Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20 ноября 2009 г. N 04АП-4305/09

г. Чита

Дело N А19-10481/09

20 ноября 2009 г.

N 04АП-4305/09

Резолютивная часть постановления объявлена 17 ноября 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 ноября 2009 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Желтоухова Е.В., Рылова Д.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Малановой А.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной миграционной службы по Иркутской области

на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 10 сентября 2009 года

по делу N А19-10481/09

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Сибирский торгово-промышленный центр"

к Управлению Федеральной миграционной службы по Иркутской области

о признании незаконным бездействия (суд первой инстанции: Красько Б.В.)

с участием в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле:

от ООО "СТПЦ": не было (извещено); от УФМС по Иркутской области: Цыкова Е.С., паспорт 25 06 N 779411, выдан 15 января 2007 года Октябрьским ОВД г. Иркутска, доверенность от 5 апреля 2009 года N 11

и УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Сибирский торгово-промышленный центр" (далее - Общество, ООО "СТПЦ") обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной миграционной службы по Иркутской области (далее - Управление, УФМС) о признании незаконным отказа в приеме документов на получение разрешений на работу иностранным работникам.

В судебном заседании 3 августа 2009 года Общество уточнило предмет заявленных требований и просило признать незаконным бездействие УФМС по уклонению в приеме и рассмотрению заявления о выдаче разрешений на работу гражданам КНР Хэ Синь, Цую Кайюй и Чжан Лэй, выраженном в письме от 29 января 2009 года N 11/12-189б (л.д. 82). Определением Арбитражного суда Иркутской области от 3 августа 2009 года уточнение требования принято (л.д. 86-87).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 10 сентября 2009 года заявленные требования удовлетворены. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что действующее законодательство не содержит требований о личном обращении работодателя в территориальные органы ФМС России с заявлениями о выдаче разрешений на работу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию в порядке, требующем получения визы. Регистрация в территориальном органе ФМС России направленных по почте заявления о выдаче разрешений на работу иностранным гражданам и необходимых документов является основанием для рассмотрения такого заявления, в связи с чем бездействие Управления, выразившееся в нерассмотрении заявления ООО "СТПЦ" о выдаче разрешений на работу гражданам КНР Хэ Синь, Цую Кайюй и Чжан Лэй, является незаконным. Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применением норм материального права, изложенных в пунктах 23, 25 и 26 Правил выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 N 681, и в пунктах 107-109 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, утвержденного приказом ФМС России, Минздравсоцразвития России, Минтранса России и Росрыболовства от 11.01.2008 N 1/4/1/2 (далее - Административный регламент).

Отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

О месте и времени судебного заседания Общество извещено надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовым уведомлением N 17082883, однако своих представителей для участия в судебном заседании не направило, заявив ходатайство от 11 ноября 2009 года N 03-12 о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя. В соответствии с частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя УФМС, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 25 декабря 2008 года Обществом в адрес Управления посредством почтовой связи направлены заявления о выдаче разрешений на работу гражданам КНР Хэ Синь, Цую Кайюй и Чжан Лэй. К заявлениям были приложены копия разрешения на привлечение иностранных работников от 18 сентября 2008 года N 29810, нотариально заверенные переводы паспортов названных граждан КНР, чеки-ордеры об уплате государственной пошлины, гарантийные письма, доверенность, фотографии, нотариально заверенные медицинские отчеты (л.д. 62-76). Отправка указанных документов заказной бандеролью подтверждается почтовой квитанцией от 25 декабря 2008 года N 37124 (л.д. 59) и почтовым штемпелем на копии сопроводительного письма (л.д. 60).

Документы поступили в УФМС 11 января 2009 года, что подтверждается штампом входящей корреспонденции (N 7) на копии сопроводительного письма (л.д. 61).

Письмом УФМС от 29 января 2009 года N 11/12-189б (л.д. 12-13, 23-24) на основании пунктов 107 и 109 Административного регламента документы были возвращены Обществу без исполнения. Бездействие Управления, выразившееся в нерассмотрении названных документов, было обжаловано Обществом в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о незаконности бездействия УФМС ошибочными, исходя из следующего. Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц установлены частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования Общества могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

- несоответствие действий (бездействия) УФМС закону или иному нормативному правовому акту; - нарушение прав и законных интересов Общества такими действиями (бездействием).

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств требования ООО "СТПЦ" удовлетворению не подлежат.

На основании пункта 1 статьи 3 Соглашения между Правительством Российской Федерации Правительством Китайской Народной Республики о временной трудовой деятельности граждан Российской Федерации в Китайской Народной Республике и граждан Китайской Народной Республики в Российской Федерации от 3 ноября 2000 года привлечение и использование работников осуществляется в соответствии с законодательством государств Сторон и положениями данного Соглашения.

Статьей 4 названного международного Соглашения предусмотрено, что работники осуществляют трудовую деятельность в принимающем государстве при наличии разрешений, выдаваемых в соответствии с нормативными правовыми актами принимающего государства, регулирующими привлечение и использование иностранной рабочей силы. Разрешение выдается на срок до одного года. По мотивированной просьбе работодателя срок действия разрешения может быть продлен, но не более чем на один год.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" разрешением на работу является документ, подтверждающий право иностранного работника на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности или право иностранного гражданина, зарегистрированного в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, на осуществление предпринимательской деятельности. На основании пункта 4 статьи 13 названного Федерального закона иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу.

Согласно подпункту 2 пункта 8 статьи 18 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" работодатель, пригласивший иностранного гражданина в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности либо заключивший с иностранным работником в Российской Федерации новый трудовой договор, обязан обеспечить получение иностранным гражданином разрешения на работу.

На основании пункта 6 этой же статьи порядок выдачи разрешения на работу утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 N 681 утверждены Правила выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации (далее - Правила выдачи разрешительных документов).

В разделе III Правил выдачи разрешительных документов содержатся положения, регулирующие выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию в порядке, требующем получения визы.

Пунктами 34 и 36 этого раздела установлено, что такое разрешение получает не иностранный работник, а работодатель, который должен передать разрешение под роспись работнику, на имя которого оно оформлено, до начала его трудовой деятельности на территории Российской Федерации.

Пунктом 31 Правил выдачи разрешительных документов определено, что разрешение на работу выдается при условии привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности работодателем по трудовым договорам в пределах численности, указанной в разрешении на привлечение и использование иностранных работников.

Кроме того, пунктом 22 этих Правил предусмотрено, что для получения разрешения на работу заявитель представляет в орган миграционной службы заявление по форме, утверждаемой Федеральной миграционной службой.

В соответствии с данным требованием Федеральная миграционная служба приказом от 25.12.2006 N 370 утвердила форму бланка такого заявления. Согласно приложению N 1 к этому приказу в заявлении о выдаче разрешения на работу должны содержаться наименование, адрес работодателя и иные сведения о нем, а также его подпись и печать. При этом из приложения N 3 к приказу следует, что в разрешении на работу должен быть указан индивидуальный налоговый номер работодателя.

Таким образом, иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности, разрешение выдается на работу у конкретного работодателя. При этом действующим законодательством предусмотрена обязанность работодателя своевременно обеспечить получение иностранным гражданином разрешения на работу. Пунктом 23 Правил выдачи разрешительных документов предусмотрено, что при подаче заявления заявитель предъявляет документ, удостоверяющий его личность, и документ, удостоверяющий личность иностранного работника (его копию), срок действия которых должен оканчиваться не ранее 6 месяцев со дня подачи заявления.

При приеме заявления к рассмотрению проверяется правильность оформления представленных документов и их комплектность. Факт проверки, а также подлинность подписи заявителя заверяются на заявлении подписью уполномоченного должностного лица органа миграционной службы (пункт 25 Правил выдачи разрешительных документов). Согласно пункту 26 Правил выдачи разрешительных документов уполномоченное должностное лицо органа миграционной службы регистрирует заявление с проставлением на нем регистрационного номера, а также выдает заявителю копию его заявления с отметкой о дате его принятия.

В соответствии с пунктом 107 Административного регламента для получения разрешения на работу иностранным гражданам работодатель, заказчик работ (услуг) представляет непосредственно в ФМС России или ее территориальный орган необходимые документы.

Из системного толкования приведенных норм Правил выдачи разрешительных документов и Административного регламента определенно следует, что работодатель должен подать документы, необходимые для получения разрешения на работу иностранных граждан, непосредственно в территориальный орган ФМС России. Помимо собственно указания на это в пункте 107 Административного регламента, именно о таком способе представления документов говорится в пункте 23 Правил (представитель работодателя предъявляет документ, удостоверяющий его личность), пункте 25 Правил (уполномоченным должностным лицом проверяется подлинность подписи представителя работодателя) и пункте 26 Правил (представителю работодателя выдается копия заявления с отметкой о дате его принятия).

С учетом изложенного, вывод суда первой инстанции о том, что Правила выдачи разрешительных документов не содержат требований о личном обращении в территориальный орган ФМС России с заявлением о выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, основан на ошибочном толковании пунктов 23, 25 и 26 Правил выдачи разрешительных документов и пункта 107 Административного регламента. Согласно пункту 108 Административного регламента юридическим основанием для рассмотрения документов, поданных работодателем, является их регистрация при приеме в ФМС России или ее территориальном органе.

Порядок регистрации документов установлен в пункте 109 Административного регламента, согласно которому сотрудник ФМС России или ее территориального органа, ответственный за прием документов, осуществляет проверку комплектности документов, сверяет заявление на каждого иностранного гражданина с копией документа, удостоверяющего его личность, заносит паспортные данные работодателя, заказчика работ (услуг) или его представителя, уполномоченного по доверенности, в автоматизированную подсистему "Трудовая миграция" Центрального банка данных по учету иностранных граждан. В подсистему вносятся данные по количеству привлекаемых граждан и их гражданству в соответствии с предъявленным разрешением на привлечение и использование иностранных работников. Принятому пакету документов присваивается регистрационный номер. Информация о документах, принятых от работодателя, заказчика работ (услуг), также заносится в журнал учета приема документов и выдачи разрешений на работу иностранным гражданам. Следовательно, под регистрацией документов в пункте 108 Административного регламента понимается не проставление штампа входящей корреспонденции на поступающей документации, как ошибочно посчитал суд первой инстанции, а описанный выше комплекс последовательных действий уполномоченного должностного лица территориального органа ФМС России.

При направлении документов по почте указанная процедура регистрации не соблюдается, поскольку уполномоченное лицо территориального органа ФМС России не имеет возможности совершить ряд предусмотренных Правилами выдачи разрешительных документов действий (проверить паспортные данные, удостовериться в подлинности подписи заявителя и т.д.), в связи с чем юридическое основание для рассмотрения таких документов отсутствует. Делая ссылку на указанный Административный регламент, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Согласно пунктам 2 и 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных функций), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 N 679, административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги). Административные регламенты разрабатываются с учетом положений федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, иных нормативных правовых актов, а также с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность административных процедур, административных действий и (или) принятия решений и иных требований к порядку исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

Следовательно, именно в административном регламенте устанавливаются, в том числе, конкретные процедуры совершения тех или иных юридически значимых действий.

На основании статьи 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по ходатайству Общества определением суда первой инстанции от 21 июля 2009 года (л.д. 53-54) у Управления были истребованы подлинник журнала приема юридических лиц за период с декабря 2008 года по июль 2009 года. Из протокола судебного заседания от 30 июля 2009 года следует, что судом первой инстанции и представителями сторон обозревались Журналы приема юридических и физических лиц, обращающихся за консультациями по вопросам привлечения и использования иностранной рабочей силы за 2008 год и 2009 год (по состоянию на 30 июля 2009 года). В указанных журналах содержится отметка о том, что 3 июля 2009 года в 11 часов 00 минут ООО "СТПЦ" обращалось в УФМС, при этом отметок о приеме у Общества документов отсутствует. За ноябрь-декабрь 2008 года отметок о посещении Обществом Управления и принятии от него документов не имеется (оборот л.д. 81).

Результаты исследования судом первой инстанции журналов подтверждены подписями представителей сторон в протоколе судебного заседания. Иных доказательств непосредственного обращения в УФМС до 25 декабря 2008 года, когда документы были направлены по почте, Обществом в материалы дела не представлено.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что у Управления имелись правовые основания для возврата без рассмотрения поступивших от Общества документов. Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необходимости отмены решения суда первой инстанции и принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных Обществом требований.

В соответствии с частью 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение между сторонами судебных расходов, в том числе судебных расходов, понесенных в связи с подачей апелляционной жалобы.

На основании части 3 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина, от уплаты которой в установленном порядке истец был освобожден, взыскивается с ответчика в доход федерального бюджета пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований, если ответчик не освобожден от уплаты государственной пошлины.

По таким же правилам распределяются судебные расходы в связи с рассмотрением апелляционной жалобы (часть 5 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В связи с удовлетворением апелляционной жалобы Управления, которое освобождено от уплаты государственной пошлины (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации), с Общества надлежит взыскать в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 1000 рублей (подпункт 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации).

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 10 сентября 2009 года по делу N А19-10481/09, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 10 сентября 2009 года по делу N А19-10481/09 отменить.

Принять новый судебный акт.

В удовлетворении заявленного Обществом с ограниченной ответственностью "Сибирский торгово-промышленный центр" требования отказать.

Взыскать с Общества с ограниченной ответственностью "Сибирский торгово-промышленный центр" в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 000 рублей.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Е.В. Желтоухов Д.Н. Рылов