Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2009 г. N 02АП-4829/2009

г. Киров

Дело N А82-6327/2009-21

28 октября 2009 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 21 октября 2009 г.

Полный текст постановления изготовлен 28 октября 2009 г.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Поляковой С.Г.

судей Великоредчанина О.Б., Губиной Л.В.

при ведении протокола судебного заседания судьей Поляковой С.Г.

без участия в судебном заседании представителей сторон, рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу ответчика Управления федерального казначейства по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.09.2009г. по делу N А82-6327/2009-21, принятое судом в составе судьи Карташовой Н.В., по иску Муниципального учреждения "Управляющая компания"

к Министерству финансов Российской Федерации, Управлению федерального казначейства по Ярославской области,

Управлению финансов Администрации Ярославского муниципального района, Департаменту финансов Ярославской области

о взыскании убытков,

установил:

Муниципальное учреждение "Управляющая компания" (далее - МУ "Управляющая компания", учреждение, истец) обратилось с иском в Арбитражный суд Ярославской области к Министерству финансов Российской Федерации, Управлению федерального казначейства по Ярославской области, Управлению финансов Администрации Ярославского муниципального района, Департаменту финансов Ярославской области (далее соответственно - Минфин РФ, УФК по ЯО, Управление финансов Администрации ЯМР, Департамент финансов ЯО, ответчики, УФК по ЯО - заявитель) с требованием о взыскании убытков, образовавшихся в результате предоставления медицинским работникам льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, в сумме 477.301,08 руб. (с учетом уточнения иска).

Исковые требования МУ "Управляющая компания" основаны на статьях 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации и мотивированы тем, что предоставленные целому ряду медицинских работников льготы по оплате жилого помещения и коммунальных услуг компенсированы учреждению не в полном объеме; задолженность подтверждена решениями судов общей юрисдикции, вступившими в законную силу.

Ответчики в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции исковые требования не признали; каждый из них указал, что считает себя ненадлежащим ответчиком по настоящему делу.

В частности, Минфин РФ и УФК по ЯО пояснили, что согласно Федеральному закону от 22.08.2004г. N 122-ФЗ решение вопросов социальной поддержки медицинских работников передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения; следовательно убытки подлежат возмещению за счет средств местного самоуправления.

Управление финансов Администрации ЯМР и Департамент финансов ЯО сообщили, что исковые требования должны быть удовлетворены за счет казны Российской Федерации, поскольку льгота является федеральной. Решением Арбитражного суда Ярославской области от 04.09.2009г. по делу N А82-6327/2009-21 исковые требования МУ "Управляющая компания" удовлетворены частично: с Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу МУ "Управляющая компания" взыскано 477.301,08 руб. в возмещение убытков; в иске к остальным ответчикам отказано.

При вынесении оспариваемого судебного акта суд первой инстанции исходил из того, что Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, проживающих в сельской местности, и наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, не исполнила свою обязанность по обеспечению муниципальных органов необходимыми материальными и финансовыми средствами.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, УФК по ЯО от имени Российской Федерации обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.09.2009г. по делу N А82-6327/2009-21 отменить и принять по делу новый судебный акт.

Заявитель с вынесенным решением суда первой инстанции не согласен, считает его незаконным и необоснованным в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.

УФК по ЯО в апелляционной жалобе указывает, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается как на Российскую Федерацию, так и на субъект. Заявитель поясняет, что с принятием Федерального закона от 22.08.2004г. N 122-ФЗ с 01.01.2005г. полномочиями по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, федеральный законодатель наделил органы местного самоуправления.

С учетом изложенного заявитель полагает, что действующим законодательством обязанность по компенсации расходов по реализации указанных льгот возложена на те властные структуры, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения. Истец - МУ "Управляющая компания" в отзыве на апелляционную жалобу отклоняет доводы заявителя жалобы; просит решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.09.2009г. по делу N А82-6327/2009-21 оставить без изменения, апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Ответчик - Департамент финансов ЯО в отзыве на апелляционную жалобу отклоняет доводы заявителя жалобы; просит решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.09.2009г. по делу N А82-6327/2009-21 оставить без изменения, апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения. Департамент также ходатайствовал о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили; о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствие с пунктом 1 статьи 266, пунктом 1 статьи 123, пунктами 1, 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба заявителя рассмотрена в отсутствие не явившихся представителей сторон.

Законность вынесенного решения Арбитражного суда Ярославской области от 04.09.2009г. по настоящему делу проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Исследовав представленные доказательства, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, арбитражный суд апелляционной инстанции полагает, что основания для отмены или изменения вынесенного судом первой инстанции решения отсутствуют в силу следующего.

Как следует из материалов дела, МУ "Управляющая компания" в период с 01.06.2008г. по 31.12.2008г. предоставляло медицинским работникам учреждений здравоохранения Ярославского муниципального района: МУЗ "Дубковская амбулатория", МУЗ "Ярославская центральная районная больница" и МУЗ "Курбская участковая больница" - льготы по оплате жилья.

Так, на основании решений Ярославского районного суда по делам N 2-1191/08 от 22.12.2008г., N 2-1568/08 от 11.01.2009г., N 2-1764/08 от 22.12.2008г., N 2-1821/08 от 26.12.2008г., N 2-1764/08 от 22.12.2008г., N 2-74/09 от 14.01.2009г., N 2-1591/08 от 28.12.2008г., N 2-1877/08 от 11.01.2009г., N 2-32/09 от 28.01.2009г., N 1545/08 от 26.12.2008г., N 2-33/09 от 04.02.2009г. с истца в пользу ряда медицинских работников взысканы суммы не предоставленных в полном объеме льгот за отопление, текущий ремонт и содержание жилья; также согласно данным решениям суд обязал истца произвести перерасчет платежных балансовых лицевых счетов медицинским работникам МУЗ "Дубковская амбулатория", МУЗ "Ярославская центральная районная больница", МУЗ "Курбская участковая больница" и зачесть уплаченные платежи за отопление текущий ремонт и содержание жилья в счет будущих платежей за коммунальные услуги, а также предоставлять медицинским работникам льготы по оплате отопления, текущего ремонта и содержания жилья занимаемого ими жилого помещения в дальнейшем в полном объеме. Решения Ярославского районного суда были исполнены МУ "Управляющая компания" в полном объеме путем перечисления денежных средств медицинским работникам, что подтверждается представленными в материалы дела платежными поручениями (от 13.04.2009г. и от 14.04.2009г. NN 192-208, 211-212, 222-226, 229, 232-235).

Замечаний и возражений по представленным доказательствам ответчиками по делу не заявлено. Факт предоставления льгот медицинским работникам муниципальных учреждений здравоохранения Ярославского муниципального района и их компенсация истцом сторонами по делу не оспаривается.

Истец, обращаясь с настоящим исковым заявлением, указал, что предоставленные ряду медицинских работников льготы по оплате жилого помещения и коммунальных услуг компенсированы учреждению не в полном объеме; задолженность подтверждена решениями судов общей юрисдикции, вступившими в законную силу; просил суд взыскать с ответчика убытки, образовавшиеся в результате предоставления медицинским работникам льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, в сумме 477.301,08 руб.

Апелляционный суд, оценивая представленные доказательства в их совокупности, анализируя позиции сторон настоящего спора, пришел к выводу о правомерности решения суда первой инстанции о частичном удовлетворении требований истца в силу следующего.

В соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов. Согласно статье 8 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" N 189-ФЗ от 29.12.2004г. до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные акты в части замены порядка предоставления в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций, сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данным Федеральными законами.

В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан - до 01.01.2005г. врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Согласно пункту 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" часть 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан признана утратившей силу; указанная статья дополнена частями 4, 5 и 6.

В силу пункта 50 статьи 35 названного закона решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

В соответствии с частью 6 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан - меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления.

Во исполнение Федерального закона от 22.08.2004г. N 122-ФЗ на территории Ярославской области были приняты законы Ярославской области: закон от 21.12.2004г. N 62-з "О мерах социальной поддержки работников бюджетных учреждений, расположенных в сельской местности, рабочих поселках и малых городах Ярославской области" и впоследствии закон от 27.06.2007г. N 44-з "О мерах социальной поддержки работников государственных учреждений, работающих в сельской местности и малых городах Ярославской области", предусматривающие предоставление бесплатного жилья с отоплением и освещением для работников государственных учреждений здравоохранения Ярославской области.

Главой Ярославского муниципального района были приняты Постановления: от 29.03.2005г. N 436 "О мерах социальной поддержки работников бюджетных учреждений, расположенных на территории Ярославского муниципального округа" и от 12.12.2007г. N 1836 "О мерах социальной поддержки работников муниципальных учреждений, расположенных на территории ЯМР и финансируемых из районного бюджета". Названными постановлениями определены категории работников и условия предоставления льгот по оплате жилого помещения, отопления и энергоснабжения. Предоставление мер социальной поддержки производится в пределах социальной нормы площади жилья и социальных норм потребления коммунальных услуг, установленных органами местного самоуправления.

Таким образом, в данном случае льгота в виде предоставления медицинским работникам льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг является мерой социальной поддержки, которая предусмотрена Федеральным законодательством, нормативные правовые акты органов местного самоуправления были приняты во исполнение Федерального закона от 22.08.2004г. N 122-ФЗ.

Судами также установлено и не оспорено сторонами по делу, что денежных средств, выделяемых из местного бюджета, недостаточно для полного возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот медицинским работникам учреждений. Доказательств поступления на эти цели средств вышестоящих бюджетов в материалы дела не представлено.

Таким образом, Российская Федерация, передав муниципальным образованиям полномочия на установление мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения, сохранила за собой между тем обязанность по обеспечению материальной базы для реализации указанных льгот. В разъяснение спорного вопроса Конституционный Суд Российской Федерации в определении постановлениях от 17.06.2004г. N 12-П и от 15.05.2006г. N 5-П указал, что соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти; недостаточность собственных доходных источников на уровне местного самоуправления - исходя из того, что местный бюджет не существуют изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации, - влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

На основании изложенного суд первой инстанции обоснованно указал, что Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, проживающих в сельской местности, и наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, должна была обеспечить органы местного самоуправления необходимыми материальными и финансовыми средствами; однако Российская Федерация обязанность по компенсации таких льгот не исполнила.

Следовательно, в связи с отсутствием финансирования за счет средств федерального бюджета полномочий муниципальных образований по социальной поддержке медицинских работников и закреплением льгот медработников в федеральном законодательстве, осуществление финансового обеспечения данного вида льгот является расходным обязательством Российской Федерации. При этом неправомерность действий ответчика заключается в отсутствии правового и фактического регулирования вопроса о возмещении убытков, связанных с предоставлением истцом льгот указанной категории граждан.

Таким образом, судом первой инстанции правомерно признано, что Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, проживающих в сельской местности, не исполнила свою обязанность по компенсации таких льгот.

В соответствии со статьями 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается соответственно за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Факт предоставления истцом льгот в период с 01.06.2008г. по 31.12.2008г. на сумму 477.301,08 руб. медицинским работникам учреждений здравоохранения Ярославского муниципального района льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг подтверждается материалами дела (решениями судов) и ответчиками не оспаривается.

Таким образом, расходы истца, связанные с предоставлением льгот медицинским работникам, подлежат возмещению в его пользу за счет средств казны Российской Федерации.

Как разъяснено в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", рассматривая иски, предъявленные согласно статье 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.

В силу статьи 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях возмещения за счет средств казны - от имени казны выступают соответствующие финансовые органы. В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации N 329 от 30.06.2004г. (в ред. от 30.01.2008г.), Министерство финансов Российской Федерации является главным распорядителем средств казны Российской Федерации.

В соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004г. N 703, данный орган вправе представлять Министерство финансов Российской Федерации в спорах по взысканию денежных средств за счет средств казны Российской Федерации.

Принимая во внимание изложенные нормы права и фактические обстоятельства дела, в том числе, что органы государственной власти Российской Федерации не обеспечили в полном объеме реализацию установленных Федеральным законом льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, апелляционный суд находит обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что убытки истца, возникшие в связи с предоставлением вышеуказанных льгот, в сумме 477.301,08 руб. подлежат взысканию с Российской Федерации в лице УФК по ЯО за счет средств казны Российской Федерации.

Доводы заявителя жалобы о том, что социальное обеспечение отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и что с принятием Федерального закона от 22.08.2004г. N 122-ФЗ с 01.01.2005г. полномочиями по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, федеральный законодатель наделил органы местного самоуправления, не влияют на выводы суда, поскольку доказательств перечисления в местный бюджет соответствующих субвенций, достаточных для покрытия расходов по предоставлению указанных льгот в полном объеме, ответчиком не представлено.

Принимая во внимание изложенные нормы права и представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о наличии правовых и фактических оснований для частичного удовлетворения заявленных исковых требований - за счет казны Российской Федерации.

При совокупности установленных обстоятельств суд находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными в полном объеме.

В силу рассмотренных фактических обстоятельств дела, представленных доказательств, судом первой инстанции вынесено правомерное и обоснованное решение. Исследование доказательств произведено арбитражным судом надлежащим образом, представленным доказательствам дана надлежащая правовая оценка с позиции их относительности, допустимости и достоверности.

Второй арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемое решение Арбитражного суда Ярославской области является законным, основанным на правильном применении норм права; оснований для удовлетворения апелляционной жалобы УФК по ЯО не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 266, 268, пунктом 1 статьи 269 и статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.09.2009г. по делу N А82-6327/2009-21 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления федерального казначейства по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий судья

С.Г. Полякова

Судьи

О.Б. Великоредчанин Л.В. Губина