Правовые основы участия органов обеспечения экономической безопасности в международном сотрудничестве по вопросам предупреждения налоговых преступлений (М.Б. Гусев, "Право и экономика", N 11, ноябрь 2006 г.)

Правовые основы участия органов обеспечения экономической
безопасности в международном сотрудничестве по вопросам
предупреждения налоговых преступлений

Участие в международном сотрудничестве является одним из условий борьбы с транснациональной экономической преступностью, влияющей на стабилизацию криминогенной обстановки в стране. В настоящее время наблюдаются тенденции роста удельного веса и ущерба, причиняемого преступлениями международного характера, совершаемыми в том числе путем незаконного возмещения НДС по экспортным сделкам.

Сотрудникам ОВД в своей практической деятельности все чаще приходится сталкиваться с проблемой получения документальных и фактических подтверждений обстоятельств деятельности физических лиц, субъектов хозяйственной деятельности, находящихся или функционирующих на территории зарубежных государств. Наибольшую трудность представляет поиск и возвращение перемещенного за границу имущества, денежных средств.

Сотрудничество государств в любой области, и тем более в правоохранительной, должно осуществляться при точном и неуклонном соблюдении международно-правовых норм, в первую очередь общепризнанных принципов международного права.

При осуществлении взаимодействия в правоохранительной сфере используются две основные правовые формы:

1) договорно-правовая, или конвенционная (заключение и реализация договоров, в которых регулируются отношения в данной сфере);

2) институционная (сотрудничество в рамках международных организаций как всеобщего, так и регионального характера - ООН, Интерпол, Совет Европы, Совет государств Балтийского моря, Организация Черноморского экономического сотрудничества, Координационный совет руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств - участников СНГ и др.).

Министерство внутренних дел Российской Федерации выполняет в пределах своей компетенции обязательства Российской Федерации по международным договорам в области борьбы с преступностью (п. 2 ст. 32 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 110-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"). В основу организации сотрудничества подразделений МВД России с зарубежными партнерами положены требования приказов МВД России:

от 31 декабря 1997 г. N 871 "О мерах по повышению уровня координации международного сотрудничества";

от 31 июля 1998 г. N 472 "О выполнении решения Коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации от 1 июля 1998 г. N 4 км/2 "О Концепции развития международных связей МВД России на период до 2005 года и задачах органов внутренних дел и внутренних войск по ее реализации" (документ "Мероприятия по реализации Концепции развития международных связей МВД России на период до 2005 года" утвержден 7 октября 1998 г.);

от 26 июня 2000 г. N 684 "Об утверждении Инструкции об организации информационного обеспечения сотрудничества правоохранительных и иных государственных органов Российской Федерации по линии Интерпола";

от 5 июля 2002 г. N 640 "Об утверждении Инструкции о порядке выезда сотрудников, федеральных государственных служащих и работников органов внутренних дел Российской Федерации, военнослужащих и лиц гражданского персонала внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации в служебные командировки за пределы Российской Федерации".

В настоящее время разработана Концепция совершенствования международного взаимодействия Департамента экономической безопасности МВД России, подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и по налоговым преступлениям МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.

Правовое обеспечение взаимодействия на международном уровне. В настоящее время существует международно-правовая база, регулирующая взаимодействие с другими государствами и включающая несколько сотен международных договоров различного уровня (межгосударственные, межправительственные и межведомственные). В последние годы эта база динамично развивается и охватывает различные направления деятельности МВД России, среди которых: борьба с экономическими преступлениями, отмыванием (легализацией) доходов, полученных преступным путем, и др.

Россия является участником свыше 20 универсальных договоров*(1), заключенных в рамках ООН и ее специализированных учреждений. В этих договорах, в частности, содержатся обязательства государств-участников сотрудничать в вопросах выдачи преступников и оказания правовой помощи в борьбе с указанными в них преступными деяниями.

В настоящее время идет интенсивный процесс присоединения России к конвенциям Совета Европы, позволяющим значительно расширить взаимодействие Российской Федерации с другими европейскими государствами в сфере борьбы с преступностью, увеличить возможности оптимизации деятельности правоохранительных органов.

В качестве основы для сотрудничества в рамках СНГ следует отметить многосторонние межгосударственные и межправительственные соглашения, в частности:

о сотрудничестве в борьбе с преступлениями в сфере экономики (1996 г.);

о сотрудничестве по пресечению правонарушений в области интеллектуальной собственности и о сотрудничестве в борьбе с преступностью (1998 г.);

о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территории государств - участников СНГ и о сотрудничестве в борьбе с терроризмом (1999 г.).

В рамках Содружества Независимых Государств МВД России выполняет обязательства по 16 многосторонним межведомственным соглашениям. Со всеми государствами - участниками СНГ и странами Балтии заключены двусторонние соглашения о полицейском сотрудничестве в целом или по отдельным направлениям оперативно-служебной деятельности, а также о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов (Азербайджан, Беларусь, Украина и Казахстан).

Заключение соглашений указанной категории осуществляется на основе типового проекта, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 июня 1995 г. N 653. В качестве основных направлений сотрудничества типовой проект предусматривал взаимодействие в предупреждении, выявлении, пресечении и раскрытии преступлений: в сфере экономики, в том числе легализации доходов, полученных от преступной деятельности; изготовление и сбыт поддельных денежных знаков, документов, ценных бумаг и средств безналичных платежей; посягательства на культурные и исторические ценности; в сфере транспорта.

Ведущая роль отведена МВД России в реализации межправительственных соглашений (рамочного характера) о сотрудничестве в борьбе с преступностью, на основании которых взаимодействие осуществляют все правоохранительные органы России со всеми правоохранительными структурами государств-партнеров. Основное содержание таких многосторонних договоров составляют обязательства государств-участников признать указанные в них действия преступными и оказывать друг другу правовую помощь в борьбе с ними. Соглашения также определяют основные направления и формы сотрудничества, которые могут детализироваться в межправительственных (по отдельным направлениям борьбы с преступностью) и межведомственных соглашениях. Россией заключены двусторонние соглашения о борьбе с преступностью рамочного характера с Финляндией (1993 г.), Швецией (1995 г.), США (1995 г.), Узбекистаном (1995 г.), Венгрией (1997 г.), Египтом (1997 г.), Великобританией (1997 г.), Норвегией (1998 г.), Ирландией (1999 г.), Испанией (1999 г.), а также многосторонние - в рамках Организации Черноморского экономического сотрудничества (1998 г.) и СНГ (1998 г.). Как правило, такие соглашения содержат положения, регламентирующие традиционные формы полицейского сотрудничества (обмен информацией и опытом работы, использование запросов о производстве оперативно-розыскных мероприятий, оказание содействия в подготовке и повышении квалификации кадров, обмен нормативными правовыми актами и пр.). Письменные договоренности с зарубежными партнерами более детально определяют механизмы взаимодействия на основе уже заключенных межправительственных и межведомственных соглашений (например, протоколы о взаимодействии, меморандумы и др.). Подобного рода договоренностей, заключенных на различных уровнях системы МВД России, в настоящее время насчитывается свыше 150.

Сотрудничество в рамках международных организаций. Одной из таких организаций является международная организация уголовной полиции (Интерпол), в состав которой входит и Российская Федерация. Международная организация уголовной полиции существует уже 78 лет. Ее членами являются 178 государств, среди них (за исключением Таджикистана и Туркмении) и страны СНГ.

НЦБ Интерпола в России является подразделением криминальной милиции, одна из основных задач которого - организация международного розыска преступников*(2). В настоящее время они действуют более чем в 60 МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, при этом планируется создание филиалов НЦБ Интерпола в каждом регионе России. Таким образом, международное сотрудничество российских правоохранительных органов по борьбе с экономической преступностью выходит на новый уровень: к этому процессу все чаще стали подключаться соответствующие ведомства на уровне регионов.

На базе Евросоюза организуется взаимодействие в вопросах обеспечения безопасности на двух- и многосторонней основе по линии Европола. Особое внимание европейской полицией уделяется таким международным преступлениям, как финансовое мошенничество и отмывание денег.

Основные усилия в области сотрудничества со странами СНГ и Балтии были сосредоточены на активизации двусторонних и многосторонних контактов МВД России и министерств внутренних дел стран СНГ и Балтии, совершенствовании механизма оперативного взаимодействия и укрепления правовой базы сотрудничества в правоохранительной сфере.

МВД России участвует в мероприятиях в рамках Группы личных представителей глав правительств стран - участниц Совета государств Балтийского моря по сотрудничеству в борьбе с международной преступностью (Группы СГБМ). Представители МВД России уже участвуют в мероприятиях по линии международных организаций. Так, МВД России предпринимались конкретные шаги по налаживанию сотрудничества с правоохранительными органами стран СНГ. В целях объединения усилий в борьбе с преступлениями, носящими международный характер, МВД России в адрес министров внутренних дел стран СНГ неоднократно направлялась информация о фактах фальшивомонетничества на территории Российской Федерации с предложениями скоординировать совместные шаги по пресечению противоправной деятельности международных организованных преступных групп, занимающихся сбытом поддельных денежных знаков. В результате из МВД Республики Беларусь, Казахстана, Азербайджана, Украины, Узбекистана, Армении, Грузии и Молдовы получены 12 сообщений о фактах сбыта фальшивых денежных знаков, а также о лицах, причастных к их распространению.

Возрастает объем работы по обеспечению сотрудничества с Европейским союзом в правоохранительной области в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, предусматривающим развитие взаимодействия в борьбе с отмыванием доходов от преступной деятельности, незаконным оборотом наркотиков и в сфере предотвращения иной противоправной деятельности.

Особое место в решении проблем взаимодействия на многосторонней основе занимает орган отраслевого сотрудничества - Координационный совет руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств - участников СНГ (КСОНР).

Целесообразность взаимодействия органов обеспечения экономической безопасности МВД России с КСОНР обусловлена тем обстоятельством, что сотрудничество и обмен информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства позволяют вступать в непосредственный контакт с компетентными органами других государств, получать от них оперативную информацию до возбуждения уголовного дела и принимать процессуальные решения. Среди способов взаимодействия налоговых служб стран - членов СНГ предусмотрено предоставление соответствующим образом заверенных копий документов, подтверждающих финансовые сделки налогоплательщиков и связанных с налогообложением.

Анализ состояния взаимодействия МВД России с компетентными органами зарубежных стран свидетельствует о наличии ряда нерешенных проблем, оказывающих негативное влияние на конечные результаты борьбы с преступностью.

Признавая значимость этих соглашений, практические сотрудники, тем не менее, критически оценивают их качество и возможность полного, неукоснительного и оперативного их применения. В результате различные государства предъявляют друг другу многочисленные претензии, в то время как решение проблемы кроется не во взаимном пренебрежении, а в отсутствии механизмов реализации имеющихся договоренностей. Так, американские правоохранительные органы, расследующие дела об отмывании полученных незаконным путем российских денег, так и не смогли получить от России необходимых документов. В свою очередь, российская сторона отказалась передать американским и швейцарским следователям материалы, которые могли бы быть использованы при рассмотрении подобных дел. При этом действия российской стороны не отвечали широко распространяющейся сейчас в Европе и Америке тенденции к прозрачности всех операций, но соответствовали определенной процедуре, прописанной в договорах о взаимной правовой помощи между Россией и другими государствами. Правоохранительные органы США вместо того, чтобы договориться об изменении в этих договорах пунктов, которые их не устраивают, фактически требовали от России их нарушения.

Одной из проблем получения информации остаются оффшоры. Пока что ни США, ни Европа не пришли к единой позиции относительно степени прозрачности банковской и оффшорной деятельности. Поэтому эффективность борьбы с преступлениями, совершаемыми с использованием подобных юрисдикций, зависит от того, смогут ли США, Швейцария и международные оффшорные центры внести необходимые изменения в национальное законодательство. Позицию, которую стараются занять эти страны, определяют не столько проблемы, создаваемые финансовыми нарушениями в соседствующих с ними оффшорных зонах, сколько возможности использования собственных оффшорных территорий. Например, США имеет в своем составе штат Делавер, чьи законы, по сути, разрешают существование оффшорных компаний.

Не менее актуальной проблемой являются особенности национального законодательства, регулирующего уголовно-правовые основы обеспечения экономической безопасности. Дело в том, что подходы к формулированию уголовно-правовых запретов относительно налоговых преступлений в законодательствах зарубежных стран существенно различаются. А в ряде стран понятие "налоговое уклонение" (tax evasion) на законодательном уровне не раскрывается. Предполагается, что таковое имеет место, если налогоплательщик не совершает те действия, которые он обязан совершить в соответствии с налоговым законодательством. В законодательстве целого ряда государств (Великобритания, Италия, Германия, Канада, Китай, США, Финляндия, Франция и др.) уклонение от уплаты налогов определяется как "невыполнение обязанности быть честным", обман или налоговое мошенничество. Поскольку в некоторых странах не существует понятия "налоговое преступление", включение в предмет соглашения понятия "нарушения налогового законодательства" позволяло сотрудничать с компетентными органами таких государств. В этом контексте соглашения о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства должны стать одной из составляющих элементов правовой базы международного сотрудничества в правоохранительной сфере.

На основании постановления Правительства РФ от 2 декабря 1994 г. N 1344 "О заключении соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами иностранных государств о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства" заключаются подобные соглашения. Практически все развитые и развивающиеся государства заключили двусторонние соглашения об избежании двойного налогообложения и борьбы с уклонением от уплаты налогов. Таких соглашений существует на сегодняшний день более 1300. В них всегда определяются компетентные органы, правомочные осуществлять межгосударственное сотрудничество и решать вопросы в сфере устранения международного двойного налогообложения и борьбы с уклонением от уплаты налогов*(3). Например, в России и Италии это Министерство финансов; в США, Бельгии, Швеции - Министр финансов; во Франции - Министр, отвечающий за бюджет; в Великобритании - Служба внутренних доходов; в Швейцарии - Директор федерального налогового управления.

Упраздненной ФСНП России было заключено 10 межведомственных соглашений (договоров), регламентирующих вопросы международного сотрудничества в сфере борьбы с налоговыми и другими экономическими преступлениями. Компетентные органы были вправе вступать в непосредственный контакт с компетентными органами других государств, получать от них информацию до возбуждения уголовного дела (оперативная информация) и в последующем принимать процессуальные решения.

Однако ФСНП России являлась единственным компетентным органом в сфере соглашений между Правительством РФ и правительствами иностранных государств о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства, а также по заключенным ею межведомственным соглашениям. После ее упразднения все функции по выявлению и раскрытию налоговых преступлений были переданы органам внутренних дел. Теперь все существующие межправительственные и межведомственные соглашения об обмене информацией о нарушениях налогового законодательства придется либо перезаключать, либо по согласованию с соответствующими компетентными органами вносить изменения в уже имеющиеся соглашения путем принятия протокола о внесении изменений в соответствующие статьи соглашений. Этому должно предшествовать постановление Правительства РФ.

В соглашениях содержится норма, согласно которой в случае изменения официального наименования компетентных органов сторон они незамедлительно уведомляют об этом друг друга. Рассмотренные пути решения проблемы достаточно трудоемки и требуют немало усилий.

МВД России не является пока компетентным органом в сфере аналогичных соглашений, позволяющих получать оперативно значимую информацию до возбуждения уголовного дела, и это в определенной степени отражается на эффективности выявления и раскрытия дел, связанных с уклонением от уплаты налогов. На данном этапе возможен обмен информацией на основе соглашений о борьбе с преступностью, по которым МВД России входит в состав компетентных органов.

Опыт ФСНП России, накопленный в процессе практической реализации, позволил выявить ряд недостатков указанных соглашений, связанных с тем, что между службами иностранных государств, уполномоченных обеспечивать экономическую безопасность, существуют определенные различия, обусловленные характером их деятельности, основными функциями и полномочиями, затрудняющие выработку механизма взаимодействия.

В результате практически не ощущается влияние положительных изменений в решениях компетентных органов на поставленные перед ними задачи. Сложившееся положение обусловлено следующими причинами:

на законодательном и правительственном уровнях проблема взаимодействия налоговых служб в рамках СНГ остается нерешенной;

подход к решению проблем взаимодействия и сотрудничества по-прежнему имеет узковедомственный, отраслевой характер;

в национальных налоговых законодательствах стран - членов СНГ отсутствует положение о предоставлении в налоговые органы зарубежных стран сведений о финансово-хозяйственных сделках их граждан;

в соглашениях нет механизма заинтересованности и ответственности сторон при непредставлении соответствующей информации о полученных доходах гражданами другого государства.

С целью разработки механизмов взаимодействия с компетентными органами зарубежных стран предпринимались попытки исследовать национальное правовое регулирование, выявить значимые для обеспечения экономической безопасности институты, отдельные нормы права и провести их идентификации. Однако эти работы носили обзорный характер, были лишены функциональной систематизации, что не позволяло использовать их как базу для разработки механизма сотрудничества.

Рост налоговых правонарушений, прямо противоречащих интересам экономической безопасности, и сложившееся в связи с этим положение в странах - участницах соглашений требуют усиления борьбы с налоговыми правонарушениями.

Европейский опыт показывает, что перед подписанием и введением в силу договоренностей между государствами проводится сложнейшая работа по унификации национального законодательства, приведению его в соответствие с требованиями единого европейского пространства. В нашей межгосударственной практике нередко не только договоры и соглашения не подкрепляются достаточной нормативной базой, но и порой слабо прописываются механизмы их реализации. Поэтому необходимо преодолевать различия, которые препятствуют сближению и сходному правовому регулированию мероприятий, противостоящих преступности.

В связи с этим необходимо систематизировать международное законодательство, регламентирующее уголовно-правовые основы борьбы с экономическими преступлениями и обеспечение экономической безопасности, а также определяющее компетенцию органов обеспечения экономической безопасности зарубежных государств.

Проведение инвентаризации и оценки существующей международно-правовой базы взаимодействия в борьбе с преступлениями экономической направленности и обеспечения экономической безопасности должно проводиться путем группировки стран, законодательство которых предполагает:

необходимость составления мотивированного запроса для выдачи имущества (предметов, указывающих на совершение преступлений);

признание преступлений и оказание правовой помощи по налоговым, таможенным нарушениям и нарушениям правил проведения валютных операций;

выделение в уголовном законодательстве понятия "налоговое мошенничество";

признание преступлением использование закамуфлированных фирм*(4).

Учитывая различия в подходах к криминализации действий, направленных на нарушение налогового законодательства, в национальном праве зарубежных стран целесообразно в числе норм, предусматривающих уголовную ответственность за налоговые преступления, выделять: налоговые преступления в сфере установления, введения, исчисления, взимания и уплаты налогов и сборов и преступления против налогового администрирования*(5).

Целесообразно проанализировать состояние международной правовой базы взаимодействия специальных подразделений различных государств, осуществляющих борьбу с преступлениями экономической направленности. Обобщение нормативно-правовой базы, определяющей компетенцию органов обеспечения экономической безопасности зарубежных государств, следует проводить путем сопоставления полномочий компетентных органов по следующим критериям:

перечень задач;

характер и объем полномочий по реализации оперативно-розыскных мероприятий;

возможности, предоставляемые заключенными с российской стороной соглашениями;

особые сведения, которые следует учитывать в ходе взаимодействия.

Представляется, что полномочия постоянно действующего исполнительного бюро КСОНР, занимающегося подготовкой заседаний и обеспечением деятельности постоянных комиссий в области оперативно-розыскной деятельности, обменом информационными ресурсами, должны реализовываться путем налаживания более тесного информационного обмена с зарубежными коллегами, упрощением его процедуры, сокращения сроков исполнения запросов, с учетом соответствующего законодательства стран-партнеров.

М.Б. Гусев,

специалист по уголовному праву, криминологии

"Право и экономика", N 11, ноябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Международные договоры, позволяющие присоединяться к ним любому государству, независимо от особенностей национального права.

*(2) Приказ МВД России от 28 февраля 2000 г. N 221 "О мерах по совершенствованию сотрудничества по линии Интерпола".

*(3) См.: Соглашения об избежании двойного налогообложения. Сб. документов. В 2-х ч. М., 2001.

*(4) См.: Международная правовая помощь в уголовных делах: инструкция/ Обработка текста Беата Фрея. Берн, 1998. С. 9, 10.

*(5) См. подробнее: Зрелов А.П., Краснов М.В. Налоговые преступления/ Под ред. К.К. Саркисова. М.: Статус-Кво 7, 2004.