Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций профессиональных участников фондового рынка (И.А. Заворотченко, "Право и экономика", N 11, ноябрь 2006 г.)

Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций
профессиональных участников фондового рынка

Основными нормативными правовыми актами, определяющими статус саморегулируемых организаций в области рынка ценных бумаг, являются Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (с посл. изм. и дополн.) (далее - Закон) и Положение о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг (далее - Положение). Вопросы деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг регулируются и подзаконными нормативными правовыми актами, в частности правовыми актами Федеральной службы по финансовым рынкам России (до 9 марта 2004 г. - Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг). Значительную роль в регламентации указанных вопросов отводится также внутренним нормативным правовым актам самих профессиональных объединений.

Законом и Положением регулируются и иные вопросы правового положения саморегулируемых организаций в сфере рынка ценных бумаг. Так, пункт 2.1 Положения определяет права саморегулируемых организаций, согласно которому СРО:

устанавливает правила и стандарты осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и операций с ценными бумагами для своих членов;

выдает ходатайства для получения в лицензирующих органах лицензий на право осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

осуществляет контрольные полномочия в отношении своих членов;

налагает санкции и применяет меры воздействия к своим членам, нарушающим требования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, настоящего Положения и иных нормативных актов ФСФР, нормативных актов других органов, осуществляющих регулирование и контроль на рынке ценных бумаг, принятых по согласованию с ФСФР, а также устава и внутренних документов СРО;

направляет в ФСФР предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, а также анализирует практику реализации законодательства Российской Федерации о ценных бумагах;

в соответствии с квалификационными требованиями ФСФР разрабатывает учебные программы и планы, осуществляет подготовку руководителей и сотрудников организаций, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, определяет квалификацию указанных лиц и выдает им квалификационные аттестаты.

В соответствии с п. 2.2 Положения СРО обязана:

выполнять требования ФСФР, направленные на поддержание высоких стандартов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

создавать и поддерживать эффективные системы контроля и надзора за деятельностью своих членов, а также своевременно выявлять и пресекать нарушения требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, настоящего Положения и иных нормативных актов ФСФР, нормативных актов других органов, осуществляющих регулирование и контроль на рынке ценных бумаг, принятых по согласованию с ФСФР, а также устава и внутренних документов саморегулируемой организации;

осуществлять активное взаимодействие с ФСФР, ее региональными отделениями, другими органами, осуществляющими регулирование и контроль на рынке ценных бумаг, и другими саморегулируемыми организациями в целях достижения эффективного регулирования рынка ценных бумаг и избежания двойного регулирования;

представлять в ФСФР отчетность, включая ежеквартальные отчеты, в соответствии с настоящим Положением и иными актами ФСФР;

исполнять обязательные для исполнения предписания ФСФР и своевременно направлять в ФСФР отчеты об их исполнении;

участвовать в системах раскрытия информации, реализуемых ФСФР;

вести базы данных, содержащие информацию о ее членах;

создавать третейские суды, рассматривающие споры между членами саморегулируемой организации, или заключать соответствующие договоры с постоянно действующими третейскими судами;

неукоснительно выполнять требования, содержащиеся в уставе и внутренних документах саморегулируемой организации.

К полномочиям указанных организаций Положение также относит право СРО требовать от своих членов представления отчетности и информации, необходимой СРО для выполнения ее функций, создавать на территории субъектов Российской Федерации по согласованию с ФСФР свои филиалы и представительства, осуществлять контроль их деятельности и нести за это ответственность.

Как видно из приведенных норм, СРО обладают значительными полномочиями в отношении влияния на профессиональную деятельность своих членов, целями которых являются создание и устойчивое функционирование цивилизованного рынка по обращению ценных бумаг.

Согласно разд. 4 Положения к органам управления саморегулируемой организации относятся: общее собрание ее членов (высший орган управления), коллегиальный и исполнительный органы управления СРО.

Коллегиальный орган управления осуществляет руководство деятельностью СРО на постоянной основе. Что характерно, он должен состоять не менее чем на одну треть из лиц, не являющихся членами данной СРО и не состоящих с ней в трудовых отношениях, а также не являющихся профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Этот критерий, по-видимому, направлен на достижение объективности и независимости при принятии решений при управлении СРО, недопущения корпоративных сговоров между членами СРО.

Руководство текущей деятельностью саморегулируемой организации в период между общими собраниями и заседаниями коллегиального органа управления осуществляется исполнительным органом, который может быть единоличным и коллегиальным. Исполнительный орган утверждается коллегиальным органом после согласования кандидатуры (кандидатур) с ФСФР и подотчетен в своей деятельности коллегиальному органу СРО.

В силу п. 4.11 Положения в целях разработки правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и операций с ценными бумагами, иных внутренних документов саморегулируемой организации, осуществления анализа деятельности СРО, а также контроля и надзора за деятельностью ее членов учредительными документами СРО может предусматриваться создание комиссий, комитетов и иных внутренних подразделений саморегулируемой организации.

Порядок формирования комиссий, постоянных и специальных комитетов и иных внутренних подразделений саморегулируемой организации определяется ее внутренними документами (п. 4.12 Положения).

Данное право широко используется саморегулируемыми организациями, поскольку необходимо для достижения целей деятельности указанных организаций, представления интересов ее членов перед государством и третьими лицами.

Федеральная служба по финансовым рынкам России при осуществлении полномочий по координации и контролю за деятельность СРО вправе:

предъявлять квалификационные и иные требования к руководителям и сотрудникам СРО;

включать своего представителя в состав коллегиального органа управления СРО, который имеет равные права наряду с другими членами данного органа;

вносить вопросы в повестку дня общего собрания СРО и коллегиального органа, в том числе по вопросам применения дисциплинарных мер к руководителям СРО;

созывать общее собрание членов СРО или проводить заседание коллегиального органа управления СРО с целью рассмотрения вопросов, связанных с деятельностью данной организации;

требовать отмены решений, принятых общим собранием членов СРО и коллегиальным органом управления СРО, принятых с нарушением законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и нормативных актов ФСФР (п. 4.13 Положения).

Важнейшим полномочием ФСФР России в отношениях с саморегулируемыми организациями является принятие решения на выдачу последним лицензий на осуществление деятельности в качестве саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Получение же лицензии на осуществление операций с ценными бумагами профессиональными участниками данного рынка, как указывалось выше, поставлено в зависимость от членства в одной из саморегулируемых организаций профессиональных участников фондового рынка. Данные лицензии выдаются ФСФР России по ходатайству соответствующей СРО.

В связи с этим, согласно п. 6.7 Положения, в случае аннулирования лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, являющегося членом саморегулируемой организации, он подлежит исключению из СРО. Если же профессиональный участник рынка ценных бумаг, имеющий лицензию на осуществление данной деятельности, в течение трех месяцев с момента исключения или выхода из СРО не вступит в СРО, его лицензия аннулируется лицензирующим органом (п. 6.8 Положения).

Изложенное свидетельствует о жесткой зависимости права на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг от членства в СРО.

В соответствии с п. 6.3 Положения по отношению к СРО ее члены вправе:

принимать участие в работе СРО;

выносить на рассмотрение коллегиального органа управления и общего собрания в порядке, установленном внутренними документами СРО, предложения по вопросам, связанным с деятельностью саморегулируемой организации, ее органов и членов;

использовать факт принадлежности к саморегулируемой организации в целях рекламы и иных целях в порядке, установленном внутренними документами СРО;

обращаться в СРО с запросами, связанными с выполнением СРО своих уставных целей и задач;

получать информацию из баз данных, ведение которых осуществляет СРО, в объеме и порядке, установленными ее внутренними документами.

Член СРО вправе также выйти из нее, за исключением случаев, когда данной организацией к нему применены меры воздействия, которые продолжают действовать на момент предполагаемого выхода.

В данном пункте очерчены лишь наиболее общие права членов СРО, которые уточняются и раскрываются во внутренних нормативных документах саморегулируемых организаций.

Положение накладывает на саморегулируемые организации обязанность осуществлять контроль за соблюдением ее членами требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, актов ФСФР и внутренних документов саморегулируемой организации. По общему правилу, СРО обязана осуществлять контроль исключительно за деятельностью своих членов, а в отдельных случаях - за деятельностью лиц, подавших заявление на вступление в СРО (п. 7.1 Положения). ФСФР России на СРО возложена обязанность контролировать исполнение предписания об устранении нарушения требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, направленного члену СРО данным государственным органом.

В соответствии с п. 7.3 Положения в целях реализации контрольных полномочий в отношении своих членов саморегулируемая организация:

осуществляет контроль за соблюдением ее членами: финансовых, организационно-технических, специальных и иных требований, установленных ФСФР, а также саморегулируемой организацией, включая нормативы достаточности их собственных средств; квалификационных требований, предъявляемых к руководителям и специалистам членов саморегулируемой организации; за участием своих членов в специальных гарантийных и страховых фондах, создаваемых в целях компенсации рисков, связанных с осуществлением профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

по собственной инициативе или по поручению ФСФР проводит проверки деятельности своих членов, а также лиц, подавших заявления на вступление в саморегулируемую организацию;

назначает и отзывает инспекторов для осуществления контроля за деятельностью членов СРО;

проводит проверки жалоб и заявлений граждан и юридических лиц, содержащих информацию о нарушении их прав членами СРО;

запрашивает у своих членов документы и информацию, необходимые для установления фактов нарушения законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, актов ФСФР и нормативных актов других органов, осуществляющих регулирование и контроль на рынке ценных бумаг, принятых по согласованию с ФСФР, а также устава и внутренних документов СРО;

направляет в ФСФР информацию о выявленных нарушениях законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и отчеты о результатах проведенных проверок;

направляет своим членам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений и ликвидации их последствий;

применяет к нарушителям штрафные и иные санкции в соответствии с законодательством Российской Федерации, актами ФСФР, уставом и внутренними документами саморегулируемой организации;

направляет в ФСФР представления о применении санкций по отношению к ее членам, допускающим нарушения законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, о приостановлении или аннулировании лицензий, выданных членам СРО.

При совершении членом СРО грубого или повторного нарушения требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах профессиональное объединение обязано немедленно сообщить об этом в ФСФР.

СРО обязана иметь в своей структуре подразделение мониторинга и контроля за деятельностью своих членов, а также дисциплинарный комитет, положения о каждом из которых подлежат обязательному согласованию с ФСФР (п. 7.5 Положения).

На СРО возлагается обязанность предусматривать в уставе или внутренних документах нормы, определяющие порядок применения к члену, допустившему нарушение требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, требований нормативных актов ФСФР, устава и внутренних документов СРО, следующих мер воздействия:

письменного предложения члену СРО устранить нарушение;

наложения штрафа на члена СРО, руководителей и специалистов;

направления представления в лицензирующий орган о приостановлении действия или аннулирования лицензии на право осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

исключения из числа членов СРО и иных мер.

Для разрешения споров между членами СРО, а также между членами СРО и их клиентами в саморегулируемых организациях создаются постоянно действующие третейские суды, либо на основании договора указанные споры передаются в иные постоянно действующие третейские суды. О результатах проведенного третейским судом разбирательства СРО обязана в семидневный срок сообщить в ФСФР. Отказ члена СРО от исполнения вступившего в законную силу решения третейского суда или суда является основанием для применения мер, предусмотренных уставом и внутренними документами СРО (п. 8.1 Положения).

Как следует из представленного нормативного материала, на саморегулируемые организации возложена обязанность по разработке достаточно большого массива внутренних нормативных документов, регламентирующих деятельность указанных организаций. Это, в свою очередь, требует напряженной работы юристов профессиональных объединений. От того, насколько корректно и универсально разработаны внутренние нормативные документы СРО, во многом зависят результаты деятельности профессиональных объединений по регулированию соответствующего рынка.

* * *

В качестве примера реализации требований законодательства о ценных бумагах по разработке профессиональными объединениями внутренних нормативных документов рассмотрим внутреннюю нормативную деятельность саморегулируемой организации "Национальная фондовая ассоциация".

Для непосредственного осуществления деятельности ассоциации, разработки правил и стандартов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и операций с ценными бумагами, разработки внутренних нормативных документов ассоциации, реализации контрольных и надзорных полномочий в отношении ее членов в НФА функционируют комитеты и рабочие группы: комитет по брокерской и дилерской деятельности; комитет по правилам; комитет по корпоративному управлению; комитет по управлению рисками и контролю; комитет по депозитарной деятельности; комитет по рынку государственных ценных бумаг и долговым инструментам; рабочая группа по внутреннему учету и отчетности; рабочая группа по доверительному управлению; рабочая группа по определению цены некотируемых ценных бумаг; рабочая группа по рейтингованию; рабочая группа по РЕПО; рабочая группа по секьюритизации.

На комитеты НФА возлагаются задачи по реализации основных направлений деятельности НФА. Так, задачами Комитета НФА по правилам являются разработка и совершенствование профессиональных стандартов и правил, касающихся профессиональной деятельности организаций - членов НФА на рынке ценных бумаг.

На Комитет НФА по брокерской и дилерской деятельности возлагается:

обеспечение условий для эффективного бизнеса на рынке ценных бумаг для организаций - членов НФА;

ведение методологической работы по подготовке, выпуску и апробации новых финансовых инструментов - новых государственных ценных бумаг, операций РЕПО по этим бумагам;

участие вместе с Банком России в запуске развернутого рынка РЕПО по ценным бумагам на ММВБ;

разработка Стандартов НФА по осуществлению операций РЕПО с привлечением специалистов Банка России, а также крупнейших российских и западных участников;

участие в подготовке и выпуске фондовых инструментов и новых технологий по государственным и корпоративным ценным бумагам;

создание новых и совершенствование действующих технологий работы членов НФА на фондовом рынке;

развитие рынка ипотечных ценных бумаг и ряд других задач.

В рамках Комитета в Ассоциации действуют рабочие группы по РЕПО, по рейтингованию, по некотируемым ценным бумагам, которые решают более узкие профильные вопросы деятельности НФА.

Накопленный в НФА опыт по регулированию вопросов предпринимательской и иной экономической деятельности, прошедший практическую реализацию, по нашему мнению, позволит его перенести на общероссийский уровень и значительно снизить возможные негативные последствия при регулировании аналогичных вопросов в масштабе всей страны.

В НФА разработаны и действуют с 1997 г. первые на российском рынке ценных бумаг стандарты профессиональной деятельности, включающие в себя Кодекс добросовестного ведения бизнеса на фондовом рынке с приложениями - Положение об основных требованиях к профессиональному участнику, Правила обслуживания клиентов на фондовом рынке, Положение о запрете манипулирования ценами, Положение об основных требованиях по ведению депозитарной деятельности профессиональными участниками - членами НФА на фондовом рынке. Данный Кодекс стал первым на российском рынке ценных бумаг сводом правил профессиональной деятельности и устанавливает основные принципы цивилизованного ведения бизнеса. В 2001 г. разработан и утвержден Советом НФА первый профессиональный Стандарт по управлению рисками на рынке ценных бумаг (в настоящее время действует третья редакция этого Стандарта).

Для осуществления контроля за деятельностью членов ассоциации на рынке ценных бумаг и выполнением требований, определяемых нормативными актами и стандартами деятельности на рынке ценных бумаг, в Ассоциации разработан и действует Кодекс дисциплинарных мер и ответственности. Данный документ устанавливает основные принципы организации и осуществления контроля за выполнением членами НФА требований действующего законодательства Российской Федерации, нормативных актов органов государственного регулирования фондового рынка, норм и правил, установленных Кодексом добровольного ведения бизнеса на фондовом рынке, другими внутренними документами Ассоциации, а также применения санкций в случае их нарушения профессиональными участниками.

Положение о дисциплинарных мерах (санкциях) и их применении и Положение об инспекторской комиссии и проведении инспекционной проверки являются приложениями к Кодексу ответственности и дисциплинарных мер НФА и определяют перечень дисциплинарных мер, применяемых к членам НФА, порядок их применения, а также порядок осуществления инспекционных проверок деятельности членов НФА и формирование инспекционных комиссий.

Положением о порядке рассмотрения претензий и жалоб НФА установлен процессуальный порядок рассмотрения претензий к членам НФА, а также жалоб на их действия со стороны заинтересованных лиц.

Положением о порядке предоставления "Национальной фондовой ассоциацией (саморегулируемой некоммерческой организацией)" ходатайств о выдаче лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг определен порядок рассмотрения в НФА документов, переданных в Ассоциацию ее членами, для получения ходатайств о лицензировании профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, поскольку в соответствии с требованиями подп. "р" п. 9 Порядка лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации (утвержден постановлением ФК ЦБ России от 15 августа 2000 г. N 10) заявитель - член СРО в комплекте документов для лицензирования профессиональной деятельности на данном рынке должен представить в лицензирующий орган (ФСФР России) ходатайство СРО или уведомление СРО об отказе в его выдаче.

С целью разрешения споров, возникающих в процессе работы членов Ассоциации, создан Третейский суд НФА, состав которого сформирован на паритетной основе из российских и зарубежных специалистов и уникален для российской арбитражной практики.

В НФА в рамках работы Клуба андеррайтеров, с целью привлечения отечественных предприятий на рынок ценных бумаг, защиты их прав на рынке ценных бумаг и оказания им помощи со стороны профессиональных участников рынка в подготовке и выведении ценных бумаг этих предприятий на фондовый рынок в 2004 г. разработан Стандарт деятельности по андеррайтингу и предоставлению других услуг, связанных с размещением эмиссионных ценных бумаг, и подготовлено первое в России Руководство по организации эмиссии и обращения корпоративных облигаций.

В саморегулируемой организации "Национальная фондовая ассоциация" разработаны и применяются на практике и другие внутренние нормативные документы, такие как Положение об управлении мониторинга и контроля "Национальной фондовой ассоциации", Методические рекомендации к Инструкции о внутреннем контроле за осуществлением профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг организаций - профессиональных участников рынка ценных бумаг, Порядок предоставления отчетности профессионального участника рынка ценных бумаг "Национальной фондовой ассоциации", Рекомендации по применению кредитными организациями отдельных положений порядка внутреннего учета сделок, Положение о порядке формирования и пополнения собственных средств "Национальной фондовой ассоциации", Положение о квалификационных требованиях к сотрудникам НФА, и ряд других*(1).

Приведенный перечень внутренних нормативных документов саморегулируемой организации "Национальная фондовая ассоциация" свидетельствует о значительном влиянии данного профессионального объединения на эффективное регулирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и, по нашему мнению, подтверждает необходимость и целесообразность делегирования государством части своих полномочий в указанной сфере.

И.А. Заворотченко,

заместитель Председателя Правления ООО "Группа АБСОЛЮТ",

преподаватель курсов повышения квалификации Корпоративных

юристов Учебного центра "DevelopMENT" (Развитие) (Москва), участник

Объединения корпоративных юристов России (ОКЮР), член

Англо-Российской юридической ассоциации, специалист по гражданскому

(хозяйственному) праву, гражданскому (арбитражному) процессу,

международному частному праву

"Право и экономика", N 11, ноябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Национальная фондовая ассоциация. Официальный интернет-сайт: www.nfa.ru