Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2010 г. N 09АП-1858/2010

г. Москва

Дело N А40-62532/09-61-456

Резолютивная часть постановления объявлена 02.03.2010.

Постановление в полном объеме изготовлено 10.03.2010

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Катунова В.И.,

судей Седова С.П., Лящевского И.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Рыкшиной Е.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента социальной защиты населения Тверской области

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 02.12.2009 по делу N А40-62532/09-61-456, принятое судьей Зверевой О.Н.

по иску Муниципального унитарного пассажирского автотранспортного предприятия г. Твери к Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ, Тверской области в лице Департамента социальной защиты населения Тверской области о взыскании убытков,

при участии в судебном заседании:

от истца: Чарковский Р.В. - удостоверение N 7395 от 13.09.2004, по доверенности от 23.11.2009;

от ответчиков: от Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ - Смирнова Я.М. удостоверение 3295, по доверенности от 31.12.2009 N 01-06-08/182,

от Тверской области в лице Департамента социальной защиты населения Тверской области - Косякова С.А. паспорт N 2806 723428 выдан 07.02.2007, по доверенности от 26.01.2010 N5/193; Мельничук А.А. паспорт N 2804 501846 выдан 20.01.2005, по доверенности от 28.02.2010 N5/416

УСТАНОВИЛ

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 02.12.2009 удовлетворено исковое заявление Муниципального унитарного пассажирского автотранспортного предприятия г. Твери о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации убытков в размере 37 400 012 руб. 23 коп., с Тверской области в лице Департамента социальной защиты населения Тверской области за счет казны Тверской области - убытков в размере 54 600 613 руб. 41 коп.

При этом суд первой инстанции исходил из обоснованности заявленных требований.

Не согласившись с принятым решением, Департамент социальной защиты населения Тверской области обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить судебное решение, в связи с неправильным применением норм материального права (ст. 270 АПК РФ).

Истец представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором возражает против доводов жалобы, просит оставить ее без удовлетворения.

Министерство финансов РФ представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором поддержало правовую позицию Департамента социальной защиты населения Тверской области, просило решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении иска отказать.

Рассмотрев дело в порядке ст. ст. 266, 268 АПК РФ, выслушав объяснения представителей сторон, поддержавших свои правовые позиции, изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения судебного решения, принятого в соответствии с действующим законодательством и обстоятельствами дела.

Судом первой инстанции правильно применены нормы материального права, полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, дана правильная оценка представленным доказательствам и установлены обстоятельства, имеющие значение для дела.

Исковые требования мотивированы тем, что незаконные действия (бездействие) государственных органов выразились в том, что они не исполнили обязательство по полной компенсации провозной платы, недополученной предприятием в результате введения льгот по оплате проезда для отдельных категорий граждан.

В связи с этим истец обратился в Арбитражный суд г. Москвы с исковым заявлением по настоящему делу.

Следует признать, что удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Транспортная организация имеет право на получение за перевозку пассажиров установленной провозной платы.

Бесплатный проезд при предъявлении единого социального проездного билета является льготой.

Перевозчик не вправе отказать в предоставлении бесплатной услуги гражданину, которому такое право предоставлено государством.

Однако бремя несения соответствующих расходов не может быть возложено на предприятия общественного транспорта, являющиеся коммерческими организациями и свободными участниками гражданского оборота.

Согласно ст. 790 "Провозная плата" Гражданского кодекса РФ за перевозку пассажиров и багажа транспортом общего пользования взимается провозная плата, определяемая на основании тарифов, утверждаемых в установленном порядке.

При этом в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Таким образом, под расходами транспортной организации понимается недополученная с пассажиров провозная плата.

Усматривается, что при определении размера расходов истец исходил из количества приобретённых льготниками Единых социальных проездных билетов (далее - ЕСПБ), количества поездок, совершаемых одним льготником, определённого органами государственной статистики РФ, а также утверждённого в установленном порядке тарифа на проезд.

В результате неполного возмещения указанных расходов у истца возникли убытки.

Судом первой инстанции правильно определены полномочия публично-правовых образований по финансированию мер по обеспечению равной доступности транспортных услуг для различных категорий граждан.

Так, убытки, вызванные перевозками граждан, включённых органами социальной защиты населения в региональный регистр льготников, взысканы с Тверской области за счёт казны Тверской области.

Убытки, вызванные перевозками граждан, включённых в федеральный регистр, обоснованно взысканы с Российской Федерации за счёт казны Российской Федерации.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ) с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Такие льготы были предусмотрены Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", Законом "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" от 15.05.1991 N 1244-1 и др.

К исключительным полномочиям субъектов Российской Федерации были отнесены меры социальной поддержки репрессированных лиц, тружеников тыла и ветеранов труда, а также семей, имеющих детей.

Остальные категории льготников были внесены в федеральный регистр, и обеспечиваются государственной социальной помощью и мерами социальной поддержки за счёт федерального бюджета, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как следует из Определения Конституционного Суда РФ от 11.07.2006 N 353-О, Определения Конституционного Суда РФ от 27.12.2005 N 502-О, Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.06.2009г. N 2992/09, финансирование мер по обеспечению равной транспортной доступности для федеральных льготников относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Это обусловлено тем, что право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для льготной категории граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер.

Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан.

Исключив Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ соответствующие нормы из Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", других федеральных законов, федеральный законодатель не предусмотрел при этом соразмерной компенсации, связанной с утратой пользования бесплатным проездом независимо от места жительства.

Так, о несении Российской Федерацией обязательств по обеспечению возможности ветеранам, ранее имевшим право на бесплатный проезд, беспрепятственного пользования услугами транспорта общего пользования, указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 27.12.2005 N 502-О "О положении пункта 11 статьи 44 Федерального закона N122-ФЗ в части признания утратившим силу подпункта 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах".

Закон N 122-ФЗ предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учётом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 11.07.2006 N 353-О, положения преамбулы и части 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ по своему конституционно-правовому смыслу предполагают обязанность Российской Федерации участвовать в финансовом обеспечении реализации полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению мер социальной поддержки на уровне не ниже сложившегося в соответствии с федеральным законодательством, действовавшим до 01.01.2005.

Таким образом, на субъекты Российской Федерации была возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для федеральных льготников, но не обязанность по финансированию названных услуг.

Российская Федерация согласно Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2007 год" выделила бюджетам субъектов Российской Федерации субвенции на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 были утверждены Правила предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".

Субвенции выделялись субъектам Российской Федерации при условии обеспечения федеральных льготников равными с региональными льготниками возможностями льготного проезда в общественном транспорте.

Тверская область обеспечила равную доступность транспортных услуг для всех категорий льготников, приняв соответствующие нормативно-правовые акты субъекта Российской Федерации.

Из регионального бюджета были выделены ассигнования предприятиям общественного транспорта на возмещение соответствующих расходов. Переданные из федерального бюджета средства также распределены целевым образом в полном объеме.

Однако перечисленные средства не покрыли расходы предприятия по предоставлению льгот в полном объёме.

Предъявленные предприятием невозмещённые расходы в соответствии со статьями 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации являются реальным ущербом, так как имущество истца уменьшилось на сумму оказанных но не оплаченных услуг.

Обязанность публично-правовых образований по возмещению рассматриваемых расходов истца обусловлена самим фактом предоставления соответствующих услуг, прекращение обязательства возможно только путем его исполнения.

Практика рассмотрения споров данной категории установлена Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 23.06.2009 N 2992/09, в котором указано, что недостаточное выделение денежных средств является основанием для взыскания убытков за счёт средств бюджета соответствующего публично-правового образования, с учётом того, к чьим полномочиям отнесено финансирование данных льгот.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснил, что ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, является непосредственно публично - правовое образование.

В целях реализации мер по обеспечению равной доступности транспортных услуг для различных категорий льготников Администрация Тверской области Постановлением от 16.02.2005 N 32-па "О введении на территории Тверской области единого социального проездного билета" обеспечила федеральных и региональных льготников правом бесплатного проезда на ЕСПБ.

Указанным Постановлением был утверждён статус ЕСПБ как документа, предоставляющего право льготного проезда в городском и пригородном общественном транспорте на территории Тверской области категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и Тверской области, включенным в федеральный и региональный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (п.2 Постановления 32-па).

Пунктом 1.1. Положения о порядке приобретения единого социального проездного билета, утвержденного указанным Постановлением, установлено, что ЕСПБ является социальным проездным документом на всех видах, на всех маршрутах наземного городского и пригородного транспорта общего пользования (кроме железнодорожного, водного и такси, включая маршрутные), включенных в установленное расписание движения транспорта.

Таким образом, у предприятий общественного транспорта, в том числе у истца, возникла обязанность бесплатно перевозить граждан, купивших единые социальные проездные билеты.

Исполнение этой обязанности определило возникновение расходов у предприятий общественного транспорта в виде не полученной от пассажиров провозной платы, а также возникновение у публично-правовых образований обязательства компенсировать данные расходы.

Предусмотренная Постановлением N 32-па компенсация не возместила расходы предприятия в полном объёме.

Изложенное подтверждается расчётом, представленным в материалы настоящего дела.

Постановление N 32-па не может рассматриваться как устанавливающее пределы возмещения убытков транспортных предприятий. Фактические расходы не могут быть предметом нормативно-правового регулирования, так как складываются под воздействием объективных факторов, и не зависят от норм права. Кроме того, правила возмещения убытков, в том числе правила определения размера убытков, являются составной частью гражданского законодательства, и относятся к исключительной компетенции федеральных органов власти.

Постановление N 32-па в части установления размера компенсации транспортным предприятиям является инструментом бюджетного планирования Тверской области. Постановлением установлен порядок взаимодействия органов власти при доведении компенсации до предприятий, и размер компенсации, закладываемый в бюджет Тверской области. Эти нормы никак не влияют на право транспортных предприятий требовать полного возмещения расходов по предоставлению льгот.

Ответчик ошибочно полагает, что договор, заключаемый органами социальной защиты населения с предприятиями общественного транспорта, является гражданско-правовой сделкой.

Предусмотренный Постановлением N 32-па договор не относится к категории реализационных, возмездных. В результате заключения подобного договора не возникает каких-либо гражданско-правовых обязательств.

Льгота для граждан, и, соответственно, обязанность предприятий общественного транспорта перевозить льготников, как и право на получение компенсации существуют независимо от заключения договора. Основанием возникновения соответствующих правоотношений явилось издание Постановления N 32-па.

Указание органам социальной защиты населения для доведения компенсации до конечных получателей заключать договора является нормой финансового права. Пункт 3.1., на который ссылается ответчик, находится не в разделе "Общие положения", а в разделе 3, регулирующем порядок выплаты компенсации, то есть процедурные вопросы. В нём прямо говорится, что договора заключаются с предприятиями, осуществляющими перевозки граждан на основании ЕСПБ, а не желающими осуществлять такие перевозки, что ещё раз подтверждает, что перевозки осуществляются независимо от наличия договора. Предприятие не может отказать льготнику в перевозке при наличии у него ЕСПБ.

Договор относится к категории организационных. Его наличие позволяет осуществлять контроль над целевым расходованием средств областного бюджета органами соцзащиты как получателями бюджетных средств (ст.6 Бюджетного кодекса РФ).

В частности, наличие договора и счетов к нему является необходимым основанием для санкционирования расхода бюджетных средств органами федерального казначейства (ст.267 Бюджетного кодекса РФ).

Кроме того, заключение договора необходимо для того, чтобы ТОСЗН имел сведения о банковских реквизитах и иных установочных данных предприятия-перевозчика.

То же касается и счетов, которые выписывал истец по требованию ТОСЗН. Расходование бюджетных средств со счетов казначейства осуществляется только при наличии полного пакета оправдательных документов и только в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведённых до органов социальной защиты населения. Счета выписывались в пределах этих лимитов, с целью непревышения кассовых расходов, осуществляемых получателями бюджетных средств, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и бюджетными ассигнованиями.

Согласно пояснениям истца, договор представлен истцом в материалы дела лишь как доказательство того, что он не уклонялся от исполнения обязательства по бесплатной перевозке льготников, возложенного на него Постановлением Администрации Тверской области N 32-па во исполнение Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в постановлении Президиума от 23.04.2007 N 1476/07, постановлении Президиума от 05.02.2008 N 12479/07, наличие либо отсутствие договора, либо акта сверки не влияет на право транспортной организации требовать возмещения понесённых расходов в полном объёме. Отсутствие задолженности по договору свидетельствует лишь о том, что муниципальное образование в полном объёме и целевым образом распределило финансовые средства, полученные из областного бюджета, но не об отсутствии задолженности публично-правового образования перед истцом.

Таким образом, суд апелляционной инстанции читает, что судебное решение принято в соответствии с действующим законодательством, с учетом всех обстоятельств дела, поэтому оснований для его отмены не имеется.

Судом апелляционной инстанции рассмотрены все доводы апелляционной жалобы, но они не свидетельствуют о наличии оснований для отмены судебного решения.

На основании изложенного и ст. ст. 15, 16, 307, 309, 1064 - 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда города Москвы от 02.12.2009 года по делу N А40-62532/09-61-456 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента социальной защиты населения Тверской области - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий

В.И. Катунов

Судьи

С.П. Седов И.С. Лящевский