Стратегические предприятия в системе оборонно-промышленного комплекса России (И. Тарасов, "Право и экономика", N 11, ноябрь 2006 г.)

Стратегические предприятия в системе
оборонно-промышленного комплекса России

Важнейшей составной частью экономики России является оборонно-промышленный комплекс (ОПК), основу которого составляют стратегические предприятия. В экономической литературе, нормативных и ведомственных документах используются также термины "предприятия военно-промышленного комплекса" и "предприятия оборонно-промышленного комплекса", при этом имеются в виду все предприятия, так или иначе связанные с производством вооружений. Предметом рассмотрения в данной статье будут являться именно стратегические предприятия, само название которых говорит об их важности и значении, необходимости подходить к ним не только и не столько с позиций настоящего времени, сколько с позиций решения стратегических, перспективных задач, стоящих перед нашей экономикой.

Перечень стратегических предприятий и обществ утвержден Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. N 1009, в который внесено уже девять изменений, при этом последнее из них датируется 20 февраля 2006 г. В результате изменений в данном перечне в настоящее время числятся 1033 организации, в том числе:

499 федеральных государственных унитарных предприятий, осуществляющих производство продукции (работ, услуг), имеющие стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации;

534 открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации.

Деятельность стратегических предприятий и организаций регулируется множеством законодательных и других нормативных правовых актов, которые разрабатываются на основе принятых концептуальных и доктринальных установок, долгосрочных программ.

Важнейшими среди этих установок и программ являются:

Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу*(1);

Военная доктрина Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706*(2);

Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Указом Президента РФ 27 июля 2001 г.*(3);

Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300*(4) (в ред. от 10 января 2000 г.);

Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024*(5) (в ред. от 29 ноября 2000 г.);

Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 гг., утв. постановлением Правительства РФ от 24 июля 1998 г. N 832*(6);

Основы политики Российской Федерации в области развития оборонно-промышленного комплекса до 2010 года и дальнейшую перспективу;

Концепция внешней политики Российской Федерации*(7).

Роль и место оборонно-промышленного комплекса в составе экономики России не должны рассматриваться в отрыве от той специфичной функции, которую он выполняет. Задача обеспечения оборонно-промышленной безопасности государства, возложенная на ОПК, делает невозможным применение традиционных рыночных критериев к определению значимости этого сектора российской экономики. Однако, с другой стороны, объективная необходимость диверсификации производства, расширение выпуска гражданской продукции позволяют подходить к этой стороне его деятельности со вполне рыночными мерками.

Изначально присущая ОПК двойственность неизбежно отражается и на любого рода подведении итогов, исключая единый подход при определении результатов каждого из направлений.

Значимость первого из них - поддержания оборонно-промышленной безопасности - закономерно обусловливает более высокую по сравнению с другими отраслями степень влияния государства. С 2004 года можно говорить об усилении этого влияния: был определен круг субъектов оборонно-промышленного комплекса, необходимых государству для обеспечения оборонно-промышленной безопасности. Ядро ОПК должны составить предприятия, вошедшие, как мы уже отмечали, в утвержденные Указом Президента РФ перечни стратегических предприятий и акционерных обществ.

При всей важности этого шага остался открытым вопрос о дальнейших взаимоотношениях государства с предприятиями, которые оно отнесло или, наоборот, не отнесло к стратегическим. Если на предприятия, попавшие в перечень стратегических, ложится безусловная обязанность по выполнению Государственной программы вооружений, гособоронзаказа, поддержанию мобилизационных мощностей, то было бы логично и государству взять на себя расширенные обязательства по отношению к ним, так как существующих на сегодняшний день явно недостаточно. Для безусловного решения задачи поддержания оборонно-промышленной безопасности государственное регулирование должно сочетаться с разумным протекционизмом, в противном случае формальное определение состава ОПК по нашему мнению, лишено всякого смысла.

Также предстоит по-иному выстроить отношения с предприятиями оборонно-промышленного комплекса, не включенными в перечень стратегических. Среди последних оказался целый ряд субъектов ОПК, являющихся безусловными отраслевыми лидерами. Видимо, их исключение из данного перечня было продиктовано тем, что государство либо вообще отсутствует в числе их акционеров, либо владеет незначительными пакетами акций, не позволяющими участвовать в управлении. Но на сегодняшний день эти предприятия вносят существенный вклад в обеспечение оборонно-промышленной безопасности и вряд ли могут быть легко замещены даже в среднесрочной перспективе. Это обстоятельство требует детальной проработки взаимоотношений государства с собственниками предприятий с тем, чтобы избежать внутренних угроз в связи с неожиданной утратой необходимых производств.

Тем не менее, пока такая угроза существует сугубо гипотетически, и российский ОПК обладает достаточным потенциалом для обеспечения оборонно-промышленной безопасности. Выпускаемые им вооружения и военная техника (ВВТ) не только полностью покрывают потребности российской армии, но и конкурентоспособны на внешнем рынке.

Однако, говоря о том, что Россия до сих пор способна самостоятельно производить полную номенклатуру ВВТ, нельзя не обозначить проблему, грозящую встать перед отечественным ОПК в среднесрочной перспективе, поскольку его самостоятельность все же относительна. В настоящее время около 500 предприятий имеют кооперационные связи более чем с 1200 предприятиями и организациями государств СНГ. В производстве, например, зенитно-ракетного комплекса ЗРК С-300ПМ участвуют 103 предприятия из Армении, Белоруссии и Украины, а истребителя МиГ-29-568 предприятий из всех стран СНГ. Таким образом, политическая нестабильность на постсоветском пространстве, стремление Украины и Грузии выйти из СНГ и вступить в НАТО могут обернуться потерей комплектующих и необходимостью разворачивать соответствующие производства в России. Потенциал российского ОПК свидетельствует о том, что при надлежащем финансировании со стороны государства решение такой задачи вполне реально.

Гораздо хуже дело обстоит с задачами другого рода, которые государство явно или неявно ставит перед оборонно-промышленным комплексом. Необходимость выпуска предприятиями ОПК высокотехнологичной, конкурентоспособной гражданской продукции в очередной раз была отражена в действующей Федеральной целевой программе "Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 годы)". Разного рода конверсионные разработки финансируются и в рамках еще целого ряда оборонно-ориентированных федеральных целевых программ: "Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года", "Национальная технологическая база" на 2002-2006 годы, утв. постановлением Правительства РФ от 15 октября 2001 г. N 728*(8) (с изм. от 5 октября 2005 г.) и т.п. Ежегодное наличие инвестиций позволяет предположить, что государство по-прежнему видит ОПК в числе лидеров отечественной перерабатывающей промышленности и даже готово помочь ему занять соответствующее место на рынке высокотехнологичной продукции. Но, несмотря на все усилия, следует констатировать, что место оборонно-промышленного комплекса в этом сегменте экономики не изменилось. Даже в тех секторах, где предприятия ОПК традиционно занимали монопольное положение (например, в выпуске гражданской авиатехники), качественных прорывов совершить не удалось.

Авиапромышленность в этом отношении наиболее показательна. Монополия здесь усиливается действующей отраслевой Федеральной целевой программой и поддерживается протекционистскими мерами: высокими ввозными пошлинами на зарубежную авиатехнику и лизинговыми программами, в финансировании которых принимает участие государство. Условия для развития практически идеальны, но результаты деятельности пока не оправдывают затрачиваемых усилий - российские перевозчики по-прежнему приобретают импортную авиатехнику, экспорт гражданских самолетов столь же проблематичен, как и несколько лет назад. Но все равно государство не готово бросить авиационную промышленность на произвол судьбы: разработана Стратегия развития авиационной промышленности, дорабатывается проект создания Объединенной авиастроительной корпорации, кратно увеличено финансирование отрасли в 2005 г. Тем не менее, несмотря на все принимаемые меры, вопрос об оправданности надежд на возрождение отечественной авиапромышленности остается открытым*(9).

Не менее показательны и "битвы" стратегических предприятий российского ОПК со стратегическими предприятиями топливно-энергетического комплекса, в частности с "Газпромом". Привычно обвиняя монополиста в пренебрежении отечественными производителями, руководство оборонных предприятий предпочитает выводить за скобки вопросы конкурентоспособности своей продукции и требует от государства принудить "Газпром" ее закупать. В отличие от авиапрома, лоббизм производителей нефтегазового оборудования пока не привел к введению каких-либо протекционистских мер, но настораживает их уверенность в том, что решать должно государство, а не рынок*(10).

Сказанное ни в коей мере не относится ко всем производителям гражданской продукции в ОПК. Многие из них уже нашли свои ниши, кто-то всерьез озабочен расширением номенклатуры выпускаемой гражданской продукции и повышением ее конкурентоспособности, но все это - усилия менеджмента конкретных предприятий, а не следствие действия различных федеральных целевых программ, направленных на увеличение роли и места ОПК в российской экономике. Поэтому, на наш взгляд, претензии оборонно-промышленного комплекса на роль лидера высокотехнологичной промышленности все же пока завышены, и вряд ли при такой динамике ему удастся занять это место в ближайшие годы.

В отношении стратегических предприятий и организаций применяются специальные правила банкротства, предусмотренные параграфом 5 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"*(11) (в ред. от 18 июля 2006 г.). В отношении более 50 из них уже возбуждены процедуры банкротства. По данным Федеральной налоговой службы России, 170 стратегических предприятий и организаций ОПК имеют признаки банкротства. Более того, в отношении 150 стратегических предприятий и организаций налоговыми органами вынесены постановления о взыскании задолженности за счет имущества, которые направлены на исполнение судебным приставам. В результате под угрозой банкротства находится около трети стратегических предприятий и организаций.

Вопросы банкротства стратегических предприятий невозможно рассматривать вне взаимосвязи с вопросами правового статуса и регулирования деятельности стратегических предприятий и организаций. В законодательстве и подзаконных актах 1990-х гг. понятие "стратегические" применялось в сфере международных договоров к соответствующим видам вооружения, а также в Указе Президента РФ от 22 февраля 1992 г. N 179*(12) Этим Указом был утвержден Перечень видов продукции, свободная реализация которых запрещена. Такое ограничение свободной реализации было основано на ст. 23 действовавшего Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. В действующем в настоящее время Гражданском Кодексе РФ этот вопрос регулируется положениями ст. 129. Постановление Правительства РФ от 10 декабря 1992 г. N 959 "О поставках продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена"*(13) было издано на основании Указа Президента РФ от 22 февраля 1992 г. N 179.

Два указанных документа дают представление о примерном перечне продукции и сырья, которые имеют стратегическое значение для безопасности государства. В прочих законодательных актах все вопросы ограничений для деятельности предприятий, связанные со стратегическим характером производимой ими продукции, рассматриваются с использованием терминов "продукция стратегического назначения", или "предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации".

Из современных законодательных актов для определения особенностей правового регулирования в отношении стратегических предприятий наибольшее значение имеют акты, устанавливающие ограничения для приватизации предприятий, выпускающих продукцию стратегического назначения, и акты по распоряжению государственными пакетами акций таких предприятий, которые были приватизированы ранее.

Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации"*(14) определяет, что в федеральной собственности должны закрепляться только акции акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства. Перечень таких акционерных обществ был утвержден утратившим в настоящее время силу постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998 г. N 784 "О перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности, акции которых не подлежат досрочной продаже".*(15)

В 1999 г. Государственная Дума постановлением от 17 марта 1999 г. N 3759-II ГД*(16) приняла в первом чтении проект Федерального закона "Об утверждении перечня акционерных обществ, производящих продукцию (товары, работы, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения безопасности государства, и об особенностях распоряжения их акциями", однако до принятия закона дело так и не дошло - законопроект был отклонен.

Действующим Федеральным законом от 21 декабря 2001 г., N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(17) к компетенции Правительства РФ отнесено представление Президенту РФ для утверждения предложений о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, включающего в себя: федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение, и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы, а также обороноспособность и безопасность государства.

Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ" был издан почти три года спустя после принятия Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества". В целях реализации единой государственной политики в сфере приватизации федерального имущества и в соответствии с данным Федеральным законом Указом была закреплена обязанность Правительства РФ включать в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества после принятия Президентом РФ решений об исключении предприятий из числа стратегических или об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении стратегическими акционерными обществами (доли государства в уставном капитале акционерных обществ):

федеральные государственные унитарные предприятия, названные в разделе 1 перечня, утвержденного Указом, для их преобразования в открытые акционерные общества, 100% акций которых находится в федеральной собственности;

находящиеся в федеральной собственности акции открытых акционерных обществ, названных в разделе 2 перечня, утвержденного Указом.

По мнению специалистов Министерства экономического развития и торговли РФ, в данный перечень согласно Указу Президента РФ попало в 4-4,5 раз больше предприятий, чем планировалось первоначально, и многие из этих предприятий не имеют стратегического значения.

В 2005 г. по заказу Минэкономразвития России разрабатывался проект федерального закона "Об объектах гражданских прав, изъятых из оборота, и объектах гражданских прав, ограниченных в обороте в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства". Необходимость разработки данного законопроекта вызвана тем, что Гражданский Кодекс РФ, а именно ст. 129 части первой, установила, что виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе. Именно это требование ГК РФ будет выполнено после утверждения данного закона. Законопроект затрагивает сферы деятельности предприятий и организаций ОПК и должен, наконец, определить круг изъятых из оборота и ограниченных в обороте объектов, обеспечив тем самым защиту государственных интересов, он необходим как правовая база для регулирования режима оборота и изъятия стратегического имущества - акций, предприятий, оборудования, мобилизационных мощностей. В настоящее время работа над законопроектом продолжается.

Бывшие стратегические Федеральные государственные унитарные предприятия, которые уже были приватизированы, однако уже в качестве открытых акционерных обществ так и не утратили своего стратегического статуса, и акции или часть акций которых находятся в собственности государства, имеют особенности и ограничения в своей деятельности. И все, попавшие в списки стратегических, организации, как предприятия, так и акционерные общества, получили особый статус в процедурах банкротства, хотя произошло это с некоторым опозданием.

Как видим, законодатель не предусмотрел закрепления понятия "стратегическое предприятие" или данного понятия в расширенном варианте - "организация, производящая продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства". Нет толкования этих понятий и в основных концептуальных нормативных правовых актах, отражающих политику государства по вопросам сохранения государственного контроля над стратегически значимыми для национальной безопасности организациями, таких, как Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности"*(18), Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300, Основы политики Российской Федерации в области развития оборонно-промышленного комплекса до 2010 г. и дальнейшую перспективу, утвержденные Президентом РФ 10 ноября 2001 г. N ПР-1991.

Наиболее полно сформулировано понятие "стратегическое предприятие" Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", где сказано, что утверждаются перечни стратегических предприятий и акционерных обществ, включающие в себя: федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации; открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы государства, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации.

Однако, к сожалению, ни в одном акте не закреплены принципы подхода, который государство применяет, придавая предприятиям или акционерным обществам статус стратегических или отнимая его. Поэтому появляются, например, предложения о включении в разряд стратегических предприятий, являющихся производителями комплектующих изделий, материалов, оборудования, необходимых для производства стратегической продукции*(19). Таким образом, следуя данной логике, предприятие, производящее транзисторы для истребителей МИГ, уже только поэтому является стратегическим.

Чтобы избежать подобных ненужных расширительных трактовок, на наш взгляд, требуется наличие долгосрочных программ вооружения и своевременное утверждение основ военно-технической политики государства на длительный период, где должен обязательно содержаться перечень базовых технологий, без которых невозможно создание и производство перспективных образцов вооружения и военной техники. И вот, исходя из таких базовых документов, следует составлять и пересматривать списки стратегических организаций. Такой принцип формирования перечней стратегических организаций необходимо закрепить в федеральном законе, определив порядок, способный обеспечить полную защиту интересов национальной безопасности, обороноспособности государства.

К такому подходу обязывает и ст. 129 Гражданского Кодекса РФ, требующая, чтобы ограничения рыночной свободы, к которым можно отнести и возможность приватизации, реализации государственной собственности, устанавливались законом. Нам представляется целесообразным принятие федерального закона, который бы определил особый статус стратегических организаций, порядок их создания, реорганизации, включая приватизацию госпредприятий и продажу принадлежащих государству пакетов акций, принципы формирования и изменения списков стратегических организаций, компетенцию органов власти в этих вопросах.

В настоящее время, как мы уже отмечали, отсутствует и единый федеральный закон, регламентирующий систему предупреждения банкротства стратегических предприятий и организаций, а требования имеющихся законов в части отдельных вопросов правового регулирования исполняются не всегда надлежащим образом и своевременно. Так произошло и с требованием Федерального Закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Этот закон впервые предусмотрел особое регулирование процедур банкротства стратегических предприятий и организаций. Действовавшие до этого редакции федерального закона о банкротстве не предусматривали никаких особых преимуществ предприятиям ОПК, независимо от того, являются они стратегическими или нет. В конце 90-х гг. шла подготовка проекта отдельного федерального закона, регулирующего вопросы банкротства предприятий военно-промышленного комплекса. В 1999 году проект закона о банкротстве оборонно-промышленных предприятий прошел три чтения, был принят обеими палатами Федерального Собрания. Но Президент РФ Б.Н. Ельцин воспользовался правом вето. Затем была реализована идея включения соответствующего раздела в общий обновленный закон. Однако полнота этого раздела значительно уступает прежнему проекту, к разработке которого широко привлекались опытные практики, руководители стратегических предприятий, ведущие работники органов исполнительной власти, руководивших оборонной промышленностью. Сразу же после принятия этого Закона бывший в то время Председателем Высшего Арбитражного Суда В.Ф. Яковлев высказывался о недостатках Закона и о необходимости принятия отдельного специального закона о банкротстве предприятий оборонной промышленности.

Таким образом, для целей Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон) под стратегическими предприятиями и организациями (ст. 190 указанного Федерального закона) понимаются:

федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и которые осуществляют производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации;

организации оборонно-промышленного комплекса - производственные, научно-производственные, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, испытательные и другие организации, осуществляющие работы по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа.

Перечень стратегических предприятий и организаций, в том числе организаций оборонно-промышленного комплекса, к которым применяются предусмотренные настоящим Законом правила, утверждается Правительством РФ и подлежит обязательному опубликованию.

Закон ввел особую процедуру банкротства стратегических предприятий. Стратегические предприятия и организации считаются неспособными удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанности не исполнены в течение шести месяцев с даты, когда они должны были быть исполнены, а по общему правилу - в течение трех месяцев. Есть отличие и по сумме задолженности: для открытия процесса банкротства обычной организации - 100 тыс. руб., для стратегических - 500 тыс. руб. Нам представляется, что такие показатели не защищают предприятия от слишком облегченной возможности начать процесс банкротства, включая и случаи так называемого "недружественного поглощения". Это же подтверждает и судебная практика: особых препятствий в возбуждении дел со стороны тех, кто желает захватить имущество должника, Закон не представляет. Темпы, с какими банкротятся стратегические предприятия, могут вскоре привести к потере возможности производить многие виды вооружения и военной техники, чего нельзя допустить.

Процесс банкротства несовершенен также в том, что возможность активного судебного влияния на положение стратегического предприятия, подвергающегося спровоцированному банкротству, наступает тогда, когда предприятию уже причинен столь значительный имущественный ущерб, что сохранить стратегическое производство практически невозможно. В своих публикациях некоторые судебные работники отдельно подчеркивают, что и их опыт, и зарубежная практика свидетельствуют о том, что основное внимание должно быть перенесено из зала судов на стадии внесудебные и досудебные.*(20)

Со стороны предприятий неоднократно звучали обвинения в адрес федеральных органов исполнительной власти в связи с умышленным инициированием "сверху" банкротства вполне успешных предприятий ОПК, увольнением опытных и принципиальных руководителей и т.д. Федеральный закон от 26 сентября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" в некоторой мере защитил интересы стратегических предприятий и организаций, а тем самым и интересы государства. Однако, данный Федеральный закон необходимо продолжать совершенствовать - например, на наш взгляд, необходимо регламентировать предоставление гарантий государства по обязательствам стратегических предприятий в период их финансового оздоровления, ограничение прав кредиторов по распоряжению имуществом должника, прав собственника мобилизационных (резервных) производственных мощностей.

Вопросы банкротства стратегических предприятий неоднократно были объектом анализа, проводимого Счетной палатой. Так, в декабре 2005 г. Счетная палата РФ завершила очередную проверку деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти по обеспечению государственных интересов в делах о банкротстве за период 2003-2005 гг. Было установлено, что в законодательстве не сформулированы права государства по контролю за действиями федеральных агентств и других органов власти, имеющих административно-распорядительные полномочия по проведению процедур банкротства в отношении стратегических, экономически и социально значимых предприятий. По заключению Счетной палаты РФ, действия министерств, федеральных служб и агентств в вопросах предотвращения банкротства стратегических, экономически и социально значимых предприятий не скоординированы, чем активно пользуются их коммерческие кредиторы и недобросовестные менеджеры. В результате государство лишается возможности активно влиять на восстановление платежеспособности и на ход процедур банкротства стратегических предприятий и организаций. Из 47 предприятий и организаций, где по состоянию на конец 2005 г. проходят процедуры банкротства, финансовое оздоровление введено лишь на одном.*(21)

Кроме того, не осуществляется систематический пересмотр и уточнение перечня стратегических предприятий и акционерных обществ путем включения в него организаций, обеспечивающих стратегическую и экономическую безопасность страны. По результатам проверки Счетная Палата РФ направила информационное письмо в Правительство РФ, а отчет - в палаты Федерального Собрания.

Федеральная служба безопасности РФ предотвратила в 2005 г. "заказные" банкротства ряда крупных предприятий ОПК. По мнению сотрудников ФСБ России, распространенным стал способ завладения стратегическими предприятиями путем их умышленного банкротства. Одной из основных причин сложившегося положения называется отсутствие целостной системы нормативных правовых актов, обеспечивающих защиту интересов национальной безопасности Российской Федерации в сфере функционирования стратегических предприятий.

Вопросом, как сделать так, чтобы не было возможно использование процедур банкротства для передела собственности в отношении стратегических предприятий, задаются и руководители оборонной промышленности, и предприятия, и судебные работники.

О том, что будет усилен контроль над процедурой банкротства оборонных предприятий, заявил заместитель председателя Правительства РФ - министр обороны РФ С. Иванов. "Зачастую практика банкротств носит явно выраженный заказной характер и имеет своей целью вывод активов и приватизацию предприятий с последующим перепрофилированием и земельными спекуляциями", - заявил он в феврале 2006 г. "Естественно, мы не намерены мириться с этим, и конкретные меры для преодоления негативных тенденций предпринимаются российским Правительством. Прежде всего, они направлены на ужесточение контроля над процедурой банкротства и принятия ряда нормативных актов в целях совершенствования законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий и организаций".*(22)

По нашему мнению, недостаточная защищенность стратегических организаций в рамках процедур банкротства, недостаточная правовая регламентация, пробелы в правовом регулировании - это только часть более фундаментальной проблемы - неопределенности политики государства по отношению к стратегическим предприятиям и организациям. Одним из следствий этого явления является имеющаяся неопределенность и в самом понятии "стратегическое предприятие".

Попытка истолковать до конца это понятие в свою очередь приведет к необходимости толкования понятий "оборонно-промышленный комплекс", "стратегические интересы государства", "национальная безопасность", "обороноспособность". Таким образом, связанные между собой проблемы все вместе восходят к пониманию того, что государству нужна современная концепция национальной безопасности, обороноспособности.

Однако органы исполнительной власти и организации должны получить не очередную формальную декларацию о намерениях, которая никого ни к чему не обязывает и существует вне реального времени. Таких деклараций уже и сейчас имеется достаточно большое число, но защиты и поддержки стратегические организации от этого не ощущают. Государство должно ясно определить и выразить свои интересы в сфере национальной безопасности, отвечающие современным условиям внешне - и внутриполитической обстановки и задачам государства, затем обеспечить соблюдение этих интересов системой законов, четких и достаточных по полноте правового регулирования, обязательно включающих меры защиты интересов государства. Пока же существуют по отдельности, без взаимосвязи и связанной правовой системы с одной стороны - высокие слова и словесные намерения на уровне концептуальных актов и законов и многочисленные акты Правительства РФ, министерств и ведомств, которые пытаются заполнить существующие пробелы в законодательстве. Приходится констатировать, что стройной и обязательной системы, определяющей правовое положение и меры правовой защиты стратегических организаций и вообще стратегических интересов государства в настоящее время в российском законодательстве нет. Для того, чтобы исправить данное положение вещей, нам представляется необходимым следующее.

1. Внести изменения в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" в части:

увеличения размера задолженности, дающей право возбудить процедуру несостоятельности (банкротства) в отношении стратегического предприятия и организации с 0,5 млн руб. до 5 млн руб.;

увеличения срока неисполнения обязательств, дающего право возбудить процедуру несостоятельности (банкротства) в отношении стратегического предприятия и организации с 6 месяцев до 1 года;

увеличения максимальных сроков проведения процедур финансового оздоровления и внешнего управления в отношении стратегических предприятий и организаций до 5 лет;

исключения положения о соответствии графика погашения задолженности в ходе процедуры финансового оздоровления требованиям налогового законодательства.

2. Завершить в максимально короткие сроки разработку и принятие постановлений Правительства Российской Федерации:

"О реализации мер по предупреждению банкротства стратегических предприятий и организаций";

"О компетенции комиссии Правительства Российской Федерации по принятию решения о целесообразности подачи в арбитражный суд заявления о признании банкротом стратегического предприятия и организации";

"О досудебной санации стратегических предприятий и организаций оборонно-промышленного комплекса - исполнителей государственного оборонного заказа";

"О государственных гарантиях Российской Федерации по обязательствам стратегических предприятий и организаций оборонно-промышленного комплекса - исполнителей государственного оборонного заказа".

3. Разработать объективные критерии включения юридических лиц в перечень стратегических предприятий и организаций и в Сводный реестр предприятий ОПК; осуществлять систематический пересмотр и уточнение перечней данных предприятий и организаций.

4. Разработать проект постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающий порядок списания задолженности по налогам, сборам, обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды (включая пени и штрафы), числящейся за предприятиями ОПК по состоянию на 1 января 2001 г., взыскание которой оказалось невозможным в силу причин социально-экономического характера.

Вместе с тем, руководителям стратегических предприятий и организаций в процессе антикризисного управления необходимо:

принимать исчерпывающие меры по устранению признаков банкротства;

осуществлять действенный контроль за обращением взыскания на имущество предприятий судебными приставами-исполнителями в целях реализации имущества в счет погашения задолженности;

уточнять состав мобилизационных мощностей, необходимых для выполнения мобилизационного задания на 2000 расчетный год, подготовить предложения в соответствующие федеральные органы исполнительной власти по оптимизации имущественного комплекса и земельных участков предприятий, не задействованных в выполнении гособоронзаказа и не входящих в мобилизационные мощности;

организовать предоставление в федеральные органы исполнительной власти, обеспечивающих реализацию единой государственной политики в отраслях экономики, в которых осуществляют деятельность стратегические предприятия и организации финансово-экономической информации для проведения мониторинга финансового состояния предприятий в целях своевременного выявления и предупреждения угрозы банкротства, а также для принятия решений по проведению реструктуризации стратегических предприятий.

И. Тарасов,

первый заместитель директора ФГУП

"Электромеханический завод "Звезда"

"Право и экономика", N 11, ноябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Письмо Президента РФ от 30 марта 2002 г. N Пр-576.

*(2) СЗ РФ. 2000. N 17. Ст. 18-52.

*(3) Документ опубликован не был.

*(4) Российская газета. 1997. N 247.

*(5) СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626.

*(6) СЗ РФ. 1998. N 32. Ст. 38-86.

*(7) Российская газета. 2000. N 133.

*(8) СЗ РФ. 2001. N 43. Ст. 4107.

*(9) Военно-промышленный курьер. 2002. N 9. С. 2.

*(10) Там же.

*(11) СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 41-90.

*(12) Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 492.

*(13) САПП РФ. 1992. N 25. Ст. 2217.

*(14) СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626.

*(15) СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 37-78.

*(16) СЗ РФ. 1999. N 13. Ст. 15-40.

*(17) СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

*(18) Российская газета. 1992. N 103.

*(19) Проблемы предупреждения банкротства стратегических предприятий. М.: Информационное агентство ТС ВПК, 2005. С. 5.

*(20) Формула финансового здоровья: Реструктуризация. Вып. 5 (т. 7). М.: Фед. служба России по финансовому оздоровлению и банкротству, 2002. С. 423.

*(21) Проблемы предупреждения банкротства стратегических предприятий. М.: Информационное агентство ТС ВПК, 2005. С. 11, 12.

*(22) Российская газета. 2006. N 27. С. 2.