Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2011 г. N 02АП-1144/11

г. Киров

Дело N А82-10132/2010-47

05 апреля 2011 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 05 апреля 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 апреля 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Великоредчанина О.Б.,

судей Поляковой С.Г., Тетервака А.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Мезриным Д.А.,

без участия в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу ответчика - Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (Управления Федерального казначейства по Ярославской области)

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 11 января 2011 года по делу N А82-10132/2010-47, принятое судом в составе судьи Менько И.И.

по иску открытого акционерного общества "Ярославское районное производственное управление жилищно-коммунального хозяйства"

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Управлению Федерального казначейства по Ярославской области, Ярославской области в лице департамента финансов Ярославской области, администрации Ярославского муниципального района в лице управления финансов администрации Ярославского муниципального района

(третьи лица: управление социальной защиты населения, труда и здравоохранения администрации Ярославского муниципального района, государственное учреждение здравоохранения Ярославской области "Областная клиническая психиатрическая больница", государственное учреждение здравоохранения "Ярославский областной туберкулезный санаторий "Норское", государственное унитарное предприятие Ярославской области "Областная фармация", Центр социального обслуживания населения Ярославского муниципального района "Золотая осень", муниципальное учреждение здравоохранения "Курбская участковая больница", муниципальное учреждение здравоохранения "Ярославская центральная районная больница", муниципальное учреждение здравоохранения "Дубковская амбулатория", муниципальное учреждение здравоохранения "Ивняковская амбулатория", муниципальное учреждение здравоохранения "Туношенская участковая больница", Туношенский пансионат для ветеранов войны и труда, государственное учреждение здравоохранения Ярославской области "Областная туберкулезная больница")

о взыскании 1 520 461 руб. 01 коп.,

установил

открытое акционерное общество "Ярославское районное производственное управление жилищно-коммунального хозяйства" (далее - Общество, Истец) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Управлению Федерального казначейства по Ярославской области (далее - Управление), Ярославской области в лице департамента финансов Ярославской области и администрации Ярославского муниципального района в лице управления финансов администрации Ярославского муниципального района.

Предметом иска (с учетом его уточнения) явилось требование Истца о солидарном взыскании с ответчиков 1 520 461 руб. 01 коп. убытков (далее - Убытки), возникших у Общества в результате предоставления им в период с 01.05.2008 по 31.12.2009 медицинским работникам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг (далее - Льготы).

Исковое требование Общества основано на статьях 15, 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и мотивировано тем, что компенсация Убытков Истца не произведена.

Ответчики в своих отзывах на исковое заявление Общества иск последнего не признали.

Определением Арбитражного суда Ярославской области от 09.09.2010 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены управление социальной защиты населения, труда и здравоохранения администрации Ярославского муниципального района, государственное учреждение здравоохранения Ярославской области "Областная клиническая психиатрическая больница", государственное учреждение здравоохранения "Ярославский областной туберкулезный санаторий "Норское", государственное унитарное предприятие Ярославской области "Областная фармация", Центр социального обслуживания населения Ярославского муниципального района "Золотая осень", муниципальное учреждение здравоохранения "Курбская участковая больница", муниципальное учреждение здравоохранения "Ярославская центральная районная больница", муниципальное учреждение здравоохранения "Дубковская амбулатория", муниципальное учреждение здравоохранения "Ивняковская амбулатория", муниципальное учреждение здравоохранения "Туношенская участковая больница", Туношенский пансионат для ветеранов войны и труда, государственное учреждение здравоохранения Ярославской области "Областная туберкулезная больница" (далее - Третьи лица).

Третьи лица свое отношение к иску Общества не высказали.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 11 января 2011 года с Российской Федерации за счет ее казны в пользу Общества взыскано 1 520 461 руб. 01 коп. Убытков, а также 28 204 руб. 61 коп. в возмещение расходов Истца по уплате государственной пошлины. В удовлетворении иска в отношении других ответчиков отказано.

Не согласившись с названным решением Арбитражного суда Ярославской области, Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации (Управления) обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой (с учетом ее уточнения) просит отменить упомянутое решение арбитражного суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт о взыскании Убытков за счет средств казны Ярославского муниципального района.

В обоснование апелляционной жалобы ее заявитель указывает, в частности, что пунктом 3 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения, вследствие чего полномочиями по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления с 01.01.2005 мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, федеральный законодатель наделил органы местного самоуправления. В связи с этим в Ярославском муниципальном районе приняты постановления от 12.12.2007 N 1836 и от 28.07.2009 N 5754 "О мерах социальной поддержки работников муниципальных учреждений, расположенных на территории Ярославского муниципального района и финансируемых из районного бюджета", которыми предусмотрено возмещение расходов на оплату жилой площади с отоплением и освещением по нормам, установленным данными постановлениями. При этом согласно данным правовым актам расходы на обеспечение мер социальной поддержки работников муниципальных учреждений, финансируемых из районного бюджета, включаются в сметы соответствующих муниципальных учреждений Ярославского муниципального района в пределах ассигнований на соответствующий финансовый год. В связи с этим, по мнению заявителя апелляционной жалобы, взыскание Убытков за счет казны Российской Федерации является неправомерным и взыскание этих Убытков должно производиться за счет средств бюджета Ярославского муниципального района.

Участвующие в деле лица свои отзывы на апелляционную жалобу Российской Федерации не представили.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Ярославской области от 11 января 2011 года проверены Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

При этом арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность названного решения только в обжалуемой части.

Участвующие в деле лица явку своих представителей в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не обеспечили, о времени и месте этого судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии с частью 1 статьи 123, частями 3 и 5 статьи 156, а также частью 1 статьи 268 АПК РФ апелляционная жалоба Российской Федерации рассмотрена в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Материалами дела подтверждены следующие фактические обстоятельства.

Вступившими в законную силу решениями Ярославского районного суда Ярославской области с Истца в пользу медицинских работников Третьих лиц взысканы денежные средства, излишне (в связи с наличием Льгот) уплаченные последними за отопление, а также за содержание и ремонт занимаемых ими жилых помещений. При этом суд обязал Общество произвести перерасчет платежей указанных медицинских работников и зачесть уплаченные последними за отопление, текущий ремонт и содержание жилья денежные средства в счет будущих платежей за коммунальные услуги, а также предоставлять в дальнейшем упомянутым медицинским работникам Льготы в полном объеме.

Указанные решения Ярославского районного суда Ярославской области исполнены Истцом в полном объеме.

Посчитав, что в результате предоставления Льгот названным медицинским работникам Общество понесло Убытки, Истец обратился в Арбитражный суд Ярославской области с иском, являющимся предметом данного дела.

Не оспаривая произведенный арбитражным судом первой инстанции расчет суммы Убытков, заявитель апелляционной жалобы не согласен со взысканием Убытков за счет средств казны Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в редакции, действовавшей до вступления в действие Закона N 122-ФЗ) врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Пунктом 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ решение вопросов социальной поддержки медицинских работников передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

Так, согласно статье 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в редакции Закона N 122-ФЗ) меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации, организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации - их органами государственной власти, а муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В пункте 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление) разъяснено, что организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публично-правового образования компенсации в виде не полученной с потребителей платы.

Согласно пункту 18 Постановления, если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В соответствии с пунктом 19 Постановления при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Вопросы социальной поддержки медицинских работников не отнесены статьей 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального района.

При этом в соответствии с пунктами 1 и 5 статьи 19 и пунктом 3 статьи 20 Закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Законом 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, финансовое обеспечение которых осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Пунктом 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) предусмотрено, что расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия, в частности, федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ, в том числе, субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия, в частности, муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и такие расходные обязательства муниципального образования исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 БК РФ.

В силу пунктов 1 и 2 статьи 140 БК РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке, а субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти.

Таким образом, передача в соответствии с пунктом 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ органам местного самоуправления вопросов социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения не означает, что предоставление медицинским работникам в сельской местности льгот по оплате жилья и коммунальных услуг должно финансироваться за счет собственных средств бюджета соответствующего муниципального образования.

Напротив, из перечисленных выше норм права следует, что финансирование предоставления упомянутых льгот производится за счет соответствующих субвенций из федерального бюджета.

Более того, Конституционный Суд Российской Федерации в своих определениях от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О и от 01.12.2005 N 521-О, а также в постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П и от 23.04.2004 N 9-П неоднократно высказывал правовую позицию, согласно которой изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, в связи с чем Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

При этом в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Таким образом, передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации.

Доказательств предоставления Ярославскому муниципальному району субсидий для финансирования Льгот в материалах дела нет.

Поэтому доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что взыскание Убытков Общества должно производиться за счет средств бюджета Ярославского муниципального района, являются несостоятельными.

В связи с этим, изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, учитывая перечисленные выше нормы права, а также обстоятельства дела и представленные по нему доказательства, арбитражный суд апелляционной инстанции полагает, что арбитражный суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что иск Общества подлежит удовлетворению за счет средств казны Российской Федерации.

По указанным выше причинам оснований для признания этого вывода арбитражного суда первой инстанции неправильным у апелляционного суда нет.

На основании изложенного выше при совокупности указанных выше обстоятельств доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции признаются несостоятельными в полном объеме и апелляционный суд считает, что оснований для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Таким образом, арбитражный суд первой инстанции, всесторонне, полно и объективно исследовав фактические обстоятельства дела, а также представленные по нему доказательства, дал этим обстоятельствам и доказательствам надлежащую оценку, в том числе с позиции относимости, допустимости и достоверности доказательств.

Выводы арбитражного суда первой инстанции соответствуют установленным этим судом по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены обжалуемого решения арбитражного суда первой инстанции, последним не допущено.

Поэтому обжалуемое решение арбитражного суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 АПК РФ, Второй арбитражный апелляционный суд

МОТИВИРОВКИ

ВЫВОД

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Ярославской области от 11 января 2011 года по делу N А82-10132/2010-47 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (Управления Федерального казначейства по Ярославской области) - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий

О.Б. Великоредчанин

Судьи

С.Г. Полякова А.В. Тетервак