании нормативного акта.

Относительно иных форм официального опубликования (брошюры, листовки и т.д.) нужно отметить, что, по нашему мнению, их использование только усложняет процесс правоприменения, создает условия для возможных фальсификаций и злоупотреблений. Кроме того, отсутствие необходимых реквизитов затрудняет процессы гармонизации нормативных актов, а также учета документов и источников их официального опубликования.

В юридической литературе кроме опубликования описываются другие способы обнародования нормативных актов. Так, Н.Л. Гранат и В.В. Лазарев пишут, что "акты, не имеющие общего значения, могут быть не опубликованы,а направлены соответствующим органам и организациям для доведения до сведения всех учреждений и лиц, на которых распространяется их действие"*(17). В.Н. Карташов, характеризуя правотворческую практику, обоснованно утверждает, что нормативные акты могут быть "доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. (Выделено авт)"*(18).

Обозначенные позиции находят свое подтверждение в отечественном законодательстве и судебной практике*(19), в которых кроме перечисленных способов обнародования выделяются также: а) размещение нормативных актов на стендах*(20) и досках объявлений*(21); б) размещение их в органах власти или общественных местах со свободным доступом граждан для ознакомления; в) оглашение на собраниях (сходах)*(22).

Особое значение в последние время приобретает обнародование нормативных актов в сети Интернет. Более 300 федеральных документов содержат ссылки на информационные ресурсы сети Интернет, которые дублируют периодические печатные издания*(23) либо несут самостоятельную информационную нагрузку*(24). В отдельных случаях делаются попытки придать актам, размещенным в сети, статус официально опубликованных. По нашему мнению, нужно детально исследовать этот вопрос.

В части 3 статьи 15 Конституции РФ записано, что "законы подлежат официальному опубликованию", однако форма такого опубликования Конституцией не определена. Федеральное законодательство лишь в одном случае определенно говорит именно о печатном (бумажном) способе официального опубликования. Так, в ст. 5 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" указывается, что акты, на которые рассчитано действие названного закона, "могут быть опубликованы в иных печатных изданиях. (Выделено авт.)". Поскольку решение о форме (источнике) официального опубликования закреплено в федеральном законе, то для его изменения достаточно простого большинства голосов членов Федерального Собрания. Следовательно, с конституционной точки зрения, вопрос об официальном опубликовании законов в сети Интернет является допустимым.

Указы Президента РФ от 23 мая 1996 г N 763 и 5 апреля 1994 г. N 662 может быть, в порядке хронологии, придают официальный статус текстам нормативных актов, распространяемых в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".

Решением Верховного Суда РФ от 9 августа 2000 г. N ГКПИ 00-178 было дано расширительное толкование понятия официального опубликования, в которое было включено распространение текста нормативного акта через научно-технический центр правовой информации "Система". Эта позиция была подтверждена в определении Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 21 сентября 2000 г. N КАС00-373 - "как правильно указал суд в своем решении, текст обжалуемого постановления был доведен для всеобщего сведения через научно-технический центр правовой информации "Система", что соответствует ч. 3 п. 2 указа Президента РФ N 763 от 23 мая 1996 г."*(25).

Между тем в научной литературе приводятся обоснованные возражения против описанной позиции Верховного Суда. Так, С.В. Бошно пишет: "Систематическое и языковое толкование текста указа приводит к выводу: выражения "официальное опубликование" и "официальный текст" не являются синонимами. В первом случае речь идет о процессуальной стороне правотворческого процесса, в котором с опубликованием связывается возможность вступления правового акта в юридическую силу. Именно об опубликовании идет речь в Конституции РФ. Выражение "официальный текст" означает, что он является точным, гарантированным от фальсификаций. Это очень важно для нормативных правовых актов, но не заменяет официального опубликования"*(26).

Повторимся, в последнее время учащаются попытки придать статус официального опубликования актам, размещенным в сети Интернет. Приведем несколько примеров. Постановление Администрации Ярославской области от 03.11.2003 г. N 158-а было опубликовано без приложений в газете "Губернские вести", сами же приложения - размещены на сайте Администрации Ярославской области*(27). Та же практика была продолжена в постановлениях Администрации Ярославской области от 30.05.2005 N 87-а, от 06.06.05 N 92-а; постановлении главы администрации г. Пенза от 23.05.2005 N 670 и пр. Если обратиться к зарубежному опыту, то можно привести в пример закон Украины от 23.06.2005 г. N 2715-IV "О внесении изменений в Таможенный тариф Украины", который вместо полной публикации содержал указание на то, что полный текст размещен на сайте газеты "Правительственный курьер"*(28).

В отличие от перечисленных актов Ярославской области, которые благополучно применяются в настоящее время, указанный закон Украины прошел сложный путь своего становления. Первоначально Государственная таможенная служба Украины информировала свои подразделения, что новые пошлины вступили в силу с ноля часов 17 августа 2005 г., т.е. через десять дней со дня официального обнародования сокращенной версии закона. В то же время этой же Службой было издано письмо N 115-211053-ЕП, где прямо сказано: "в связи с тем, что упомянутый закон не был полностью опубликован, и граждане не имели возможности с ним ознакомиться, таможенное ведомство считает, что он не вступил в силу"*(29). Однако, по информации сайта "Киев 2000", на конец дня 17 августа 2005 г. письмо Государственной таможенной службы N 115-211053-ЕП не было разослано по региональным подразделениям*(30). В результате Министерство юстиции Украины проинформировало, что публикация сокращенного варианта закона в газете "Урядовий куръер" от 6 августа 2005 г. не может считаться официальной. Полный текст закона 2715-IV будет напечатан в газете "Голос Украины" по частям, в номерах от 16, 17, 18 и 19 августа 2005 г. Таким образом, новые ставки ввозных пошлин начнут действовать с ноля часов 30 августа 2005 г.*(31).

С развитием новых и усовершенствованием существующих информационных технологий вполне обоснованно выглядит желание ряда практических работников придать нормативным актам, обнародованным в сети Интернет, статус официально опубликованных. Как мы выяснили, Конституция РФ не содержит запрета на подобное обнародование. В научной литературе прочно закрепилась противоположная точка зрения. Например, С.В. Бошно считает, что нельзя согласиться с суждением Верховного Суда, фактически приравнивающим электронное и письменное опубликование*(32).

Рассуждая о возможности или невозможности официального опубликования нормативных актов в сети Интернет, необходимо проанализировать те существенные черты традиционных источников опубликования, которые дают основания признавать традиционные источники опубликования в качестве источников официального опубликования.

Основными аргументами сторонников традиционного опубликования являются доступность информации, ее достоверность и надежность источника официального опубликования.

Понятие доступности источника официального опубликования зиждется на конституционном требовании о создании реальной возможности для граждан ознакомиться с нормативными актами. Однако выполняется ли это требование в настоящее время? Мы провели исследование на основе случайной выборки по сопоставлению численности населения субъекта РФ и тиража источника официального опубликования законов, принимаемых органом власти соответствующего субъекта РФ (см. таблицу).

Результаты исследования свидетельствуют, что одновременно получить доступ к источнику официального опубликования может в среднем лишь каждый 453-й россиянин. Для Ярославской области эта цифра выглядит еще более удручающе (каждый 2 734-й житель области), причем следует учесть, что большая часть тиража распределяется по подписке и не поступает в свободную продажу. По данным официального сайта федеральной целевой программы "Электронная Россия", в настоящее время доступ к ресурсам сети Интернет имеют в Москве - половина взрослого населения, в других крупных и средних городах - в среднем 37%, в малых городах - 30%, а в сельской местности - 18%"*(33), т.е. одновременно ознакомиться с текстом нормативного акта при условии, что последний будет опубликован в сети Интернет, может, как минимум, каждый 6-й россиянин.

Как видно из приведенных данных, Интернет в разы увеличивает возможности граждан для ознакомления с нормативными актами по сравнению с традиционными источниками, и, как свидетельствует передовой опыт развитых европейских и азиатских стран, эта тенденция будет только усиливаться*(34). Кроме того, сами органы власти активно осваивают электронное пространство, распространяя через собственные официальные сайты информацию о своей деятельности, в том числе принятых нормативных актах*(35).

Название субъекта РФ	Численность населения *(36)	Официальный источник опубликования законов	Тираж, экз.	Количество жителей на одно издание
Белгородская область	1 511 620	газета "Белгородские извес- тия", "Сборник нормативных ак- тов Белгородской области"	23 630 и 500 соот- ветственно	62
г. Москва	10 382 754	"Ведомости московской городс- кой Думы", газета "Тверская, 13"	1 500 и 100 000, соответственно	102
Краснодарский край	5 125 221	газета "Кубанские новости"	25 039	204
Тульская область	1 675 758	газета "Тульские известия"	6 050	276
Тверская область	1 471 459	газета "Тверские ведомости"	14 400	102
Саратовская область	2 668 310	газета "Неделя области"	3 500	762
Ростовская область	4 404 013	газета "Наше время"	22 502	195
Новосибирская об- ласть	2 692 251	газета "Советская Сибирь", "Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов", "Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областно- го Совета депутатов"	17 000, 18 000 и 800 соответственно	75
Тамбовская область	1 178 443	газета "Тамбовская жизнь"	8 990	131
Ивановская область	1 148 329	"Собрание законодательства Ивановской области", "Законы Ивановской области и документы Законодательного Собрания", газета "Ивановская газета"	270, 100 и 10 089 соответственно	109
Челябинская область	3 603 339	газета "Южноуральская панора- ма", "Ведомости Законодатель- ного собрания Челябинской об- ласти"	16 000 и 200 соот- ветственно	222
Нижегородская об- ласть	3 524 028	газета "Нижегородские новости"	3 799	927
Ярославская область	1 367 394	газета "Губернские вести"	500*(37)	2 734

В Великобритании, например, впервые тексты законов начали публиковаться в сети Интернет еще в 1988 г. "The aim is to publish all new Acts of the UK Parliament on the Internet simultaneously with or, at least within 24 hours of their publication in printed form"*(38).

Помимо ограниченности тиража, серьезную проблему представляют собой сроки распространения традиционных источников официального опубликования. Известно, что законы начинают действовать после официального опубликования. Момент опубликования определяется исходя из дополнительной информации печатного издания. Однако дата выхода в свет источника отнюдь не означает его доступность для граждан. Кроме ординарного порядка, ситуация здесь может развиваться по трем сценариям. Во-первых, в качестве даты источника может быть указана дата его направления в печать, которая согласно правовой позиции, выраженной в ранее отмеченном постановлении Конституционного Суда РФ, не может быть признана в качестве даты официального опубликования. Во-вторых, сама редакция может опубликовать нормативные акты "задним числом". В-третьих, почтовые службы в силу каких-либо причин могут задержать доставку источников официального опубликования адресатам. Например, приказ департамента топлива, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области от 26 ноября 2005 г. N 209 вступил в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. Номинально данный документ, увеличивающий стоимость проезда в общественном транспорте г. Ярославля, был опубликован в газете "Губернские вести" от 29 декабря 2005 г. N 74. В реальности 74-й номер газеты поступил подписчикам, в органы власти и в библиотечную сеть только 20 января 2006 г., а следующие за ним номера (75-й и 76-й) даже позднее. В результате в период с 9 по 20 января 2006 г. с ярославцев взимался повышенный тариф за проезд без достаточных к тому оснований.

Несмотря на описанную ситуацию, следует отметить, что вопрос о доступности источников не является краеугольным. Заместитель Председателя Московской городской Думы А.Н. Крутов на заседании "круглого стола" Государственной Думы и Совета Европы по теме: "Проблема обеспечения прав граждан на доступ к правовой информации" так характеризует положение дел: "К сожалению, мы сталкиваемся с проблемой невостребованности правовой информации на всех уровнях городской жизни. Это стало как бы достаточно общим местом, но иногда у нас складывается ощущение, что основным потребителем нашей продукции, я имею в виду тексты законов, являются профессиональные юристы, а вот до жителей города эта информация доходит в последнюю очередь. И не потому, что они не могут получить к ней доступ, а потому, что у них не воспитан вкус к получению информации из первоисточника"*(39).

Таким образом, опубликование нормативных актов в сети Интернет делает их более доступными по сравнению с традиционными источниками. Причем эта доступность распространяется не только на региональную аудиторию соответствующего субъекта Российской Федерации, но и имеет прямой выход на другие регионы Российской Федерации, которые получают возможность непосредственно знакомиться с работой отдельного нормотворческого органа и получать информацию из первых рук.

Вторым сильным аргументом сторонников традиционных источников официального опубликования является достоверность или неизменность информации. По их мнению, "реальная гарантия достоверности информации в массовости отчуждаемых тиражей, а не в защите каналов доставки. Страницы из официальных бюллетеней и газет бессмысленно подделывать не потому, что они хорошо защищены на пути из типографии к читателю, а потому, что тираж велик и весь его не подделать". Анализ отечественной литературы (в том числе юридической) показывает, что положения о значительных перспективах компьютерной техники в процессах автоматизации не вызывают в научном мире возражений*(40). Поэтому условие о массовости отчуждаемых тиражей для электронного опубликования выполняется довольно просто.

По-видимому, для электронного опубликования большее значение имеет не массовый тираж, а тождественность (аутентичность) информации после ее передачи от источника к приемнику. В данном случае проблема может быть решена путем применения электронной цифровой подписи передаваемого документа. При использовании такой подписи любое изменение в документе в ходе передачи данных влечет создание нового документа как следствие - изменение закрытого ключа электронной цифровой подписи*(41) и отказ в подтверждении подлинности переданного текста нормативного акта*(42).

Дальнейшее использование полученного таким образом документа, который представляет собой своего рода рисунок (фотографию), недоступный для изменения адресатом (т.е. в формате "только чтение"), возможно путем его распечатывания на средствах вывода.

К слову говоря, в последнее время в следственной и судебной практике "все более широкое распространение получают методы цифровой фотографии, когда изображение фиксируется не на пленке, а на специальном магнитном носителе"*(43). Причем, что, по нашему мнению, далеко не бесспорно, материалы, полученные таким образом даже без применения электронной цифровой подписи, признаются судами допустимыми и достоверными*(44). Электронная цифровая подпись активно используется в государственной автоматизированной системе РФ "Выборы". Так, согласно п. 2 ст. 13 одноименного Федерального закона, "электронный документ, подготовленный с использованием ГАС "Выборы", приобретает юридическую силу после его подписания электронными цифровыми подписями соответствующих должностных лиц"*(45).

Тезис о том, что достоверность информации в процессе работы правоприменителя (например, судьи) обеспечивается массовым тиражом источника, не выдерживает критики по ряду причин. Во-первых, для введения правоприменителя в заблуждение нет никакой необходимости подделывать весь тираж, поскольку, как правило, конкретное лицо пользуется одним или двумя источниками официального опубликования.

Во-вторых, значительная часть юристов, особенно юристы последних выпусков, не склонны работать с источниками официального опубликования. Ибо: (а) - качество печати традиционных источников официального опубликования оставляет желать лучшего и (б) - широкое распространение получили справочные поисковые системы, которые не являются официальными источниками, но бесспорным достоинством которых является возможность оперативного анализа больших объемов правовой информации.

В-третьих, возникают сомнения относительно достоверности информации, размещенной в официальных источниках опубликования. Например, при сравнении Нижневолжской региональной правозащитной организацией "Гражданское общество и экологическая безопасность" опубликованного текста закона Волгоградской области "Об уполномоченном по правам человека в Волгоградской области" с текстом закона, рассмотренным депутатами на заседании, выявилось несоответствие текстов более чем в 13 местах. Причем, была частично изменена клятва уполномоченного при вступлении в должность, добавлены два новых абзаца принципиального характера*(46). Довольно часто встречаются расхождения между текстами нормативных актов, предоставляемыми протокольным сектором органов власти и текстом их официальной публикации*(47).

Кроме того, чем объяснить разночтения текстов одного нормативного акта в разных источниках официального опубликования*(48)?

Таким образом, по факту получается следующее: нормотворческий орган в соответствии со своей волей принимает один документ, а неуполномоченные на изменение документа исполнители публикуют другой вариант нормативного акта. И что удивительно, никто эти тексты не сверяет, а правоприменители их используют в своей практике. В этой связи уместно поставить вопрос, а какой текст нормативного акта является законным: тот, который был принят нормотворческим органом или тот, который официально доведен до всеобщего сведения, т.е. обнародован? Вопрос, скорее, риторический...

По нашему мнению, внедрение электронных систем голосования при принятии нормативных актов и тем более принятие нормативного акта единолично создает основу решения описанных проблем, когда для удостоверения аутентичности информации будет применяться электронная цифровая подпись, а опубликование нормативных актов будет осуществляться в сети Интернет. Естественно, что направление электронной копии принятого депутатами закона (подписанного электронной цифровой подписью каждым депутатом, голосовавшим за принятие закона) на электронную подпись губернатору, не препятствует созданию копии подписанного документа на традиционном бумажном носителе, подобно тому, как осуществляется дублирование данных, передаваемых с помощью ГАС "Выборы". Г.Т. Чернобель совершенно точно отмечает: "Элементарная конституционная логика подсказывает, что законодательный акт должен письменно удостоверяться (т.е. быть персонифицированно засвидетельствованным в своей подлинности, правильности)законодательным органом государственной власти, принявшим (издавшим) его"*(49). Вместе с тем, собственноручная подпись не обеспечивает подлинности документа, она лишь связывает документ с человеком и является средством идентификации личности на основе биометрических данных. В отличие от собственноручной подписи электронная подпись не может характеризовать владельца как личность, однако делает все документы тождественными (идентичными), так как изменение хотя бы одного символа влечет создание нового документа*(50). Следует также отметить возможность использования ГАС "Выборы" для решения задач, не связанных с выборами и референдумом, что позволяет в кратчайшие сроки и с наименьшими затратами ввести в действие электронный способ опубликования нормативных актов*(51).

Создание официальных, непротиворечивых баз данных представляется возможным только при условии интегрирования этого процесса в систему законодательной технологии, которое экономически оправдывает себя при объединении ресурсов и использовании синергетического эффекта в нормотворчестве.

Кроме того, действующая в настоящее время технология создания нормативных актов создает системные предпосылки для появления нормативных коллизий. При создании нормативных актов сотрудники правовых управлений или отраслевых департаментов органов власти, а именно они чаще всего являются тем самым "мифическим законодателем", используют печатные источники официального опубликования, собственные или коммерческие справочные правовые системы. Информация в этих системах, как впрочем и в печатных источниках, появляется с некоторой задержкой во времени. В результате вносятся изменения в утратившие силу нормативные акты (их части*(52), добавляются структурные единицы с одинаковыми порядковыми номерами*(53), повторно утрачивается сила ранее отмененным нормативным актам (их частям)*(54), дважды вносятся одни и те же изменения*(55) и т.д. Появление этих ошибок закономерно, поскольку при создании новых нормативных актов у разработчиков законов нет возможности увидеть будущие редакции документов, их статусы, учитывать проекты нормативных актов, находящихся на определенной стадии рассмотрения. В рамках существующего порядка создания нормативных актов данную проблему решить нельзя. Ожидание выхода печатного издания, как и подключения к базе данных документов в рамках текущих справочных правовых систем приведет к неоправданному росту ресурсных и, прежде всего, временных затрат. Предлагаемая нами электронная технология работы с нормативными актами позволит получить требуемую обозримость материала, поскольку соединит принятые и разрабатываемые нормативные акты в один комплекс, допускающий создание будущих редакций не только отдельных законов, но и всего нормативного массива.

Вопрос о надежности официального опубликования в сети Интернет, видимо, должен решаться на основе ретроспективного анализа существовавших материалов для "официальных источников опубликования" актов. Первоначально законы высекались на камне (законы царя Хаммурапи), далее применялись глиняные таблички, медные и деревянные дощечки (Законы 12 таблиц), папирус, береста, пергамент, бумага, магнитная лента. Нетрудно заметить тенденцию к уменьшению надежности материальных носителей информации с развитием общества. Как было отмечено ранее, хрупкость материала в таком случае компенсируется количеством создаваемых копий, а именно электронные информационные технологии дают на этом поприще практически неограниченные возможности.

Введение электронного опубликования позволило бы решить проблему одновременности получения информации заинтересованными лицами. Учитывая, что Российская Федерация располагается на территории 9 часовых поясов, можно было бы ввести условное время официального опубликования (например, 800), когда бы все адресаты получали нормативные акты в один день, а опубликование документов подписанных и направленных на опубликование после указанного срока осуществлялось бы в то же время на следующий день. Подобное правило позволит реализовать ориентационную функцию источника официального опубликования.

Таким образом, наличие в электронном документе ключевых характеристик, присущих традиционным источникам официального опубликования, и отсутствие большинства описанных недочетов, а также бесспорная экономичность и оперативность электронного источника дают основание говорить о возможности введения официального опубликования нормативных актов в сети Интернет, по меньшей мере, в рамках правового эксперимента либо в качестве дополнения к традиционному способу опубликования.

С.В. Бахвалов,

аспирант кафедры теории и истории государства и права

Ярославского государственного университета

им. П.Г. Демидова

"Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 5, сентябрь-октябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. М, 1999. С. 212.

*(2) См.: Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. Ч. 2. Правотворческая практика, система и структура права: Текст лекций. Ярославль, 1996. С. 20.

*(3) См., напр.: закон Ненецкого автономного округа от 9 января 1996 г. N 10-ОЗ "О местном самоуправлении в Ненецком автономном округе" // Наръяна-Вындер. 1996. 23 янв.

*(4) См.: ст. 27 закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" // Российская газета. 1992. 8 февр.; п. 6.3.1 ГОСТ 7.4-95 "Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Издания. Выходные сведения".

*(5) См., напр.: источник официального опубликования нормативных актов Тверской области - газету "Тверские ведомости"; источник официального опубликования нормативных актов Архангельской области - газету "Волна" и пр.

*(6) См., напр.: Ведомости Государственной думы и Правительства Ярославской области. Май 1995 г. N 5; Вестник Московской областной думы. Март-апрель 2004 г. N 3, 4; Информационный вестник Правительства Московской области. Январь 2005 г. N 1; Ведомости законодательного собрания Челябинской области. Январь-март 1999 г. N 1 и пр.

*(7) Однако не следует забывать о возможности легального определения даты опубликования в изданиях, периодичность выхода которых задается диапазоном дат. Примером тому может служить письмо Московской городской думы от 22 августа 2000 г. N 8-21-6254/0 "О дате официального опубликования законов города Москвы", где определено, что датой выхода газеты следует считать дату, открывающую интервал, поскольку именно в этот день газета поступает в розничную продажу и доставляется подписчикам.

*(8) Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в закон Российской Федерации "Об акцизах"" // Российская газета. 1996. 6 ноября.

*(9) Аналогичное правило закреплено в п. 55 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных указом Президента Республики Беларусь от 11.08.03 N 359 // Ресурс Интернет: http://pravo.by/webnpa/text.asp?RN=P30300359.

*(10) Указанное правило в отношении законов уже за креплено в ряде субъектов РФ, например, ст. 3 закона Камчатской области от 19 июня 1995 г. N 2 "О порядке обнародования и вступления в силу законов Камчатской области" // Официальные ведомости. 1995. 30 июня; ст. 30 закона Читинской области от 13 апреля 2005 г. N 655-3Ч0 "О нормативных правовых актах" // Забайкальский рабочий. 2005. 4 мая; ст. 40 закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. N 8-3 "О нормативных правовых актах в Нижегородской области" // Нижегородские новости. 2005. 26 февр.

*(11) Например, текст закона Тамбовской области от 29 октября 2003 г. N 161-3 "Об областной целевой программе "Безопасное материнство (2004-2006 г.)" опубликован без приложения в газете "Тамбовская жизнь". 2003. 11 нояб.; текст закона Тверской области от 22 февраля 2005 г. N 9-30 "Об утверждении отчета об исполнении областного бюджета Тверской области за 2003 год" был опубликован без приложений 5-39 в газете "Тверские ведомости". 2005. 25 февр. - 3 марта, 4-10 марта, 11-17 марта и пр.

*(12) Например, решение Совета депутатов Наро-Фоминского района Московской области от 19 ноября 2004 г. N 5/9 "Об утверждении Наро-Фоминской целевой программы "Дополнительная материальная поддержка жителей Наро-Фоминского района в 2005 году".

*(13) Например, постановление Администрации Тульской области от 27 апреля 2005 г. N 332 "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения Тульской области" // Тульские известия. 2005. 19 мая; постановление главы Угличского муниципального округа Ярославской области от 27 января 2005 г. N 56 "О праве на бесплатный проезд беременных женщин, проживающих в сельской местности" // Угличская газета. 2005. 29 янв.; постановление главы Угличского муниципального округа Ярославской области от 27 января 2005 г. N 57 "О мерах социальной поддержки многодетных и малообеспеченных семей, имеющих детей-школьников" // Угличская газета. 2005. 29 янв. и пр.

*(14) Тихомиров Ю.А. Законодательная техника как фактор эффективности законодательной и правоприменительной деятельности // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 42.

*(15) См.: п. 12 указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 1996. 28 мая.

*(16) Например, постановление Правительства РФ от 28 апреля 2005 г. N 262 "О переносе выходного дня в мае 2005 г." было опубликовано в "Российской газете" от 29 апреля 2005 г. N 90, в "Российской газете", изданной в г. Благовещенске, г. Новосибирске, г. Владивостоке, г. Перми, г. Чебоксары и г. Ярославле, от 30 апреля 2005 г. N 91.

*(17) Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М, 1996. С. 157.

*(18) Карташов В.Н. Указ. соч. С. 19-20.

*(19) См.: определение судебной коллегии по гражданским делам Пензенского областного суда от 8 января 2002 г. N 33-2.

*(20) См.: закон Республики Алтай от 23 сентября 2002 г. N 6-8 "О местном самоуправлении в Республике Алтай" // Звезда Алтая. 2002. 19 окт.

*(21) См., напр.: п. 2 ст. 17 решения Котельничской городской думы Кировской области от 30 июля 1998 г. N 41 "Устав города Котельнича Кировской области" // Котельничский вестник. 1998. 10 сент.

*(22) См.: закон Ненецкого автономного округа от 9 января 1996 г. N 10-ОЗ "О местном самоуправлении в Ненецком автономном округе" // Наръяна-Вындер. 1996. 23 янв.

*(23) См., напр.: указ Президента РФ от 17 марта 2001 г. N 308 "О внесении изменений и дополнения в указ Президента Российской Федерации от 24 апреля 1998 г. N 447 "О форме одежды, знаках различия и чинах не проходящих военную службу членов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации"" // Российская газета. 2001. 21 марта.

*(24) См., напр.: ФЗ от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" // Российская газета. 2001. 14 июля; постановление Правительства РФ от 25 сентября 2003 г. N 594 "Об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации" // Российская газета. 2003. 2 окт.

*(25) Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 21 сентября 2000 г. N КАС 00-373.

*(26) Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. N 2. С. 100.

*(27) См. подробнее: Бахвалов С.В. Текстуальные и электронные источники права // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества: Сб. науч. тр. / Отв. ред. проф. В.Н. Карташов. Ярославль, 2005. Вып. 5. С. 119-124.

*(28) См.: Урядовий куръер. 2005. 6 авг.

*(29) См.: Независимое информационно-аналитическое издание "Ура-Информ"// Ресурс Интернет: http://ura-inform.com/archive/?/2005/08/22/-/30080.

*(30) См.: Киевский городской сервер "Киев 2000" // Ресурс Интернет: http://www.kiev2000.com/News/ view.asp?ld= 165997&Part=22.

*(31) См.: Журнал "Бумага и жизнь" // Ресурс Интернет: http://www.paperaNdlife.com/News/News/2005/08/16/ ofitsial_naja_publik_2223.html.

*(32) См:. Бошно С.В. Указ. соч. С. 100.

*(33) См.: ФЦП "Электронная Россия" // Ресурс Интернет: http://www.e-rus.ru/site.shtml?id=176.

*(34) См.: "Южная Корея инвестирует $1,8 млрд в совершенствование телекоммуникаций" // Ресурс Интернет: http://www.cnews.ru/newsline/index.shtml72003/11/17/151 794; "К 2008 году доступ в Интернет будет у половины европейцев" // Ресурс Интернет: http://www.cnews.ru/ newsline/index.shtml?2003/10/09/149822.

*(35) См., напр.: официальные сайты Государственной думы РФ // Ресурс Интернет: http://www.duma.gov.ru; Совета Федерации РФ // Ресурс Интернет: http://council.gov.ru; Президента РФ// Ресурс Интернет: http://www.kremlin.ru/mainpage.shtml; Государственной думы Ярославской области и Администрации Ярославской области // Ресурс Интернет: http://www.adm.yar.ru. Из информационных ресурсов зарубежных государств можно привести следующие примеры: официальный сайт Верховной Рады Украины // Ресурс Интернет: http://rada.gov.ua; Национальный центр правовой информации Республики Беларусь // Ресурс Интернет: http://ncpi.gov.by; официальный сайт Парламента Объединенного Королевства Великобритании // Ресурс Интернет: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm/cmpubns.htm и пр.

*(36) Об информации о численности населения см. официальный сайт Всероссийской переписи населения 2002 г. // Ресурс Интернет: http://www.perepis2002.ru/ index.html?id=11.

*(37) В отдельных случаях, например, для газеты "Губернские вести" специальный выпуск "Документ" от 27.04.98 N 32 тираж составлял всего 200 экземпляров!

*(38) См.: официальный сайт Правительства Объединенного Королевства Великобритании // Ресурс Интернет: http://www.opsi.gov.uk/acts.htm

*(39) Проблема обеспечения прав граждан на доступ к правовой информации (материалы круглого стола) // Ресурс Интернет http://www.koroboff.spb.ru/EUROPE/ 851400116.html.

*(40) См., напр.: Законодательная техника: Научнопрактическое пособие. М., 2000. С. 195-212; Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 150-165.

*(41) Генерация закрытого и открытого ключа электронной цифровой подписи осуществляется на основе требований ГОСТ Р 34.10-94 и ГОСТ Р 34.10-2001.

*(42) См. также: Молчанов С.Г. Применение электронной цифровой подписи для защиты информации при расследовании преступлений // Материалы юбилейной Всероссийской научной конференции "Два века юридической науки и образования в Казанском университете" (г. Казань, 13-14 мая 2004 г.). Казань, 2004. С. 661-663; Михайленко Е.В. Правовые проблемы практической реализации Федерального закона "Об электронной цифровой подписи" // Журнал российского права. 2004. N 5. С. 71-74.

*(43) Криминалистика: Учебник для вузов / Под ред. Р.С. Белкина. М., 2003. С. 156; См. также: Дмитриев Е.Н., Иванов ЮЛ. Применение метода цифровой фотографии при фиксации объектов криминалистических экспертиз: Учебное пособие. М., 1997; Дмитриев Е.Н. Проблемы применения цифровой фотографии при расследовании уголовных дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 18-24; Пономаренко Ю.В., Молчанов С.Г. Цифровая фотография в криминалистике: проблема защиты информации // Проблемы правовой информатизации. 2003. N 6.

*(44) См.: постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 18 мая 2004 г. N А55-16217/03-3.

*(45) Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 20-ФЗ "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" // Российская газета. 2003. 15 янв.

*(46) См.: Доклад 2000. Права человека в регионах Российской Федерации // Ресурс Интернет http://www.hro.org/ docs/reps/1999/volg/0-4.htm..

*(47) Например, в газете "Районные будни" от 30 ноября 2005 г. N 95 решения думы Некрасовского муниципального района Ярославской области от 24 ноября 2005 г. за номерами 6, 10, 12 и 13 представлены в виде решений думы Некрасовского муниципального округа, хотя протокольный сектор представляет их именно как решения района. Таким образом, вносится путаница в систему органов местного самоуправления, действующую на указанной территории.

*(48) См., напр.: текст части первой Налогового кодекса, опубликованный в "Российской газете" от 6 августа 1998 г. N 148-149 и в "Собрании законодательства Российской Федерации" от 3 августа 1998 г. N 31, ст. 3824; текст Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", опубликованный в "Российской газете" от 29 июня 2002 г. N 116-117 и в "Собрании законодательства Российской Федерации" от 1 июля 2002 г. N 26, ст. 2519; текст Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах", опубликованный в "Российской газете" от 3 августа 2004 г., N 164 и в "Собрании законодательства Российской Федерации" от 2 августа 2004 г. N 31, ст. 3231 и пр.

*(49) Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М, 2000. С. 116.

*(50) См.: Чубукова С.Т., Элькин В.Д. Основы правовой информатики (юридические и математические вопросы информатики): Учебное пособие / Под ред. М.М. Рассолова. М, 2004. С. 207-225.

*(51) См.: ст. 20 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 20-ФЗ "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" // Российская газета. 2003. 15 янв.

*(52) Например, ст. 11 Федерального закона от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" // Российская газета. 2004. 1 июля; п. 1 ст. 21 закона Санкт-Петербурга от 10 июля 2000 г. N 334-33 "О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга" утрачивает силу с 16 июля 2005 г., ас 18 июля 2005 г. в него вносятся изменения п. 2 ст. 4 закона Санкт-Петербурга от 6 июля 2005 г. N 347-40 "О расчетной единице"; в ст. 2 закона Санкт-Петербурга от 3 июля 1995 г. N 91-9 "Об утверждении Реестра государственных должностей органов государственной власти Санкт-Петербурга", утратившего силу с 26 июня 2005 г. вносятся изменения законом Санкт-Петербурга от 6 июля 2005 г. N 347-40 "О расчетной единице", вступающие в силу с 18 июля 2005 г.; приложение 2 к постановлению губернатора Ярославской области от 26 января 2000 N 61 утратило силу 30 октября 2000 г. (постановление губернатора Ярославской области от 30 октября 2000 г. N 731), а 3 июля 2001 г. в него вносятся изменения постановлением губернатора Ярославской области от 3 июля 2001 г. N 446.

*(53) Например, закон Курганской области от 10 февраля 1997 г. N 15 "О льготах по налогу на прибыль предприятий и организаций в 1997 году" // Новый мир. 1997. 20 февр.; закон Приморского края от 9 августа 2004 г. N 136-КЗ "О Лазовском муниципальном районе" // Ведомости законодательного Собрания Приморского края. 09.08.04. N 66; закон Волгоградской области от 15 июля 2002 г. N 725-ОД "О внесении дополнения в статью 5 Закона Волгоградской области от 11 июня 1996 г. N 67-ОД "Об адресной социальной помощи жителям Волгоградской области"" // Волгоградская правда. 2002. 20 июля; гл. 6 закона Ярославской области от 26 февраля 1996 г. N 5-з "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Ярославской области" (редакция от 25 марта 2002 г.).

*(54) Например, закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе" был признан недействующим указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 и утратившим силу Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ; постановление Губернатора Ярославской области от 27 июня 2001 г. N 438 "О внесении изменений в постановление Губернатора Ярославской области от 12 января 2001 г. N 20 "О повышении заработной платы работников организаций бюджетной сферы"" признается утратившим силу с 1 сентября 2001 г. постановлением Губернатора Ярославской области от 22 августа 2001 г. N 550 и с 1 декабря 2001 г. постановлением Губернатора Ярославской области от 5 декабря 2001 г. N 799.

*(55) Например, в приложение 3 закона Ярославской области от 31 декабря 2004 г. N 73-з "О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Ярославской области на 2005 год" были внесены одинаковые изменения законом Ярославской области от 17 октября 2005 г. N 45-з "О внесении изменений в Закон Ярославской области "О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Ярославской области на 2005 год"" и законом Ярославской области от 17 октября 2005 г. N 57-з "О внесении изменений в Закон Ярославской области "О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Ярославской области на 2005 год"".