Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 ноября 2009 г. N 15АП-7133/2009, N 15АП-8949/2009

10 ноября 2009 г.

15АП-8949/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 27 октября 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 ноября 2009 г.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей С.И. Золотухиной, Н.Н. Ивановой

при ведении протокола судебного заседания председательствущим

при участии:

от СКМУ: Трегубова С.В. (доверенность от 16.02.09г., сроком на 1 год, удостоверение N 0059);

от ООО "Краснодарская гидрогеологическая режимно-эксплуатационная станция": представитель не явился (уведомление вручено, т.2, л.д. 126)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северо-Кавказского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04 июня 2009 г.

по делу N А32-8476/2009

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Краснодарская гидрогеологическая режимно-эксплуатационная станция"

к заинтересованному лицу Северо-Кавказскому межрегиональному управлению по технологическому и экологическому надзору

об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ, принятое в составе судьи Буренкова Л.В.

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Краснодарская гидрогеологическая режимно-эксплуатационная станция" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Северо-Кавказскому межрегиональному управлению по технологическому и экологическому надзору (далее - управление) о признании незаконным и отмене постановления о привлечении общества к административной ответственности по ст. 7.3 и ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Решением суда от 04.06.09г. заявленные обществом требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что управлением был нарушен порядок привлечения общества к административной ответственности. Так, управлением нарушены правила назначения административных наказаний за совершение нескольких административных правонарушений, установленные ст. 4.4 КоАП РФ. Обществу вменены в вину абсолютно самостоятельные административные правонарушения, за каждое из которых обществу должно было быть назначено административное наказание; управление не указало в постановлении размер штрафа, назначаемый за каждое правонарушение; управление не указало в постановлении по какой конкретно статье КоАП РФ (ст. 7.3 или ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ) им квалифицировано каждое из 27 указанных выявленных нарушений. В нарушение требований ст. 7 закона Российской Федерации от 08.08.01г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля" (далее - закон N 134-ФЗ), управление не представило в суд распоряжение (приказ) о проведении мероприятия по контролю общества должностными лицами управления. В нарушение требований ст. 9 закона N 134-ФЗ результаты проверки были оформлены управлением только протоколом об административном правонарушении, акт проверки оформлен не был. Суд так же пришёл к выводу о том, что в действиях общества отсутствуют составы вменённых ему в вину правонарушений. Управлением не доказан факт нахождения в составе производственных объектов общества оборудования, относящегося к перечню опасных производственных объектов. Управлением не доказан факт того, что на скважинах минеральной воды имеются сосуды, которые работают при температуре нагрева воды более 115 градусов либо при давлении пара, газа или токсичных пожароопасных жидкостей более 0,07 МПа, и не обоснована возможность отнесения минеральной воды к категории токсичных пожароопасных жидкостей. Управление не вправе самостоятельно производить идентификацию объектов на предмет их отнесения к категории опасных, и субъективное мнение управления не может служить доказательством неправомерного вывода общества по результатам идентификации. Управлением так же не обоснована возможность крупной аварии на Ейских скважинах минеральной воды, вызванной размещёнными на них теми количествами метана, которые фактически имеют место. Не согласившись с принятым судебным актом, управление подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт. Жалоба мотивирована тем, что установленный КоАП РФ порядок привлечения общества к административной ответственности им нарушен не был. Все 27 выявленных нарушений одновременно содержат в себе составы двух административных правонарушений, квалифицируемых по ст. 7.3 КоАП РФ и ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ. По этой причине наказание обществу было назначено по правилам ч.2 ст. 4.4 КоАП РФ, по санкции ст. 7.3 КоАП РФ, предусматривающей более строгое наказание - 30000 рублей. Проверка в отношении общества была плановой и проводилась в соответствии с утверждённым руководителем управления планом мероприятий. На проверку сотруднику управления было выдано служебное задание. Обществу заблаговременно было направлено уведомление о проведении плановой проверки. Протокол об административном правонарушении по итогам проверки был составлен в соответствии с требованиями КоАП РФ. В действиях общества имеются составы вменённых ему в вину правонарушений, так как оно эксплуатирует опасные производственные объекты - напорные скважины минеральной воды с давлением более 0,07 МПа на Горячеключевском участке и скважины минеральной воды, содержащие метан, на Ейском участке. Управление вправе квалифицировать те или иные производственные объекты в качестве опасных, так как в его компетенцию входит правильность отнесения или неотнесения владельцем таких объектов к категории опасных. В данном случае обществом сделан неправильный вывод о том, что используемые им скважины минеральной воды не относятся к опасным производственным объектам.

Общество в отзыве на жалобу возражает против её удовлетворения, ссылаясь на законность решения суда.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. В составе суда распоряжением председателя административной коллегии на основании ст. 18 АПК РФ произведена замена судьи Ткаченко Т.И. на судью Иванову Н.Н.

Общество своего представителя в судебное заседание не направило, о месте, дате и времени его проведения извещено надлежащим образом. Представитель управления не возражал против рассмотрения жалобы без участия представителя общества. В связи с изложенным суд, руководствуясь ч.3 ст. 156 АПК РФ, проводит судебное заседание без участия представителя заявителя по делу.

В судебном заседании представитель управления настаивал на отмене решения суда первой инстанции, сославшись на доводы апелляционной жалобы. По вопросу отнесения напорных скважин к опасным производственным объектам пояснил, что довод общества о том, что напорные скважины Псекупского месторождения не могут быть квалифицированы в качестве опасных производственных объектов, так как на них отсутствует оборудование, находящее под давлением более 0,07 МПа, и так как сами эти скважины не являются сосудами под давлением, ошибочен. Согласно прямому указанию, содержащемуся в п. 2 приложения N 1 к закону Российской Федерации от 21.07.1997г. N116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - закон N 116-ФЗ) и п. 18 утверждённого приказом Ростехнадзора от 05.03.08г. N131 "Перечня типовых видов опасных производственных объектов для целей регистрации в государственном реестре к методическим рекомендациям по осуществлению идентификации опасных производственных объектов" (далее - Перечень ОПО), в качестве опасных производственных объектов (далее - ОПО) должны идентифицироваться скважины напорные с давлением > 0,07 МПа. При этом скважина понимается в качестве единого объекта, который соответствует признакам сосуда под давлением, но сам по себе таким сосудом не является. Давление более 0,07 МПа должно быть в скважине как едином производственном объекте, в который в том числе входит оборудование, обеспечивающее возможность функционирования и эксплуатации этой скважины. Кроме того, на устьях проверявшихся напорных скважин имеются обвязки, состоящие из запорной арматуры, установленной на резьбовых и фланцевых соединениях, которые постоянно находятся под давлением более ,07 МПа и могут быть квалифицированы в качестве оборудования под давлением.

По вопросу отнесения к ОПО метановых скважин представитель управления пояснил, что в силу п.п. а), б) п. 1приложения N 1 к закону N 116-ФЗ, п. 18 Переченя ОПО, к ОПО должны относиться скважины минеральной воды, в которых в качестве сопутствующего вещества выделяется опасное вещество - метан, вне зависимости от количества этого вещества. Представитель управления счёл неверным основанный на п. 16 приложения N 8 утверждённого Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 04.09.07г. N 606 "Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов" (далее - Административный регламент) довод общества о том, что, поскольку в эксплуатируемых им скважинах содержание метана менее 2% от предельно допустимого, то эти скважины не относятся к ОПО. Представитель управления пояснил, что п. 16 приложения N 8 к Административному регламенту действительно установлена льгота для организаций, использующих ОПО, согласно которой они могут не учитывать опасные вещества, обращающиеся на объекте в количестве, равном или менее 2% от предельно допустимого, указанного в приложении N 2 к закону N 116-ФЗ. Соответственно, такие объекты по этому основанию могут не регистрироваться в качестве ОПО. Однако, для того, чтобы этой льготой воспользоваться, организация должна доказать, что размещение объекта, на котором обращаются опасные вещества в указанном количестве, на территории эксплуатирующей организации таково, что не может стать причиной возникновения крупной аварии. Общество таких доказательств управлению не представило. В связи с этим оно обязано зарегистрировать в качестве ОПО эксплуатируемые им скважины, в которых в качестве сопутствующего вещества выделяется метан, так как метан - это взрывоопасный газ. Его взрыв может привести, в том числе, к гибели людей. Представитель управления так же пояснил, что каждое из 27 выявленных нарушений является одновременно нарушением в области промышленной безопасности ОПО, так как напорные и метановые скважины общества относятся к таким объектам, что квалифицировано по ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ, так и нарушением в сфере недропользования - добываемая обществом из скважин минеральная вода является полезным ископаемым, на добычу которого из недр обществом получены лицензии. Эти лицензии в числе прочих так же содержат условия о том, что общество при эксплуатации скважин обязано соблюдать требования безопасного ведения работ и соблюдать требования законодательства о недрах. В соответствии с ч.ч. 1, 6 раздела 2 ст. 22 Закона Российской Федерации "О недрах" от 21.02.92 г. N 2395-1 (далее - закон N 2395-1) общество как пользователь недр обязано в том числе обеспечить безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами. Нарушая установленный законом N 116-ФЗ требования к работе с ОПО общество тем самым нарушает законодательство о недропользовании и условия выданных ему лицензий на пользование недрами.

Относительно соблюдения требований ст. 4.4 КоАП РФ о назначении обществу наказания представитель управления пояснил, что в постановлении в отношении каждого из 27 нарушений указаны нарушенные обществом нормы законодательства об ОПО, квалфицируемые по ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ, и законодательства о недопропользовании со ссылкой на условия лицензий общества, квалифицируемые по ст. 7.3 КоАП РФ. В конце мотивировочной части постановления, после перечисления и описания выявленных нарушений, управлением указано, что эти нарушения квалифицированы управлением по ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ и ст. 7.3 КоАП РФ. Это же указание содержится и в резолютивной части постановления. Исходя из этого, управление назначило обществу санкцию по правам ч.2 ст. 4.4 КоАП РФ - методом поглощения. По мнению представителя общества, избранный управлением метод назначения наказания ясно следует из текста постановления. Если бы управление выбрало метод назначения наказания, указанный в ч.1 ст. 4.4 КоАП РФ (метод сложения), об том бы было прямо указано в тексте постановления. Кроме того, учитывая, что допущенные обществом нарушения содержат в себе признаки одновременно двух составов правонарушений, назначение обществу наказания методом сложения по ч.1 ст. 4.4 КоАП РФ было бы незаконным.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, выслушав представителя управления, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что апелляционная жалоба общества не подлежит удовлетворению по следующим основаниям. Как следует из материалов дела, 10.02.09г. руководителем управления был издан приказ N 75-П об утверждении плана работы управления на 2009 год (т.1, л.д. 133). Пунктами 21.748 и 1.1313 утверждённого данным приказом плана было предусмотрено проведение в отношении общества в первом полугодии 2009 года (январь) комплексной проверки по направлениям деятельности управления (т.1. л.д. 134-137).

03.03.09г. на основании указанного плана работы управления заместителем руководителя управления государственному инспектору управления Трегубову С.В было выдано служебное задание на проведении в отношении общества в период с 05.03.09г. по 11.03.09г. плановой проверки выполнения им требований закона N 2395-1 в части обеспечения безопасности при пользовании недрами, закона N 116-ФЗ, контроля за маркшейдерскими работами, мероприятиями по охране зданий, сооружений и природных объектов, расположенных в зоне вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, ликвидацией и консервацией скважин (т.1, л.д. 49).

03.03.09г. управление передало обществу уведомление N 167/06-10 от 03.03.09г. о том, что в период с 05.03.09г. по 11.03.09г. управлением будет проведено плановое обследование общества по вопросам соблюдения обществом требований закона N 2395-1 в части обеспечения безопасности при пользовании недрами, закона N 116-ФЗ, контроля за маркшейдерскими работами, мероприятиями по охране зданий, сооружений и природных объектов, расположенных в зоне вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, ликвидацией и консервацией скважин на Ейском участке (Ейское месторождение лечебных минеральных вод) и Горячеключевском участке (Псекупское месторождение минеральных вод). В уведомлении был приведён перечень документов, которые необходимо предоставить обществу для проверки, а так же содержалась просьба о предоставлении транспорта сотруднику управления для выезда на объекты в период проверки по согласованному графику (т.1, л.д. 50-51).

13.03.09г. по итогам проверки сотрудником управления Трегубовым С.В. в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении N 02-137-09, в котором зафиксированы следующие выявленные в ходе проверки нарушения в области недропользования и промышленной безопасности опасных производственных объектов, квалифицированные одновременно по ст. 7.3 КоАП РФ и ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ:

1) не проведена государственная регистрация опасных производственных объектов предприятия - напорных скважин минеральной воды с давлением более 0.07 МПа на Горячеключевском участке;

2) не проведена государственная регистрация опасных производственных объектов предприятия - скважин минеральной воды, содержащих метан, на Ейском участке;

3) не разработаны мероприятия по обеспечению охраны работников предприятия, ведущих работы, связанные с пользованием недрами, и населения в зоне влияния указанных работ от вредного влияния этих работ в их нормальном режиме и при возникновении аварийных ситуаций. Отсутствуют планы ликвидации аварий на скважинах Ейского и Горячеключевского участков, не установлены границы опасных зон при проведении ремонтных работ с применением буровых установок, подъемных механизмов, необходимых транспортных и технических средств, включая пути подъезда от ближайших транспортных коммуникаций;

4) не проводятся наблюдения за состоянием земной поверхности, не принимаются меры по охране зданий, сооружений и природных объектов, расположенных в зоне вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами. Не определена возможность влияния эксплуатации месторождений Псекупского и Ейского на состояние земной поверхности, здания и сооружения;

5) отсутствует положение о производственном контроле по промышленной безопасности;

6) отсутствует положение о порядке технического расследования причин аварий и инцидентов;

7) отсутствует положение о порядке учета и расследования несчастных случаев;

8) отсутствует положение о нарядной системе;

9) не проведена аттестация рабочих мест на соответствие требованиям СаНПиН. (Бачное отделение, замерной узел, распределительный узел Ейского участка, надкаптажные сооружения и галерея Конради на Горячеключевском участке), не организован контроль состава воздуха;

10) отсутствуют журналы проверки состояния охраны труда должностными лицами предприятия на объектах (участках);

11) отсутствуют инструкции по видам работ, по пожарной безопасности на рабочих местах Ейского участка (замерной узел, распределительный узел);

12) отсутствуют средства пожаротушения на территории двора Ейского участка и надписи о месте их нахождения;

13) не аттестованы по вопросам промышленной безопасности руководящие работники и специалисты предприятия, отсутствует комиссия предприятия по аттестации специалистов. Не аттестованы: директор, главный инженер, начальники участков;

14) не соблюдается порядок и периодичность проверки знаний рабочих предприятия по вопросам безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, на рабочих местах отсутствуют производственные инструкции. Не определен порядок разработки и утверждения инструкций. Не определен состав комиссии по проверке знаний;

15) не определен перечень работ, относящихся к опасным, для проведения которых необходима выдача наряда-допуска - монтаж-демонтаж погружных насосов, работы в галерее Конради, работы по замене задвижек на напорных (более 0.07 Мпа) и содержащих метан скважинах, работы с электрооборудованием (пусковые щиты, регуляторы напряжения насосов), работы на трансформаторе скв. 1-РЭ;

16) не выдаются наряды-допуски на выполнение опасных работ. Не назначены лица, ответственные за выдачу нарядов-допусков;

17) отсутствуют журналы осмотра насосно-компрессорных труб, инструмента, применяемого для спуско-подъемных операций, электрического кабеля, при замене погружных насосов на Ейском и Горячеключевском участках, не установлен порядок выбраковки, отсутствуют записи об их состоянии в журналах;

18) проектная документация (технологические схемы разработки Ейского и Псекупского месторождений, на которых имеются опасные производственные объекты-скважины минеральной воды) не проходила экспертизу промышленной безопасности;

19) не установлен перечень мероприятий по техническому освидетельствованию скважин, (в том числе имеющих признаки опасных производственных объектов) проектной документацией (Технологические схемы разработки Ейского и Псекупского местрождений) и нормативными документами предприятия. Не установлена периодичность выполнения этих мероприятий, при этом весь фонд скважин предприятия, за исключением двух на Ейском участке, отработал амортизационный срок;

20) отсутствует договор страхования от причинения возможного ущерба при эксплуатации опасных производственных объектов;

21) не заключены договоры на ликвидацию аварий со специализированным противофонтанным подразделением для скважин Псекупского местрождения и специализированным подразделением ГО и ЧС на Ейском месторождении;

22) отсутствуют предупреждающие надписи о наличии огнеопасного газа (метана) в бачном отделении Ейского участка, у места выхода газоотводной вентиляции из накопительных емкостей на территорию двора, в замерном и распределительном узлах;

23) отсутствуют предупреждающие надписи о наличии огнеопасного газа (сероводорода) в надкаптажных зданиях скважин и галерее Конрада на Псекупском месторождении;

24) отсутствует система вентиляции помещения бачного здания Ейского участка;

25) не снабжен предупредительной надписью пусковой щит погружных насосов в новом замерном узле Ейского участка;

26) отсутствует оперативная документация, в которой фиксируются меры, осуществляемые в целях обеспечения безопасности труда и производства;

27) отсутствуют предупредительные надписи о непригодности воды для питья у кранов для отбора проб на скважинах, выводящих воды бальнеологического назначения, в замерных и распределительных узлах Ейского и Горячеключевского участков (т.1, л.д. 63-68). При составлении протокола об административном правонарушении присутствовал законный представитель общества - его директор Полубояров И.П.

13.03.09г. директору общества было вручено определение от 13.03.09г. о назначении рассмотрения в отношении общества дела об административном правонарушении по выявленным в ходе проверки нарушениям на 23.03.09г., 16 час. 00 мин. (т.1, л.д. 69).

23.03.09г. по результатам рассмотрения дела управлением было принято постановление N 04-137-09 о привлечении общества к административной ответственности по ст. 7.3 и ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей (т.1, л.д. 70-76). При рассмотрении дела присутствовал законный представитель общества - его директор Полубояров И.П.

Не согласившись с постановлением о привлечении к административной ответственности, общество обжаловало их в арбитражный суд.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что общество привлечено к административной ответственности правомерно и с соблюдением установленного КоАП РФ порядка привлечения к административной ответственности.

Так, ч.6 ст. 210 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ч.2 ст. 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Согласно ч.3 ст. 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

Проверив порядок привлечения общества к административной ответственности, суд апелляционной инстанции не нашёл в нём существенных нарушений, которые могли бы явиться основанием для признания незаконным и отмены постановления о привлечении общества к административной ответственности.

В частности, суд апелляционной инстанции не поддерживает вывода суда первой инстанции о том, что нарушение положений закона N 134-ФЗ может быть квалифицировано в качестве нарушения порядка привлечения к административной ответственности. Это обусловлено тем, что порядок производства по делу об административном правонарушении на всех его стадиях регулируется КоАП РФ, тогда как закон N 134-ФЗ не распространяет свое действие на данные правоотношения. КоАП РФ регламентирует прядок действия административного органа по привлечению к административной ответственности, а закон N 134-ФЗ регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Кроме того, ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ предусмотрено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из названного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В связи с этим наличие в законе N 134-ФЗ каких-либо иных правил и требований к привлечению к административной ответственности, которых нет в КоАП РФ, основанием для вывода о нарушении порядка привлечения к административной ответственности не является.

В дополнение к этому, ч.3 ст. 1 закона N 134-ФЗ установлено, что положения этого закона не применяются в том числе к отношениям, связанным с проведением контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации. В рассматриваемом случае предметом проверки были скважины минеральной воды, относимые управлением к опасным производственным объектам.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции не поддерживает вывода суда первой инстанции о то, что формальное нарушение административным органом требований ст. 7 и ст. 9 закона N 134-ФЗ является основанием для вывода о нарушении административным органом порядка привлечения к административной ответственности и для безусловной отмены на этом основании постановления о привлечении к административной ответственности.

Так, ч.1 ст. 7 закона N 134-ФЗ установлено, что мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора).

Как следует из материалов дела, руководитель управления действительно не принимал отдельного документа, обозначенного как "распоряжение" или "приказ" на проведение в отношении общества проверки в период с 05.03.09г. по 11.03.09г. Вместе с тем, формальное отсутствие такого документа не означает незаконность проведённой управлением проверки по мотиву отсутствия установленных ст. 7 закона N 134-ФЗ оснований для её проведения. В материалах дела имеются доказательства наличия у управления оснований для проведения в отношении общества проверки: в деле имеются приказ руководителя управления от 10.02.09г. N 75-П об утверждении плана работы управления на 2009 год, которым было запланировано проведение плановой проверки в отношении общества (т.1, л.д. 133-137). То обстоятельство, что проверка была проведена не в январе, а в марте 2009 года, само по себе основанием для вывода о внеплановом характере проверки не является. В январе 2009 года проверка не проводилась.

В деле так же имеется служебное задание на проведении в отношении общества в период с 05.03.09г. по 11.03.09г. плановой проверки, выданное заместителем руководителя сотруднику управления на основании указанного плана работы управления (т.1, л.д. 49).

Общество было заблаговременно извещено управлением о предмете проверки, датах её начала и окончания путём вручения 03.03.09г. уведомления N 167/06-10 о проведении проверки (т.1, л.д. 50-51).

На этом основании у суда апелляционной инстанции не имеется оснований для вывода об отсутствии у управления оснований для проведения в отношении общества проверки соблюдения им требований законодательства о недропользовании и ОПО. Кроме того, в силу п.1 ч.1 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является, в том числе, непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Как следует из материалов дела, у Трегубова С.В. как уполномоченного лица управления имелись основания для возбуждения в отношении общества дела об административном правонарушении путём составления протокола об административном правонарушении, поскольку при проверке он непосредственно обнаружил достаточные данные, указывающие на наличие в действиях (бездействии) общества события административного правонарушения, квалифицируемого по ст. 7.3 КоАП РФ и ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ. В связи с этим управление было вправе начать в отношении общества процедуру привлечения к административной ответственности уже только по факту непосредственного обнаружения в действиях общества события административного правонарушения.

Статьёй 9 закона N 134-ФЗ установлено, что результаты мероприятия по контролю оформляются актом проверки. Однако, согласно ст. 28.2 КоАП РФ юридически значимым процессуальным документом, в котором административный орган фиксирует событие административного правонарушения (за исключением правонарушений, квалифицируемых по ст.ст. 12.24, ч.2 ст. 12.30 КоАП РФ), является протокол об административном правонарушении. Так, ч. 1 ст. 28.2 КоАП РФ установлено, что о совершении административного правонарушения, за исключением предусмотренных ст. 28.4, ч.ч. 1, 1.1, 3 ст. 28.6 КоАП РФ случаев, составляется протокол об административном правонарушении. В соответствии со ст.ст. 28.5, 28.7 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления правонарушения либо в течение двух суток, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств; в случае проведения административного расследования - по окончании такого расследования.

Акт проверки в качестве процессуального документа в КоАП РФ не указывается. Из этого следует, что наличие либо отсутствие этого документа не влияет на вывод о соблюдении либо несоблюдении административным органом порядка привлечения к административной ответственности. В связи с этим составление управлением по итогам проверки не акта проверки, как установлено ст. 9 закона N 134-ФЗ. а протокола об административном правонарушении, как это установлено ст. 28.2 КоАП РФ, не может быть квалифицировано в качестве нарушения установленного КоАП РФ порядка привлечения к административной ответственности.

Суд апелляционной инстанции так же не нашёл существенных нарушений управлением порядка привлечения к административной ответственности, установленного КоАП РФ, на которые сослался суд первой инстанции - нарушение требований о квалификации правонарушения и установленных ст. 4.4 КоАП РФ правил назначения наказания.

В частности, согласно ч.1 ст. 4.4 КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.

Согласно ч.2 ст. 4.4 КоАП РФ при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) настоящего Кодекса и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания.

Как следует из оспариваемого постановления, общество привлечено к административной ответственности по ст. 7.3 КоАП РФ и по ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ.

Изучив мотивировочную часть этого постановления, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что каждое из 27 перечисленных в этом постановлении нарушений расценено управлением как одно действие (бездействие), содержащее в себе составы административных правонарушений, ответственность за совершение которого предусмотрена одновременно: - ст. 7.3 КоАП РФ - пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией;

- ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ - нарушение требований промышленной безопасности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Это подтверждается тем, что применительно к каждому из 27 нарушений в постановлении указаны нарушенные тем самым нормы законодательства в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (квалификация по ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ) и в сфере лицензионных требований в области недропользования с указанием нарушенных условий конкретных лицензий, имеющихся у общества (квалификация по ст. 7.3 КоАП РФ).

После перечисления всех выявленных нарушений в постановлении в качестве итогового вывода так же указано, что перечисленные нарушения квалифицированы одновременно по ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ и по ст. 7.3 КоАП РФ.

Представитель управления в судебном заседании так же подтвердил указанную квалификацию всех 27 нарушений по двум статьям КоАП РФ.

Исходя из этого размер налагаемого на общество наказания подлежал определению по правилам ч.2 ст. 4.4 КоАП РФ - в пределах санкции, предусматривающей назначение обществу более строгого административного наказания.

Наиболее строгая санкция установлена ст. 7.3 КоАП РФ от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей в отношении юридических лиц.

На общество наложен штраф в размере тридцати тысяч рублей, то есть, в пределах санкции ст. 7.3 КоАП РФ.

Таким образом, при определении размера наказания управления учло требования ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, В связи с этим только лишь отсутствие в тексте постановления прямой ссылки на ч.2 ст. 4.4 КоАП РФ не влечёт вывода о незаконности постановления, так как размер санкции определён управлением правильно, с учётом требований ч.2 ст. 4.4 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции так же пришёл к выводу о правильности произведённой управлением квалификации совершённых обществом правонарушений по двум статьям КоАП РФ.

У общества имеются лицензии на право пользования недрами, которыми обществу разрешается добывать минеральную воду из скважин Псекупского месторождения и Ейского месторождения. Соответственно, нарушение обществом условий этих лицензий на пользование недрами подлежит квалификации по ст. 7.3 КоАП РФ как пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией).

Одновременно с этим, управлением в ходе проверки установлено, часть скважин, используемых обществом на основании указанных лицензий на недропользование, по своим особенностям является опасными производственными объектами. Соответственно, нарушение обществом требований промышленной безопасности в области промышленной безопасности этих скважин как опасных производственных объектов подлежит квалификации по ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ. Это обусловлено тем, что лицензиями на недропользование и законом о недрах для общества установлены общие требования по соблюдению требований безопасного ведения работ по использованию скважин и добыче из них минералной воды. Однако при этом специальные требования промышленной безопасности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов установлены специальным законодательством - законом N 116-ФЗ, и они не поглощаются общими требованиями к пользованию недрами, установленными законом о недрах и в лицензиях общества на недропользование. В связи с этим, нарушив общие условия лицензий по обеспечению безопасного ведения работ (например, по непринятию мер к регистрации ОПС), общество помимо требований лицензии нарушило так же и требования специального законодательства о безопасности работ на опасных производственных объектах - конкретных скважинах. Таким образом, в одном действии (бездействии) общества содержатся составы двух самостоятельных правонарушений.

При таких обстоятельствах у управления имелись основания для квалификации нарушений, допущенных обществом при добыче им на основании лицензии на недропользование минеральной воды из опасных производственных объектов - напорных и метановых скважин - одновременно по ст. 7.3 КоАП РФ и по ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ.

Общество было надлежащим образом извещён управлением о месте, дате, времени и причинах составления в его отношении протокола об административном правонарушении. Законный представитель общества при составлении протокола присутствовал.

Общество так же надлежащим образом было извещён о месте, дате и времени принятия в его отношении постановления о привлечении к административной ответственности.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что общество как привлекаемое к административной ответственности лицо не было лишено предоставленных ему КоАП РФ гарантий защиты, которыми он воспользовался.

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что управление не нарушило установленный нормами КоАП РФ порядок привлечения общества к административной ответственности, в связи с чем оспариваемое обществом постановление управления не подлежало отмене по процессуальным основаниям.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции так же пришёл к выводу о наличии в действиях общества составов вменённых ему в вину административных правонарушений.

В частности, сутью вменённых обществу в вину 27 нарушений является невыполнение обществом при осуществлении деятельности по использованию скважин минеральной воды требований из области промышленной безопасности опасных производственных объектов. Исходя из этого, основным для вывода о наличии либо отсутствии в действиях общества составов вменённых ему в вину административных правонарушений является вопрос о том, являются ли используемые обществом для добычи минеральной воды скважины Псекупского и Ейского месторождения опасным производственными объектами, или нет.

Если эти скважины не относятся к ОПО, то общество не обязано соблюдать при их использовании требования из области промышленной безопасности опасных производственных объектов и тех общих мер, которые оно уже предпринимает для обеспечения безопасности работ на этих скважинах, достаточно и в действиях общества не имеется ни одного из 27 перечисленных в постановлении управления нарушения. Если же скважины являются ОПО, то общество обязано принять дополнительные меры по обеспечению безопасности проведения работ на скважинах, установленные законодательством о промышленной безопасности опасных производственных объектов, которые обществом на дату проведения проверки не выполнялись. Это так же означает, что общество допустило перечисленные в оспариваемом постановлении нарушения.

Оценив доводы управления и общества о характеристиках спорных скважин, суд апелляционной инстанции признал правильным вывод управления о том, что проверявшиеся скважины следует относить к опасным производственным объектам.

В частности, критерии отнесения тех или иных производственных объектов к категории опасных производственных объектов установлены законом N 116-ФЗ. Приказом Ростехнадзора 05.03.08г. N131 так же утверждены Методические рекомендации по осуществлению идентификации опасных производственных объектов.

Согласно материалам дела, общество на основании лицензий на недропользование добывает минеральную воду из скважин Псекупского (Горячеключевского) месторождения (лицензия КРД 01595 МЭ от 16.03.2000г., т.1, л.д. 97-102) и Ейского месторождения (лицензия КРД 01594 МЭ от 16.03.2000г., т.1, л.д. 91-96).

На Псекупском месторождении находятся напорные скважины.

На Ейском месторождении находятся метановые скважины (при добыче минеральной воды образуется попутный газ метан).

В ходе проверки управлением установлено, что часть напорных скважин Псекупского месторождения имеют давление более 0,07 МПа. В связи с этим Управление на основании п. 2 приложения N 1 к закону N116-ФЗ и п. 18 Перечня ОПО идентифицировал эти скважины как опасные производственные объекты.

Проверив этот вывод управления, суд апелляционной инстанции признал его правомерным.

В частности, п. 2 приложения N 1 к закону N116-ФЗ указано, что к категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых используется оборудование, работающее под давлением > 0,07 МПа или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия.

В п. 18 Перечня ОПО в развитие этого положения закона N 116-ФЗ разъясняется, что скважина минеральных вод идентифицируется в качестве опасного производственного объекта в том числе по признаку использования оборудования, работающего под давлением > 0,07 МПа.

Согласно сноске 60 к п. 18 Перечня ОПО в качестве опасного производственного объекта в том числе в идентифицируются скважины напорные с давлением > 0,07 МПа.

Из этого следует, что квалифицирующим признаком отнесения напорных скважин к ОПО является уровень давления в этих скважинах, который должен составлять > 0,07 МПа.

Довод общества о том, что эта идентификация должна производиться не с учётом давления скважины, а исходя из того, имеется ли на ней какое-либо отдельное оборудование с давлением > 0,07 МПа, судом апелляционной инстанции отклоняется как основанный на неверном толковании закона N 116-ФЗ и принятых на его основании подзаконных актов.

Из приведённых выше норм п. 2 приложения N 1 к закону N116-ФЗ, п. 18 Перечня ОПО со сноской 60 к нему ясно следует, что применительно к скважинам, под оборудованием, работающим под давлением > 0,07 МПа, следует понимать сами скважины со всеми находящимися на них приспособлениями и оборудованием, необходимым для их функционирования. Оборудование, установленное на скважине, нельзя отделять от самой скважины. Скважина и установленное на ней оборудование должны рассматриваться как единый производственный объект. Если давление на этом производственном объекте составляет > 0,07 МПа, то на основании п. 2 приложения N 1 к закону N116-ФЗ, п. 18 Перечня ОПО со сноской 60 данный производственный объект следует идентифицировать как опасный со всеми вытекающими из этого последствиями.

Как следует из материалов дела, на Псекупском месторождении имеется напорная скважина N 104-р с давлением > 0,07 МПа (т.1, л.д. 141, 142).

Следовательно, управлением сделан правильный вывод о том, что на Псекупском месторождении имеются опасные производственные объекты.

В ходе проверки управлением установлено, что часть скважин Ейского месторождения являются метановыми - вместе с минеральной водой выделяется газ метан. В связи с этим Управление на основании п. 2 приложения N 1 к закону N116-ФЗ и п. 18 Перечня ОПО идентифицировал эти скважины как опасные производственные объекты.

Проверив этот вывод управления, суд апелляционной инстанции признал его правомерным.

В частности, п.п. а), б) п.1 приложения N 1 к закону N116-ФЗ указано, что к категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются следующие опасные вещества:

а) воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20 градусов Цельсия или ниже; б) окисляющие вещества - вещества, поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и (или) способствующие воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции.

Метан относится к таким газам.

В п. 18 Перечня ОПО в развитие этого положения закона N 116-ФЗ разъясняется, что скважина минеральных вод идентифицируется в качестве опасного производственного объекта в том числе по признаку сопутствующего добыче минеральной воды выделению опасного вещества.

Согласно сноске 60 к п. 18 Перечня ОПО в качестве опасного производственного объекта в том числе в идентифицируются скважины метановые.

Из этого следует, что квалифицирующим признаком отнесения скважин к ОПО является наличие сопутствующего выделения при добыче минеральной воды опасного вещества газа метан в любых количествах.

Довод общества о том, что эта идентификация должна производиться с учётом количества выделяемого метана, судом апелляционной инстанции отклоняется как основанный на неверном толковании закона N 116-ФЗ и принятых на его основании подзаконных актов.

В приведённых выше нормах п. 2 приложения N 1 к закону N116-ФЗ, п. 18 Перечня ОПО со сноской 60 отсутствует указание на объём выделяемого метана, который подлежит учёту при идентификации скважины в качестве ОПО.

Из этого прямо следует, что для отнесения скважины к ОПО достаточно сопутствующего выделения любого количества метана. Так, например в сноске 60 к п. 18 Перечня ОПО указано, что при попутном выделении газа CO2 и сероводорода количество этого газа для отнесения скважины к ОПО имеет значение: к ОПО относятся скважины углекислые с содержанием газа CO2 > 2000 мг/л, сероводородные с содержанием растворенного газа H2S > 200 мг/л. В отношении скважин метановых подобное указание отсутствует.

Ссылка общества на то, что оно в соответствии с п. 16 приложения N 8 к Административному регламенту оно может не относить к ОПО имеющиеся у него метановые скважины, так как содержание метана в них менее 2% от предельно допустимого, судом апелляционной инстанции отклоняется как неосновательная. В п. 16 приложения N 8 к Административному регламенту указано, что при осуществлении идентификации и отнесении объекта к категории опасного производственного объекта по признаку опасности, связанному с обращением опасного вещества, необходимо руководствоваться следующим.

Опасные вещества, обращающиеся на объекте в количестве, равном или менее 2% от предельно допустимого, указанного в приложении 2 закона N 116-ФЗ, можно не учитывать (если нормативными документами на конкретное вещество не установлено другое) при отнесении такого объекта к категории опасного производственного объекта, если их размещение на территории эксплуатирующей организации таково, что не может стать причиной возникновения крупной аварии (рекомендации Директивы N 96/82/ЕЭС от 09.01.1996).

Из этого положения Административного регламента не следует, что метановые скважины с содержанием метана менее 2% от предельно допустимого автоматически не подлежат отнесению к ОПО. Для исключения таких скважин из категории ОПО эксплуатирующая их организация должна доказать, что расположение таких скважин на его территории таково, что выделяемый на них метан не может стать причиной возникновения крупной аварии.

Общество таких доказательств не представило, ограничившись констатацией объёма выделяемого на его скважина метана - менее 2% от предельно допустимого. Для вывода о том, что такие скважины не являются ОПО, этого не достаточно. При этом, в силу п. 16 приложения N 8 к Административному регламенту обязанность доказывания того, что расположение метановых скважин на его территории таково, что выделяемый на них метан не может стать причиной возникновения крупной аварии, лежит на организации, эксплуатирующей эти скважины.

Как следует из материалов дела, на Ейском месторождении имеются метановые скважины - скважина N 20/2 - 0,00018% метана, скважина N 20/2-бис - 0, 000016% метана (т.1, л.д. 140, 143).

Следовательно, управлением сделан правильный вывод о том, что на Ейском месторождении имеются опасные производственные объекты.

Согласно п.2 ст. 2 закона N 116-ФЗ опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила регистрации ОПО утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 24.11.98г N 1371. Обязанность по регистрации ОПО лежит на их владельце. Регистрация осуществляется органами Ростехназора. Как правильно установлено управлением, общество как владелец ОПО эти объекты в установленном порядке в государственном реестре не зарегистрировало, чем нарушило требования п.2 ст. 2 закона N 116.

Довод общества о том, что, поскольку обязанность по подаче инициированию регистрации ОПО в госреестре лежит на обществе, то только оно и наедено правом на идентификацию используемых им производственных объектов в качестве опасных. и управление права на это не имеет, отклонятся судом как неосновательный.

Согласно п. 1 утверждённых приказом Ростехнадзора от 05.03.08г. N131 Методических рекомендаций по осуществлению идентификации опасных производственных объектов, органами Ростехнадзора осуществляется проверка правильности идентификации опасных производственных объектов на стадии рассмотрения сведений об идентификации опасных производственных объектов, представляемых в органы Ростехнадзора организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, при регистрации или при перерегистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов.

Из этого следует, что управление как территориальный орган Ростехнадзора имеет достаточные полномочия для проверки правильности отнесения либо неотнесения обществом тех или иных производственных объектов к категории опасных и принимать соответствующие меры реагирования на ошибки общества в такой идентификации.

В соответствии со ст. 3 закона N 116-ФЗ, требования промышленной безопасности - это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем законе N 116-ФЗ, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

Согласно ст. 4 закона N 116-ФЗ правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется законом N 116-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности.

Согласно ч.ч. 1, 6 раздела 2 ст. 22 закона N 2395-1, пользователь недр обязан обеспечить в том числе: соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья; безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами.

В соответствии с п. 4 лицензионных соглашений к лицензиям, общество в числе прочего обязалось соблюдать требования безопасного ведения работ на скважинах Псекупского и Ейского месторождений (т.1, л.д. 94, 100). Исходя из этих общих норм, помимо обязанности по регистрации подпадающих под признаки ОПО скважин Псекупского и Ейского месторождений в госреестре в качестве ОПО, общество как недропользователь и организация, эксплуатирующая ОПО, так же было обязано соблюдать установленные действующим законодательством общие и специальные требования промышленной безопасности при эксплуатации этих скважин как опасных производственных объектов.

Как следует из протокола об административном правонарушении и материалов дела, общество этой обязанности не выполнило, ссылаясь на отсутствие у него опасных производственных объектов.

Часть требований к эксплуатации ОПО общество выполнило на дату принятия оспариваемого в деле постановления (нарушения, указанные в п.п. 10, 11, 12, 17, 22, 23, 24, 25, 27). Остальные нарушения не устранены.

При таких обстоятельствах управлением был сделан правильный вывод о наличии в в действиях общества составов административных правонарушений, ответственность за совершение которых установлена ст. 7.3 КоАП РФ и ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ. При этом, для вывода о наличии в действиях общества состава правонарушения достаточно наличия части из вменяемых ему в вину 27 нарушений. Эти нарушения подтверждаются материалами дела.

За допущенные нарушения на общество наложен штраф в минимальном размере, установленном санкцией ст. 7.3 КоАП РФ.

Судом апелляционной инстанции при повторном рассмотрении дела не установлено указанных в ч.2 ст. 211 АПК РФ оснований для признания незаконным и отмены оспариваемого в деле постановления управления о привлечении общества к административной ответственности. На этом основании решение суда первой инстанции, которым данное постановление признано незаконным и отменено, подлежит отмене. Заявление общества отклоняется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.06.09г. отменить. Отказать ООО "Краснодарская гидрогеологическая режимно-эксплуатационная станция" в удовлетворении заявления.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

С.И. Золотухина Н.Н. Иванова