Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2009 г. N 19АП-6124/09

28 октября 2009 г.

дело N А14-6027/2008

г. Воронеж

Резолютивная часть постановления объявлена 21 октября 2009 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 октября 2009 г.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Потихониной Ж.Н.,

судей: Барковой В.М., Седуновой И.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Плотниковой Е.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов в лице Управления Федерального казначейства по Воронежской области

на решение Арбитражного суда Воронежской области от 26.08.2009 года по делу N А14-6027/2009/201/12,

принятое судьёй Сафоновой З. В., по иску Муниципального образования - Городской округ Нововоронеж в лице Администрации городского округа город Нововоронеж к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, представляемого Управлением федерального казначейства по Воронежской области, при участии третьих лиц: Министерство внутренних дел Российской Федерации, Главного управления внутренних дел Воронежской области о взыскании 82 345,00 руб.,

при участии:

от Муниципального образования - Городской округ Нововоронеж в лице Администрации городского округа город Нововоронеж: Черкасова А.В.- ведущий специалист, доверенность б/н от 31.08.2009г.; от РФ в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице УФК по Воронежской области: Медведева Е.С.- заместитель начальника юридического отдела, доверенность б/н от 21.01.2009г.;

от Министерства внутренних дел Российской Федерации - представитель не явился, надлежаще извещён; от Главного управления внутренних дел Воронежской области - представитель не явился, надлежаще извещён;

УСТАНОВИЛ:

Муниципальным образованием городской округ город Нововоронеж заявлены требования к Российской Федерации, в лице Министерства финансов Российской Федерации, представляемого Управлением Федерального казначейства по Воронежской области о взыскании 82 345,45 руб., убытков, составляющих стоимость однокомнатной квартиры, предоставленной 05.12.2006 г. работнику милиции Павлову А.Т.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 26.08.2009 г. по делу N А14-6027/2008/201/12 с Российской Федерации в лице Министерства финансов России за счет казны Российской Федерации в пользу Муниципального образования - Городской округ город Нововоронеж было взыскано 82 345 руб. убытков и 2 970,35 руб. госпошлины в доход федерального бюджета.

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство финансов в лице Управления Федерального казначейства по Воронежской области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Воронежской области от 26.08.2009 г. по делу N А14-6027/2008/201/12 и принять по делу новый судебный акт.

В судебное заседание представители третьих лиц, участвующих в деле, не явились.

В материалах дела имеются почтовые уведомления об извещении данных лиц о месте и времени рассмотрения дела.

Согласно ч. 1 ст. 123 АПК РФ лица, участвующие в деле, и иные участники арбитражного процесса считаются извещенными надлежащим образом, если к началу судебного заседания, проведения отдельного процессуального действия арбитражный суд располагает сведениями о получении адресатом направленной ему копии судебного акта. Руководствуясь ст.ст. 123, 156, 184, 266 АПК РФ суд рассмотрел дело в отсутствии вышеуказанных представителей.

В судебном заседании представитель РФ в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице УФК по Воронежской области поддержал доводы апелляционной жалобы, считает обжалуемое решение незаконным и необоснованным, считает себя ненадлежащим ответчиком, полагает, что ответчиком должно выступать Министерство внутренних дел Российской Федерации, являющееся главным распорядителем кредитов, а также считает, что истец пропустил срок для судебной защиты и не доказал наличие убытков. Просил отменить обжалуемое решение полностью, вынести по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований. Представитель Муниципального образования - Городской округ Нововоронеж в лице Администрации городского округа город Нововоронеж выразил несогласие с доводами апелляционной жалобы, считает обжалуемое решение законным и обоснованным, поскольку спорная квартира выбыла из муниципального жилищного фонда бесплатно и убытки муниципального жилищного фонда должны быть возмещены за счёт средств федерального бюджета. Просил оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав мнение лиц, участвующих в деле, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены обжалуемого решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, работник милиции Павлов Александр Тимофеевич проходит службу в органах внутренних дел с 06.03.1986 года. 02.06.2004 года назначен на должность участкового уполномоченного милиции ОВД г. Нововоронежа. С 18.10.1994 г. состоял в администрации города Нововоронежа в очереди N 340 на получение жилой площади.

Решением Нововоронежского городского суда Воронежской области 30.05.2005г. года на Администрацию города Нововоронежа возложена обязанность предоставить Павлову А.Т., являющегося на этот момент милиционером взвода патрульно-постовой службы г. Нововоронежа Воронежской области, отдельную квартиру в г. Нововоронеже в дополнение к имеющемуся жилью на ул. Набережная, д.10А, кв.98, жилой площадью не менее 9 м 2 жилой площадью на каждого члена семьи, на состав семьи на момент предоставления квартиры.

В целях исполнения вышеуказанного решения суда от 30.05.05г. (исполнительный лист N 2-353 от 30.05.05.), Нововоронежским городским отделом судебных приставов в отношении администрации г. Нововоронежа 13.03.06г. было возбуждено исполнительное производство N 2201/2-06.

Согласно Постановлению администрации г. Нововоронежа N 504 от 02.06.05. "Об изменении наименования администрации" муниципальное образование город Нововоронеж наделен статусом городского округа, о чем внесена запись в Единый государственный реестр юридических лиц и выдано свидетельство от 17.06.05г. серии 36 N 001175102.

Определением Нововоронежского городского суда Воронежской области от 28.02.06г. произведена замена должника по исполнительному листу N 2-353 от 30.05.05г. на Администрацию городского округа - город Нововоронеж Воронежской области.

В результате заключения между Администрацией городского округа -город Нововоронеж Воронежской области и Павловым А.Т. мирового соглашения, утвержденного определением Нововоронежского городского суда Воронежской области 21.06.06г., на основании постановления администрации от 25.07.06г. N 597, договора социального найма жилого помещения от 16.08.06г. и договора от 05.12.06г. N 11325 о передаче жилого помещения в собственность администрация предоставила Павлову А.Т. квартиру, расположенную по адресу: Воронежская область, г. Нововоронеж, ул. Космонавтов, д. 35 А, кв. 19, общей площадью 30,2 м2, в том числе жилой площадью 16,2м2, а Павлов А. Т. отказался от дальнейшего исполнения решения суда от 30.05.05г.

Истец считает, что из муниципального жилищного фонда вышеуказанная квартира выбыла, поскольку была предоставлена Павлову А.Т. в порядке приватизации бесплатно, в связи с чем, у Администрации городского округа -город Нововоронеж возникли правовые основания для обращения в суд с настоящим иском.

Судебная коллегия считает, что арбитражный суд Воронежской области, удовлетворяя заявленные требования, правомерно и обоснованно исходил из следующего. Статья 45 Конституции РФ закрепляет государственные гарантии защиты прав и свобод и право каждого защищать свои права всеми не запрещенными законом способами.

В силу ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

Способы возмещения вреда установлены ст. 1082 ГК РФ, согласно которой требования о возмещении вреда могут быть удовлетворены в натуре или путем возмещения убытков по правилам п. 2 ст. 15 ГК РФ.

Пунктами 1 и 2 ст. 15 ГК РФ предусмотрено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение в меньшем размере, при этом, под убытками понимаются расходы лица, чье право нарушено, которые оно произвело, или должно будет произвести для восстановления своего нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы (упущенная выгода).

Статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Таким образом, гражданским законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, направленные на реализацию положений статей 52 и 53 Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, в том числе злоупотреблением властью.

В соответствии со ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

По совокупности норм статей 16, 1069 ГК РФ, подлежащих применению в рассматриваемом случае, и в соответствии с абз. 2, 3 п. 2 и п. 17 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.06г. N 23 взыскание убытков производится за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа.

В соответствии с вышеуказанными правовыми нормами взыскание убытков является мерой гражданско-правовой ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей.

Истец, исходя из того, что финансирование льгот, предоставляемых Законом "О милиции" осуществляется за счет средств федерального бюджета, требует взыскать с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, поскольку считает, что ему как юридическому лицу причинены убытки, т.к. он понес расходы в связи с предоставлением жилья участковому уполномоченному инспектору Павлову А. Т.

Возложение гражданско-правовой ответственности в виде взыскания убытков возможно при наличии условий, предусмотренных законом.

Поэтому лицо, требующее возмещение убытков, должно доказать не только противоправное поведение ответчика, причинившего истцу убытки своими виновными действиями, но также наличие и размер убытков, и причинную связь между ненадлежащим исполнением обязательства и убытками.

Доказывание указанных обстоятельств, в силу ст. 65 АПК РФ, относится на истца.

В соответствии со статьей 30 Закона "О милиции" (в редакции, действовавшей в спорный период) сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями в первоочередном порядке, а участковым уполномоченным милиции - не позднее шести месяцев с момента вступления в должность. (в ред. Федеральных законов от 31.03.1999 N 68-ФЗ, от 29.12.2000 N 163-ФЗ).

Однако указанной нормой не определен источник и порядок финансирования расходов, возникающих у перечисленных в ней исполнителей при ее реализации.

В соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ расходы по обеспечению социальной защиты населения финансируются совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов.

На основании п. 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществленным до 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам надлежит учитывать следующее.

При применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статьи 85 БК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Положения Бюджетного кодекса РФ о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 БК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению оплаты, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В соответствии со статьями 130, 133, 136 Бюджетного кодекса РФ спорные средства должны быть переданы из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ в виде субвенций и субсидий.

Вместе с тем, как установлено судом, денежные средства из Федерального бюджета на реализацию Закона "О милиции" в части возмещения затрат на улучшение жилищных условий и предоставлению жилой площади в порядке ст. 30 Закона "О милиции" в спорный период не выделялись и не поступали, как не запланированные соответствующими Федеральными законами о федеральном бюджете. Указанные обстоятельства были подтверждены третьими лицами МВД РФ и ГУВД Воронежской области, являющиеся участниками бюджетного процесса.

В соответствии с п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса, Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации" (действовавший в спорный период) установил главного распорядителя бюджетных средств по отношению к органам внутренних дел - Министерство внутренних дел Российской Федерации. Согласно классификации доходов бюджетов Российской Федерации предусмотрены субвенции бюджетам городских округов на цели равного с Министерством внутренних дел Российской Федерации повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Каких-либо субвенций в отношении финансирования льгот по Закону "О милиции" классификация доходов бюджетов Российской Федерации не предусматривает. Тем самым, в отношении исполнения требований Закона "О милиции" о льготах для сотрудников милиции не были определены не только источник финансирования, но и соответствующий распорядитель бюджетных средств.

Взыскание понесенных истцом расходов за счет казны Российской Федерации в лице Минфина России соответствует положениям Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23.

Факты, установленные судебными актами, в установленном законном порядке и по данному делу не оспариваются.

Согласно ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

В силу ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти, а от имени муниципальных образований - органы местного самоуправления.

При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну, в силу постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Так как предоставление спорных льгот относится к полномочиям Российской Федерации, передача которых на другой уровень власти в соответствии с нормативно-правовыми актами, разграничивающими расходные полномочия Российской Федерации и субъектов РФ, должно осуществляться из федерального бюджета путем передачи средств нижестоящим бюджетам.

Компенсация льгот, установленных Законом РФ "О милиции", является расходными обязательствами Российской Федерации и их возмещение осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Российская Федерация не отменяла и не приостанавливала действие Закона РФ "О милиции", поэтому расходы по предоставлению льгот отдельным категориям потребителей могут быть возложены на публично-правовое образование независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в Законе о бюджете.

Также судом первой инстанции обоснованно указаны следующие обстоятельства.

Законом РФ "О милиции" органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями по предоставлению жилых помещений участковым милиции.

Возлагая обязанность на органы местного самоуправления по предоставлению жилых помещений, по смыслу ч.2 ст. 132 Конституции Российской Федерации предполагается полная компенсация из федерального бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления, что гарантирует право собственности муниципального образования (ст. ст. 132, 133 Конституции Российской Федерации). Только при таких условиях не происходит изъятие муниципальной собственности и не нарушается самостоятельность муниципального образования в распоряжении местными финансами и бюджетом (ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Как следует из определения Конституционного суда РФ от 15.02.2005 N 58-О установленная положением ч1 ст. 30 Закона Российской Федерации "О милиции" компенсация расходов подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом и призвана гарантировать право собственности муниципальных образований.

Указанная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации носит общий характер и в силу ст. 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является обязательной для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц.

Таким образом, право требования возмещения от государства понесенных расходов по предоставлению жилья не может быть связано с фактом достаточного (недостаточного) бюджетного финансирования. Обязанность государства по возмещению указанных расходов обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений определенным в Законе лицам.

Отсутствие порядка возмещения таких расходов не может быть судом принято во внимание, исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

Данная позиция заключается в том, что пробел в законодательном регулировании не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан.

Доводы ответчика о том, что надлежащим ответчиком следует считать МВД РФ, а убытки должны быть взысканы с МВД РФ, как главного распорядителя средств федерального бюджета суд обоснованно отклонил по изложенным выше основаниям, а также отсутствием доказательств того, что в Федеральном бюджете РФ на 2001-2006 годы были предусмотрены средства на финансирование исполнения положений Закона РФ "О милиции".

Кроме того, ответчик заявил о применении срока исковой давности и отказе в иске за пропуском трёхгодичного срока, установленного для судебной защиты.

В соответствии со ст. 196 ГК РФ общий срок искровой давности устанавливается в три года.

Согласно ч.1 ст. 199 ГК РФ исковая давность применяется судом по заявлению стороны в споре, сделанному до вынесения судом решения.

В силу ст. 200 ГК РФ по обязательствам срок исполнения которых не определен либо определен моментом востребования, течение срока исковой давности начинается с момента, когда у кредитора возникает право предъявить требование об исполнении обязательства.

Убытки, а соответственно и право на их возмещение, возникли у истца - 05.12.06г., в момент передачи жилого помещения Павлову А. Т. на основании заключенного мирового соглашения, утвержденного 21.06.06г. определением Новоронежского городского суда Воронежской области во исполнение решения того же суда от 30.05.05г. на предоставление жилого помещения Павлову А. Т. По мнению заявителя апелляционной жалобы, истец узнал или должен был узнать о возникших у него убытках с момента принятия решения Новоронежского городского суда Воронежской области от 30.05.05г. Однако, заявителем жалобы не учтено, что квартира, подлежащая передаче Павлову А. Т., распложенная по адресу: Воронежская область, г. Нововоронеж, ул. Космонавтов, д. 35 А, кв. 19, общей площадью 30,2 м2 была определена мировым соглашении, утвержденного судом 21.06.2006г. Поскольку стадия исполнения судебных решений является завершающей стадией гражданского процесса, то окончательно требование Павлова А.Т. было рассмотрено именно 21.06.2006г. Следовательно, с этого момента следует исчислять срок исковой давности по требованию публично-правового образования к РФ.

Поскольку истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском 26.05.09 г., то суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что срок исковой давности по заявленному требованию не пропущен.

Доводов, основанных на доказательственной базе, апелляционная жалоба не содержит, доводы заявителя апелляционной жалобы не опровергают выводы суда первой инстанции, а выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Исходя из изложенного, судебная коллегия пришла к выводу, что при вынесении решения судом первой инстанции нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену решения, не допущено, в связи с чем, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Расходы по уплате государственной пошлины в порядке ст. 110 АПК РФ относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 26.08.2009 года по делу N А14-6027/2009/201/12 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа.

Председательствующий

Ж.Н. Потихонина

Судьи

В.М. Баркова И.Г. Седунова