Налоги, сборы и другие платежи за пользование природными ресурсами в 2004 году (В.В. Щукин, "Финансовые и бухгалтерские консультации", N 5, май 2004 г.)

Налоги, сборы и другие платежи за пользование природными ресурсами в
2004 году

В 2004 г. вступили в действие ряд изменений и дополнений в законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок исчисления и взимания налогов, сборов и других платежей, осуществляемых при пользовании природными ресурсами.

Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 13 января 2004 г. N 33-р был утвержден План законопроектной деятельности Правительства РФ на 2004 г. (далее - План законопроектной деятельности), который предусматривает разработку и направление в Государственную Думу ряда законопроектов (в том числе по совершенствованию экономического механизма природопользования), которые, при их оперативном рассмотрении и одобрении Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ, могут вступить в силу уже в текущем году.

Наделение в ходе административной реформы новыми функциями преобразованных министерств и ведомств, нормотворческая, контрольная и методологическая деятельность которых была связана с пользованием природных ресурсов, повлияет на порядок решения всего комплекса вопросов природопользования, в том числе их налоговой составляющей, уже в 2004 г. С момента опубликования Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" у плательщиков возникает много вопросов даже относительно тех налогов и сборов за пользование природными ресурсами, порядок исчисления которых практически не изменился.

Рассмотрим наиболее важные аспекты налогообложения природопользования с учетом уже принятых и предстоящих изменений нормативной базы в этой сфере.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду

Прежде всего следует отметить, что нормы Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которым формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами, до сих пор не реализованы. Как известно, в Законе об охране окружающей среды не был установлен механизм исчисления данной платы. Проект федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" должен быть рассмотрен Правительством РФ только в ноябре, а внесен в Государственную Думу в декабре 2004 г. (п. 36 Плана законопроектной деятельности). Конечно, учитывая достаточно сложное состояние экологической обстановки в настоящее время и небольшой сбор соответствующих платежей, рассмотрение данного законопроекта может быть перенесено на более ранние сроки. Тем более что Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" не решило ни одной из серьезных проблем.

Именно на это было обращено внимание на состоявшихся 18 марта этого года парламентских слушаниях "Об экономическом механизме охраны окружающей среды и законодательном обеспечении платы за негативное воздействие на окружающую среду". В частности, было отмечено, что в настоящее время сохраняется неэффективная и противоречащая принципам рыночной экономики система нормирования негативного воздействия на окружающую среду. Недостатки этой системы оборачиваются ослаблением финансово-экономического положения предприятий, безвозвратным изъятием платежей из природоохранной сферы деятельности, поскольку эти платежи не имеют целевого значения и "растворяются" в бюджете. В результате искусственно сдерживается возможность улучшения ситуации в загрязненных регионах и тормозятся процессы по экологически ориентированному перевооружению производств и технологий. Кроме того, в Постановлении Правительства РФ N 344 не обоснованно установлен повышающий коэффициент 2 для районов Крайнего Севера. В связи с этим в названное Постановление уже в этом году могут быть внесены изменения, предусматривающие дифференциацию повышающих коэффициентов с учетом различных факторов, например плотности населения и площади территории, на которую распространяется влияние экологически опасного объекта.

Пока же указанные платежи исчисляются по ставкам, утвержденным Постановлением Правительства РФ N 344, а правомерность их взимания по-прежнему базируется на Постановлении Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" (далее - Порядок определения платы за загрязнение окружающей природной среды).

Таким образом, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием территориальных природоохранных органов, как и прежде, могут производить корректировку этих платежей (т.е. уменьшать их сумму) с учетом выполняемых природоохранных мероприятий (п. 4 Постановления Правительства РФ N 632).

Следует обратить внимание на то, что Постановлением Правительства РФ N 344 установлены ставки платы за выбросы и сбросы соответствующих загрязняющих веществ в пределах допустимых нормативов и лимитов. За превышение этих нормативов и лимитов, а также в случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная с применением повышенных ставок платы (п. 6 Порядка определения платы за загрязнение окружающей природной среды). В последнее время утверждено несколько новых нормативов по содержанию различных вредных веществ в объектах окружающей среды, что приводит к некоторой путанице при решении природопользователями вопроса о том, всегда ли следует исчислять повышенную плату при несоблюдении, например, санитарных и гигиенических нормативов. Постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 4 февраля 2004 г. N 3 и N 4 с 1 мая 2004 г. вводятся в действие ориентировочно допустимые уровни (ОДУ) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования и гигиенические нормативы содержания пестицидов в объектах окружающей среды.

Следует иметь в виду, что установление указанных выше и других аналогичных санитарно-гигиенических нормативов не увязывается с перечнем загрязняющих веществ, приведенным в Постановлении Правительства РФ N 344, при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду. Это объясняется тем, что хотя соответствующие гигиенические нормативы и учитываются природоохранными органами при определении общего допустимого уровня негативного воздействия в том или ином регионе, механизм нормирования в данном случае иной. Так, в одном случае устанавливается содержание вредных веществ в природных объектах, а в другом - содержание веществ в выбросах и сбросах предприятий и организаций.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" ставки, утвержденные Постановлением Правительства РФ N 344, в 2004 г. применяются с повышающим коэффициентом 1,1.

Поскольку вопрос о неналоговом характере этих платежей уже однозначно решен Конституционным Судом Российской Федерации, целесообразно сказать несколько слов о правомерности применения ст. 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которой предусмотрено наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 30 до 50 МРОТ за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган сведений, необходимых для осуществления этим органом его законной деятельности. Вопрос о том, может ли применяться ст. 19.7 КоАП РФ в случаях непредставления организациями расчетов по указанным выше платежам, возникает в связи с тем, что налоговые органы продолжают вести контроль за своевременностью внесения этих платежей.

Обратим внимание, что в указанной статье речь идет о тех сведениях (информации), представление которых предусмотрено законодательством. Однако ни в Законе об охране окружающей среды, ни в Постановлении Правительства РФ N 632 не только не указаны сроки представления расчетов по экологическим платежам, но и само представление каких-либо расчетов по этим платежам не предусмотрено. Следовательно, ответственность, предусмотренная ст. 19.7 КоАП РФ, не может быть применена в рассмотренном случае.

Кроме того, следует отметить, что в отношении платежей за негативное воздействие на окружающую среду в 2003 и 2004 гг. сложилась весьма своеобразная ситуация. Как уже было сказано, в текущем и предшествующем годах законодательство, регулирующее порядок их уплаты, практически не претерпело изменений, поскольку Постановление Правительства РФ N 344 не является актом, установившим обязанность их уплаты. При этом Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" объемы поступления этих платежей прописаны не были, хотя они (несмотря на всю запутанность ситуации с правомерностью их взимания) продолжали поступать и в федеральный, и в региональные бюджеты. А согласно Федеральному закону от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" в целом сбор этих платежей в 2004 г. должен составить свыше 10 млрд руб.

Плата за пользование водными объектами

В мае 2003 г. Государственная Дума в первом чтении приняла проект закона "О внесении дополнения в Налоговый кодекс Российской Федерации (глава 29 "Водный налог"), изменений и дополнений в другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившим силу Федерального закона "О плате за пользование водными объектами"". Однако дальнейшее рассмотрение этого законопроекта в 2003 г. не проводилось. Таким образом, в 2004 г. продолжает действовать Федеральный закон от 6 мая 1998 г. N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами".

Нововведения в части указанной платы касаются только формы декларации и порядка ее заполнения (приказ МНС России от 29 декабря 2003 г. N БГ-3-21/726 "Об утверждении формы налоговой декларации по плате за пользование водными объектами и Инструкции по ее заполнению").

Структура и состав показателей декларации были несколько изменены, при этом основной принцип ее построения - наличие отдельных листов по расчету платы за разные виды пользования водными объектами - сохранен. Помимо титульного листа и специальных разделов (содержащих сводные данные по суммам, подлежащим уплате по месту нахождения или жительства водопользователя и месту водопользования) декларация включает в себя:

раздел 2 "Расчет налоговой базы и суммы платы при пользовании водным объектом в целях осуществления забора воды";

раздел 2.1 "Расчет налоговой базы и суммы платы при пользовании водным объектом в целях осуществления сброса сточных вод";

раздел 2.2 "Расчет налоговой базы и суммы платы при пользовании водным объектом в целях удовлетворения потребности гидроэнергетики";

раздел 2.3 "Расчет налоговой базы и суммы платы при использовании акватории водного объекта для лесосплава, осуществляемого в плотах и кошелях";

раздел 2.4 "Расчет налоговой базы и суммы платы при использовании акватории водного объекта, за исключением лесосплава".

На первый взгляд форма декларации несколько упрощена. Например, сразу бросается в глаза отсутствие отдельных подразделов, в прежней форме декларации заполняемых работниками налоговых органов. Но зато теперь во все листы декларации, где рассчитывается сумма платы за соответствующий вид водопользования, включены дополнительные строки для отражения информации о предоставленных льготах по плате (например, кода льготы, пониженной налоговой ставки, суммы предоставленных налоговых льгот). При этом в инструкции по заполнению декларации порядок расчета этой суммы не расписан. Таким образом введение дополнительных показателей в определенной мере усложняет заполнение декларации.

В соответствии с п. 21 Плана законопроектной деятельности в марте 2004 г. в Государственную Думу должна быть направлена новая редакция Водного кодекса Российской Федерации (ВК РФ), которая, вполне вероятно, будет принята в текущем году. В связи с этим следует отметить ряд достаточно интересных положений данного проекта. Так, например, в главе проекта, посвященной экономическому регулированию использования и охраны водных объектов, помимо налогов и сборов за водопользование предусматривается и внесение неналоговых платежей. Своеобразие ситуации заключается в том, что неналоговые платежи предполагается ввести за те же виды водопользования, которые являются платными по Закону о плате за пользование водными объектами. За аналогичные виды водопользования проектом соответствующей главы НК РФ предусмотрено и введение водного налога.

Все было бы логично, если бы при введении этой нормы новой редакции ВК РФ была предусмотрена одновременная отмена либо Закона о плате за пользование водными объектами, либо главы 29 "Водный налог" НК РФ (разумеется при условии, что она к тому времени будет принята). Однако порядок вступления в силу ныне подготовленного проекта ВК РФ не предполагает таких действий, что говорит о необходимости существенной доработки рассматриваемой нормы законопроекта.

Ставки неналоговых платежей согласно проекту новой редакции ВК РФ должны устанавливаться исходя из принципов:

необходимости полного покрытия расходов на финансирование мероприятий, включенных в схему комплексного использования и охраны водных объектов;

дифференцированности размера платы в зависимости от водного бассейна;

прогрессивного увеличения размера платежей в случаях изъятия воды сверх объемов, предусмотренных договором водопользования, а также при возникновении дефицита воды.

В настоящее время рассмотрение новой редакции ВК РФ отложено Государственной Думой до согласования ее отдельных положений с общей концепцией проекта главы 29 "Водный налог" НК РФ.

Платежи за пользование лесным фондом

Порядок исчисления и уплаты платежей за пользование лесным фондом в 2004 г. по-прежнему регулируется в основном Лесным кодексом Российской Федерации (ЛК РФ), принятым еще в 1997 г. Хотя пунктом 23 Плана законопроектной деятельности предусмотрено внесение Правительством РФ в Государственную Думу в марте 2004 г. новой редакции проекта ЛК РФ, а п. 24 - внесение в том же месяце проекта федерального закона "О платежах за пользование лесным фондом". Не исключено, что в ходе доработки этих законопроектов текст о платежах будет включен отдельным разделом в новую редакцию ЛК РФ. В любом случае эти платежи по новому законодательству носят неналоговый характер и при введении их в действие в текущем году соответствующим нормативно-правовым актом будут исчисляться по результатам использования лесного фонда уже в 2004 г.

Таким образом, уже сегодня вопрос о введении платы за лесопользование путем принятия специальной главы НК РФ окончательно закрыт. По нашему мнению, такой подход к данному вопросу был вполне оправдан, так как построение системы платности пользования лесным фондом исключительно в рамках законодательства о налогах и сборах не позволяет в должной мере обеспечить соответствующее изъятие ренты: требование о законодательном закреплении порядка определения налоговой базы и объекта налогообложения не учитывает особенности каждого объекта лесопользования.

Формирование системы платежей за пользование лесными ресурсами в рамках гражданско-правовых отношений позволит:

сохранить сложившийся механизм администрирования указанных платежей органами МПР России, что окажет благоприятное влияние на дальнейшее функционирование лесного комплекса;

не создавать неоправданно сложного и дорогостоящего налогового администрирования данных платежей органами МНС России;

обеспечить приемлемый уровень изъятия природной ренты исходя из реальной оценки запасов древесины и других лесных ресурсов по каждому участку лесного фонда, предоставляемому в пользование, в том числе через отлаженную систему лесных аукционов.

Следует заметить, что предполагаемые изменения лесного законодательства (в части совершенствования платности за пользование этим природным ресурсом) связано и с попыткой создания более эффективного экономического механизма в лесном хозяйстве. Уже многократно поднимался вопрос о слабом развитии переработки первичного сырья. Напомним, что во всех странах до 50-х годов ХХ века характер эксплуатации леса определял процесс простой обработки сырья с целью получения обычных пиломатериалов. Когда в промышленно развитых странах леса истощились, начался процесс создания мощностей для глубокой переработки древесины, в основном - целлюлозно-бумажных комбинатов. У нас же до сих пор в большинстве регионов нет деревообрабатывающей промышленности. Поэтому продают в основном круглое бревно и пиломатериалы, что гораздо менее выгодно как для товаропроизводителей, так и для государства (с позиции недополучения возможных налоговых поступлений при эксплуатации лесных ресурсов).

По плану общая сумма доходов от использования лесного фонда в 2004 г. должна составить 9,1 млрд руб. Этого явно недостаточно для проведения лесотехнических мероприятий: расходы только федерального бюджета на ведение лесного хозяйства и охрану лесов от пожаров запланированы в размере 7 млрд руб., а мероприятия по охране и воспроизводству лесов, не переданных в аренду, потребуют увеличить расходы федерального бюджета еще на 10 млрд руб. При этом потенциальная платежная база значительно выше. Так, расчетная лесосека в России превышает 800 млн м3, а в год вырубается не более 170 млн м3.

По оценкам Минэкономразвития России, после принятия новой редакции ЛК РФ поступления от лесной отрасли только в федеральный бюджет вырастут на 1,8 млрд руб. в год. Половину этой суммы должны составить дополнительные доходы от перехода на аукционную систему передачи лесов в аренду, остальную часть планируется получить за счет предполагаемого повышения в два раза минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню.

Многие крупные специалисты в области лесопромышленного комплекса уже давно поднимают вопрос о введении рентных отношений применительно к сырьевым компаниям, приватизировавшим крупные предприятия лесного комплекса. Система этих сборов позволила бы инвестировать сначала государственные средства в развитие этого комплекса, а затем и стимулировать частные инвестиции. По мнению академика Российской академии сельскохозяйственных наук Н. Моисеева, эффективность инвестиций в лесную отрасль может не уступать вложениям в ТЭК и другие сырьевые отрасли при условии создания равных конкурентных условий в этих секторах экономики.

Возвращаясь к ныне действующим нормативным правовым актам, следует напомнить, что минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 19 февраля 2001 г. N 127, согласно ст. 14 Закона о федеральном бюджете на 2004 г. применяются в 2004 г. с повышающим коэффициентом 1,4. В этой же статье установлено, что в 2004 г. платежи за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, а также доходы от использования лесного фонда (находящегося в ведении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей среды, обеспечения экологической безопасности) в части платы за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда в размере 100% зачисляются в доходы федерального бюджета. А доходы от использования лесного фонда (находящегося в ведении указанного выше федерального органа исполнительной власти) в части средств, поступающих за счет отчислений от лесных податей и арендной платы сверх минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, платы за другие виды лесопользования, в размере 100% зачисляются в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджеты закрытых административно-территориальных образований.

Здесь необходимо напомнить, что налог за земли лесного фонда устанавливается на период лесопользования с единицы площади освоенных лесов эксплуатационного назначения, на которых проводится заготовка древесины, и взимается в составе платы за пользование лесами в размере 5% от платы за древесину, отпускаемую на корню (ст. 11 Закона РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-I "О плате за землю". В связи с этим указанные выше нормы ст. 14 Закона о федеральном бюджете на 2004 г., по нашему мнению, не в полной мере учитывают порядок распределения земельного налога, установленный другими статьями этого же Закона.

Так, статьей 12 Закона о федеральном бюджете на 2004 г. предусмотрено, что в 2004 г. в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации поступают только земельный налог и арендная плата за земли городов, поселков, сельскохозяйственные угодья, иные земли сельскохозяйственного назначения. Земельный налог за другие земли, а значит, и земли лесного фонда, должен перечисляться на бюджетные счета соответствующих органов местного самоуправления (ст. 18 Закона о плате за землю).

Таким образом, установленный Законом о федеральном бюджете на 2004 г. порядок перечисления земельного налога за земли лесного фонда (исчисляемого в составе платы за пользование лесами) требует некоторого уточнения.

Сборы за пользование водными биологическими ресурсами и объектами
животного мира

С начала 2004 г. вступила в силу глава 25.1 "Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов" НК РФ. Необходимость ее принятия была вызвана тем, что ранее вопросы взимания платы за пользование биоресурсами регулировались несколькими законами рамочного характера (законами о животном мире, об исключительной экономической зоне и континентальном шельфе Российской Федерации). Кроме того, аукционы по реализации на платной основе водных биологических ресурсов, по сути, показали полную экономическую несостоятельность для эффективного развития рыбной отрасли.

Поэтому в Концепции развития рыбного хозяйства на период до 2020 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 2 сентября 2003 г. N 1265-р, было отмечено, что за последние 10 лет так и не удалось создать нормативную правовую базу, необходимую для эффективного функционирования рыбного хозяйства, обеспечить координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере управления водными биологическими ресурсами.

Концепцией предусмотрено несколько мер по исправлению в отрасли ситуации, в том числе введение на первом этапе (2003-2005 гг.) в полном объеме платы за пользование водными биологическими ресурсами в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации.

В настоящее время трудно оценить налоговый потенциал рыбной отрасли (на крупные поступления в казну от введения налогового сбора за пользование охотничьими животными никто никогда и не рассчитывал). Суммарный биоресурсный потенциал российского рыболовства оценивается в 9-10 млн т в год. Однако при этом объем добычи рыбы и других водных биоресурсов с 1991-го по 2000 г. сократился с 8,3 до 4,2 млн т, т.е. почти вдвое. Наиболее значительно сократился вылов в экономических зонах иностранных государств и в открытых районах Мирового океана. При наличии неиспользуемого потенциала водных биоресурсов в стране около 30% потребляемых рыбных товаров обеспечивается за счет импорта; хотя Россия и является одним из ведущих рыбопромышленных государств и занимает шестое место в мире по уловам рыбы и других водных биологических ресурсов.

Океаническое рыболовство обеспечивает 92% (3,7 млн т в 2000 г.) вылова (добычи) водных биологических ресурсов. Доля вылова во внутренних водоемах составляет порядка 8% (316 тыс. т в год). При этом производство продукции пресноводной аквакультуры сократилось по сравнению с 1990 г. в 3,5 раза. Снижение вылова привело к уменьшению производства пищевой рыбной продукции с 3675 тыс. т в 1991 г. до 2925 тыс. т в 2000 г.

В рамках главы 25.1 НК РФ установлены два разных вида сборов за пользование биоресурсами. Ранее взимаемая плата за добычу охотничьих животных, по сути, тоже относилась к налоговому сбору, хотя, как уже было указано, специального налогового акта по данным платежам не было. А вот налоговый сбор за вылов водных биоресурсов практически введен впервые: плата, вносимая ранее рыбаками за получение квот на аукционной основе, не относилась к налогам и сборам, регулируемым НК РФ.

Таким образом, с 1 января 2004 г. порядок взимания, исчисления и уплаты налоговых сборов за вылов водных биологических ресурсов, а также за изъятие и некоторые иные виды пользования объектами животного мира регулируется только НК РФ.

Поскольку порядок исчисления указанных сборов напрямую связан с количеством используемых биоресурсов и их видами, указываемыми в лицензиях и разрешениях, следует обратить внимание на то, что в порядок лицензирования предприятий и организаций в этой сфере деятельности будут внесены существенные изменения в связи с проводимой реформой федеральных исполнительных органов. Так, Госкомрыболовство России, в функции которого входило осуществление лицензирования деятельности, связанной с промышленным и любительским рыболовством, преобразовано в Федеральное агентство по рыболовству, которое вошло в состав Минсельхоза России. В свою очередь, это министерство, которое ранее непосредственно осуществляло лицензирование пользования объектами животного мира, тоже претерпевает изменения в этой части в соответствии с новыми полномочиями, установленными для федеральных министерств Указом Президента РФ N 314.

В соответствии с п. 24 Указа Президента РФ N 314 право осуществлять лицензирование видов деятельности может быть предоставлено федеральному министерству или федеральному агентству (до изменения законодательных актов, регулирующих этот процесс) решением Правительства РФ.

Таким образом, несмотря на то, что право на лицензирование соответствующей деятельности было предоставлено Госкомрыболовству России и Минсельхозу России не федеральными законами, для подтверждения полномочий нового Минсельхоза России в этой сфере необходимо соответствующее распоряжение Правительства РФ.

Необходимо также отметить, что до вступления в силу главы 25.1 НК РФ платность пользования биологическими ресурсами (помимо указанных выше федеральных законов) была предусмотрена целым рядом нормативных правовых актов Правительства РФ, а именно: Постановлениями от 14 декабря 1998 г. N 1490 "О мерах по усилению государственного управления водными ресурсами", от 4 января 2000 г. N 1 "О предельных размерах платы за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено", от 8 февраля 1999 г. N 138 "О предельных размерах платы за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, с изъятием их из среды обитания", от 29 сентября 1997 г. N 1251 "О плате за пользование объектами животного мира и ее предельных размерах".

Формально все эти нормативные правовые акты практически утратили силу с момента вступления в действие главы 25.1 НК РФ, хотя специальное Постановление Правительства РФ об этом было принято только в конце февраля 2004 г. (Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 108 "О признании утратившими силу актов Правительства Российской Федерации по вопросам платы за пользование объектами животного мира". При этом Постановление Правительства РФ N 1490 утратило силу только частично (п. 3, 4 и 9), поскольку оно содержало нормы не только по платежам за пользование биоресурсами.

Налог на добычу полезных ископаемых

В 2004 г., как и в предыдущем 2003 г., налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) исчисляется в порядке, установленном главой 26 "Налог на добычу полезных ископаемых" НК РФ. Однако с начала 2004 г. вступили в силу отдельные поправки к этой главе, введенные Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 117-ФЗ.

Так, уточнено понятие добытого полезного ископаемого в части углеводородного сырья: формулировка "газ горючий природный из газовых и газоконденсатных месторождений" заменена на "газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, за исключением попутного газа".

Согласно внесенным поправкам налоговая база при добыче попутного газа и газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья определяется как количество добытых полезных ископаемых в натуральном выражении, а сумма налога по этим полезным ископаемым исчисляется как произведение соответствующей налоговой ставки и величины налоговой базы.

Кроме того, Федеральным законом N 117-ФЗ введены следующие налоговые ставки:

16,5% при добыче углеводородного сырья, если не установлено иное;

17,5% при добыче газового конденсата из всех видов месторождений углеводородного сырья;

107 руб. за 1000 м3 газа при добыче газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья.

Напомним, что в редакции главы 26 НК РФ, действовавшей до 1 января 2004 г., ко всем указанным выше полезным ископаемым применялась одна ставка - 16,5% при добыче углеводородного сырья.

В 2004 г. применяется новая форма налоговой декларации по НДПИ, утвержденная приказом МНС России от 29 декабря 2003 г. N БГ-3-21/727. Этим же приказом утверждена и инструкция по заполнению указанной декларации. Новая декларация существенно отличается по форме от прежней. Анализ указанных отличий и с приведением примеров заполнения листов декларации - тема отдельной статьи. Отметим лишь, что новая декларация помимо титульного листа включает в себя:

раздел 1 "Сумма налога, подлежащая уплате в бюджет, по данным налогоплательщика";

раздел 2.1 "Расчет налоговой базы и суммы налога по углеводородному сырью и отдельным видам твердых полезных ископаемых";

раздел 2.2 "Расчет налоговой базы и суммы налога по прочим видам полезных ископаемых";

раздел 3.1 "Расчет количества добытого полезного ископаемого по участкам недр";

раздел 3.2 "Расчет стоимости единицы добытого полезного ископаемого";

раздел 3.2.1 "Определение общей суммы расходов на добычу полезных ископаемых".

Следует также отметить приказ МНС России от 31 декабря 2003 г. N БГ-3-09/731 "Об утверждении особенностей постановки на учет в налоговом органе организации или индивидуального предпринимателя в качестве налогоплательщика налога на добычу полезных ископаемых", которым также утверждены:

форма N 9-НДПИ-1 "Уведомление о постановке на учет в налоговом органе организации в качестве налогоплательщика налога на добычу полезных ископаемых";

форма N 9-НДПИ-2 "Уведомление о постановке на учет в налоговом органе индивидуального предпринимателя в качестве налогоплательщика налога на добычу полезных ископаемых";

форма N 9-НДПИ-3 "Решение об определении налогового органа, уполномоченного осуществить постановку на учет организации или индивидуального предпринимателя в качестве налогоплательщика налога на добычу полезных ископаемых".

В связи с этим утратил силу приказ МНС России от 14 декабря 2001 г. N БГ-3-09/551 "О постановке налогоплательщиков на учет в налоговом органе в качестве налогоплательщика налога на добычу полезных ископаемых".

Регулярные платежи за пользование недрами

Платежи за предоставление пользователям недр исключительных прав на разведку полезных ископаемых, поиск и оценку соответствующих месторождений исчисляются и уплачиваются на основании Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах". Таким образом, эти платежи введены вне рамок НК РФ.

Для участков недр, находящихся на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, применяется особый порядок определения размера регулярного платежа. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 апреля 2003 г. N 249 "О порядке и условиях взимания регулярных платежей за пользование недрами с пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации" размер этого платежа определяет МПР России на основании ставок, установленных Законом о недрах.

В порядок исчисления указанных платежей изменения в 2003 г. не вносились, но приказом МНС России от 11 февраля 2004 г. N БГ-3-21/98@ утверждены новые форма и порядок их расчета. Помимо титульного листа в форму включены:

раздел 1 "Сумма регулярного платежа за пользование недрами, подлежащая уплате, по данным пользователя недр";

раздел 2.1 "Расчет суммы регулярных платежей за пользование недрами в целях поиска, оценки и разведки месторождений полезных ископаемых";

раздел 2.2 "Расчет суммы регулярных платежей за пользование недрами при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых".

Расчет надлежит представлять и в налоговые органы, и в органы МПР России. Проводимая реорганизация налоговых органов (Указ Президента РФ N 314) по существу не должна усложнить их работу с налогоплательщиками, поскольку функции контроля за данными платежами останутся у территориальных органов Федеральной налоговой службы и вряд ли претерпят какие-либо принципиальные изменения в части методов осуществления этого контроля.

Ранее всю работу, связанную с контролем за недропользованием, организовывала на местах Государственная геологическая служба, являвшаяся неотъемлемой частью федерального аппарата МПР России. Эта служба была наделена определенными полномочиями (приказ МПР России от 22 апреля 2002 г. N 218 "Об утверждении Положения о государственной геологической службе Министерства природных ресурсов Российской Федерации"), которые должны быть существенным образом пересмотрены в связи с ее преобразованием в Федеральное агентство по недропользованию. В соответствии с п. 5 Указа Президента РФ N 314 федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

* * *

Говоря о направлениях реформирования налогообложения в сфере недропользования, целесообразно отметить следующее.

На уровне Президента РФ и Правительства РФ в марте 2004 г. обсуждались приоритеты в совершенствовании законодательства. Было признано необходимым в ближайшее время закончить подготовку ряда законопроектов по недропользованию.

В этом же месяце на Втором Всероссийском энергетическом форуме "ТЭК России в XXI веке" были подробно рассмотрены налоговые аспекты проблемы экономического стимулирования освоения новых месторождений. Обсуждение было сразу же продолжено на заседании Комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы. Важность вопроса очевидна: экономика страны, потреблявшая около 80% всех первичных топливно-энергетических ресурсов страны, напрямую зависит от состояния дел в нефтегазовой отрасли. За последние годы эффективность энергопотребления существенно уменьшилась. Чтобы переломить неблагоприятные тенденции, по мнению Союза нефтепромышленников России, требуется освоить месторождения, содержащие 3,5 трлн м3 газа и 4,5 млрд т нефти. Для обеспечения роста в новые месторождения необходимо вкладывать около 30 млрд дол. США в год. Из-за резкого снижения объемов геологоразведочных работ уровень добычи углеводородного сырья не компенсируется приростом запасов. Так, за последние 10 лет восполнение извлекаемых из недр запасов за счет прироста составило по нефти - около 70%, а по газу - менее 50%.

Большинство российских компаний наращивают добычу углеводородного сырья за счет восстановления производственно-технического потенциала ранее введенных месторождений в освоенных районах, что пока позволяет добиваться достаточно низких издержек при добыче нефти и обеспечить экономическую основу получения высокой прибыли. При этом инвестиции в нефтегазовый сектор почти в два раза отстают от темпов роста прибыли, значительная часть которой (остающаяся у собственников компаний и получаемая государством в виде налогов) направляется на текущее потребление.

В связи с этим на Всероссийском энергетическом форуме и в Государственной Думе были рассмотрены меры по разработке пакета законодательных и других нормативных актов, обеспечивающих стимулирующее налогообложение в части ввода в разработку новых месторождений, месторождений с остаточными запасами, ввода в разработку трудноизвлекаемых запасов с использованием новых технологий. Введение более гибкой системы налогообложения, ориентированной на рентный подход, уже давно признано необходимым. Остается только как можно быстрее законодательно закрепить данный подход.

В стенах Государственной Думы и в Правительстве РФ уже неоднократно поднимался вопрос об увеличении действующих ставок платы при исчислении налогов за добычу полезных ископаемых. В качестве аргумента против этой идеи некоторые добывающие организации приводили тот факт, что сбор НДПИ в начале текущего года и так достаточно вырос. Действительно, из общей массы налогов, сбор которых растет вровень с инфляцией, резко выделяется НДПИ, поступления которого в начале 2004 г. выросли почти вдвое по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Однако это обусловлено тем, что ранее добывающие компании ежемесячно платили аванс (около 90%) по НДПИ, а по окончании квартала выплачивали оставшуюся сумму налога за минусом авансов. Когда налоговый период был уменьшен с квартала до месяца, компании стали платить налог по результатам добычи в предыдущем месяце. Переходный этап пришелся на начало прошлого года, и уровень сбора НДПИ был очень низким. Так что делать однозначный вывод о том, что этот сбор и дальше будет продолжать расти впечатляющими темпами и налоговая нагрузка по НДПИ уже достигла своего потолка, нельзя.

В 2003 г. планировалось собрать всего 305 млрд руб. НДПИ (фактически получили 331,7 млрд руб.), а зачислить в федеральный бюджет - 229,4 млрд руб. В текущем году в федеральном бюджете предусмотрено аккумулировать 267,9 млрд руб.

Объемы поступления НДПИ, видимо, будут расти и дальше, поскольку налог на добычу нефти и газа составляет наиболее крупную часть в общем объеме поступлений НДПИ, а перспективы развития сырьевой базы нефтяной и газовой промышленности России достаточно оптимистичны.

В настоящее время отечественная сырьевая база нефтегазового комплекса составляет свыше 2700 нефтяных, нефтегазовых и газоконденсатных месторождений. По оценкам специалистов, на долю России приходится около 15% мировых текущих запасов нефти (вместе с газовым конденсатом) и около 35% запасов газа.

При благоприятной реализации Энергетической стратегии России добыча нефти из открытых и разрабатываемых месторождений может осуществляться в следующих объемах (млн т):

2004 г. - 435;

2005 г. - 445;

2010 г. - 490;

2015 г. - 505;

2020 г. - 520.

Указанные объемы добычи нефти будут уточняться исходя из спроса на жидкое топливо и уровня мировых цен на него, развития транспортной инфраструктуры, условий налогообложения добычи самого сырья и общей налоговой нагрузкой на нефтяной комплекс.

Что касается газового сектора, то, по мнению Председателя Совета Союза нефтегазопромышленников России Ю. Шафраника, добыча газа также будет расти довольно быстрыми темпами. Немаловажное значение для этого будут иметь зарубежные инвестиции. Поскольку основная часть экспортного газа по-прежнему будет ориентирована на страны Европы, логично ожидать участия европейских инвесторов в осуществлении новых крупных проектов по добыче газа.

В.В. Щукин

"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 5, май 2004 г.