О законодательстве в области государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий на примере железнодорожного транспорта (О.В. Семенова, "Налоговый вестник", N 11 ноябрь 2006 г.)

О законодательстве в области государственного регулирования
деятельности субъектов естественных монополий
на примере железнодорожного транспорта

1. Законодательство, регулирующее деятельность
естественных монополий

Основой для проведения тарифной политики, влияющей на обеспечение единства Российской Федерации, является нормативная правовая база государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий на транспорте, включающая:

- Конституцию Российской Федерации, в соответствии с положениями которой вопросы, касающиеся основ ценовой политики, относятся к предметам ведения Российской Федерации;

- Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", согласно ст. 15 которого Правительство РФ наделено полномочиями разрабатывать и осуществлять меры по проведению единой политики цен;

- комплексно-отраслевые акты, в том числе ценовое регулирование.

Нормы, регулирующие отношения в области естественных монополий, направлены на регулирование и ограничение коммерческой деятельности основных субъектов естественных монополий, с одной стороны, и установление связанных с этим ограничением некоторых льгот, с другой стороны. Цель законодательного регулирования деятельности субъектов естественных монополий - установление особого режима их деятельности и осуществление контроля за реализацией установленных требований.

Законодательство о естественных монополиях в Российской Федерации представляет собой систему, основу которой составляет Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), определяющий правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации, направленный на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий и устанавливающий сферы деятельности субъектов естественных монополий, которые подлежат государственному регулированию, а также полномочия федерального органа исполнительной власти по регулированию деятельности субъектов естественных монополий.

Закон N 147-ФЗ содержит ряд норм, определяющих основные направления регулирования естественных монополий, в том числе устанавливает понятия "естественные монополии", "субъект естественной монополии", "сферы деятельности", на которые распространяется закон, методы регулирования естественных монополий, а также методы управления их деятельностью.

С учетом Федерального закона от 31.12.2005 N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" перечень естественно-монопольных видов деятельности включает:

- транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

- транспортировку газа по трубопроводам;

- железнодорожные перевозки;

- услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

- услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;

- услуги по передаче электрической энергии;

- услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

- услуги по передаче тепловой энергии;

- услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

В соответствии с реализуемой по решению Правительства РФ демонополизацией рынка железнодорожных перевозок осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий, например, в сфере железнодорожных перевозок, к регулированию деятельности субъектов естественных монополий, например, в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.

Данные виды деятельности с точки зрения правового регулирования коммерческих отношений относятся к отношениям поставки и отношениям в сфере услуг, опосредуемым соответствующими гражданско-правовыми договорами.

Читателям журнала следует также обратить внимание на нормативные правовые акты, устанавливающие, помимо Закона N 147-ФЗ, порядок государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий, в которых закреплены специальные нормы об имущественных отношениях с участием субъектов естественных монополий, в том числе:

- Земельный кодекс Российской Федерации, - в отношении ограничения оборота некоторых земельных участков, предоставленных субъектам естественных монополий;

- Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" - в отношении определения арендной платы за земельные участки отечественных монополий;

- Федеральный закон от 27.02.2003 N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта";

- Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Специальные нормы об организации и ликвидации субъектов естественных монополий закреплены в следующих нормативных актах:

- Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)";

- Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах".

Регулирование цен и тарифов субъектов естественных монополий осуществляется в настоящее время в соответствии со следующими нормативными актами:

- Указ Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)";

- Указ Президента Российской Федерации от 16.11.1992 N 1392 "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" (вместе с Временным положением о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества).

Ряд вышеуказанных федеральных законов, регулирующих отношения в конкретных отраслях, также содержит нормы о регулировании цен и тарифов.

2. Субъекты естественных монополий

Согласно Закону N 147-ФЗ под субъектом естественной монополии подразумевается хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.

По нашему мнению, вышеприведенное определение нуждается в уточнении. В нем упоминаются только производство и реализация товаров. В соответствии с гражданским законодательством товары являются вещами - объектами договора купли-продажи. Деятельность в сфере услуг в данном понятии не указана, хотя исходя из существующей практики такая деятельность для субъекта естественной монополии является одной из основных.

Что касается определения субъекта естественной монополии в отдельных отраслях, то данные понятия и классификация таких субъектов установлены отраслевым законодательством. При этом в законах о конкретных отраслях прямо не указывается, какие именно субъекты, занятые в данной отрасли, могут рассматриваться в качестве субъектов естественной монополии.

3. Регулируемые субъекты естественных монополий
на железнодорожном транспорте

В соответствии с Законом N 147-ФЗ, Положением о Федеральной службе по тарифам, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 332, приказом ФСТ России от 26.08.2004 N 59 "Об утверждении Временного положения о Реестре субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль" ФСТ России осуществляет формирование и ведение Реестра субъектов естественных монополий.

На сегодняшний день в Реестр субъектов естественных монополий на транспорте, в отношении которых применяются государственное регулирование и контроль, включены следующие субъекты:

- ОАО "Российские железные дороги" (ОАО "РЖД");

- ОАО "Золотое звено";

- ОАО "Якутские железные дороги".

4. Предмет регулирования субъектов естественных монополий на
железнодорожном транспорте

Предметом регулирования субъектов естественных монополий на железнодорожном транспорте являются экономические отношения, возникающие по поводу железнодорожных услуг и заключающиеся в следующем:

- организация, ликвидация, в том числе реализация процедуры банкротства;

- определение режима имущества субъектов естественных монополий;

- регулирование договорных отношений, основные характеристики:

- договор поставки;

- договор оказания услуг;

- договор перевозки;

- иные договоры;

- управление деятельностью субъектов естественных монополий;

- регулирование цен и тарифов.

5. Правовые основы реализации методов регулирования субъектов
естественных монополий на железнодорожном транспорте

Основу регулирования отношений с участием субъектов естественных монополий составляют методы, которые установлены ст. 6 Закона N 147-ФЗ и к которым относятся:

- ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;

- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

С правовой точки зрения оба метода устанавливают особые требования к содержанию договоров, а также накладывают определенные ограничения на заключение и реализацию договоров по оказанию услуг или по продаже товаров субъектами естественных монополий.

Данное положение согласовано с общими условиями регулирования цены договора, согласно которым исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон (ст. 424 Гражданского кодекса Российской Федерации). В предусмотренных законодательством случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.д.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.

При этом в Законе N 147-ФЗ специально указано, что вышеперечисленные методы могут применяться к деятельности субъектов естественных монополий, и подчеркнуто, что эти методы не являются императивными и могут использоваться по усмотрению соответствующих органов государственной власти. Но основания данного усмотрения, а также возможность отказа от приведенных в Законе N 147-ФЗ методов с нормативной точки зрения остаются, по нашему мнению, не урегулированными.

В то же время исходя из общих условий построения нормы закона можно сделать вывод, что Законом N 147-ФЗ не предусматривается применение иных методов регулирования, помимо вышеупомянутых.

Цены, устанавливаемые субъектами естественных монополий, регулируются в том числе:

- постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", которое определяет полномочия государственных органов исполнительной власти по регулированию цен (тарифов) в Российской Федерации;

- постановлением Правительства РФ от 13.10.1999 N 1158 "Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий", в котором сформулированы основные принципы и подходы к обеспечению экономической обоснованности тарифов на услуги субъектов естественных монополий.

6. Регулирование деятельности субъектов естественных монополий на
железнодорожном транспорте

В целях обеспечения функционирования субъектов естественных монополий в отдельных отраслях федеральными законами о соответствующих видах деятельности установлены специальные нормы, регулирующие деятельность субъектов естественных монополий. К таким федеральным законам, касающимся железнодорожного транспорта, относятся Федеральные законы от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ), от 10.01.2003 N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации", от 27.02.2003 N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта", устанавливающие правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих работы (услуги) на железнодорожном транспорте индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта; регулирующие отношения, возникающие между перевозчиками, пассажирами, грузоотправителями, грузополучателями, владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, другими физическими и юридическими лицами при пользовании услугами железнодорожного транспорта общего пользования и железнодорожного транспорта необщего пользования; устанавливающие их права, обязанности и ответственность, а также организационно-правовые особенности приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта.

Действие Закона N 17-ФЗ распространяется на весь железнодорожный транспорт, включая сферы общего и необщего пользования (п. 2 ст. 1 Закона). Закон N 17-ФЗ устанавливает, что применяемое в нем понятие "железнодорожный транспорт" включает железнодорожный транспорт общего и необщего пользования.

В ст. 8 Закона N 17-ФЗ определены основы регулирования тарифов применительно к железнодорожному транспорту в целом, включая сферу необщего пользования.

Из положений Закона N 17-ФЗ следует, что государственное регулирование тарифов на железнодорожном транспорте необщего пользования в Российской Федерации допускается только применительно к работам (услугам), относящимся к сфере естественной монополии.

Вышеперечисленные нормативные правовые акты являются относительно новыми. При этом законодательство, регулирующее деятельность соответствующих отраслей, направлено на регулирование экономических отношений конкретной отрасли в целом, однако основу вышеуказанных нормативных правовых актов составляют нормы о субъектах естественных монополий.

В систему законодательства о естественных монополиях должны быть, по нашему мнению, включены законы и иные нормативные правовые акты, реализующие основные методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий (согласно ст. 6 Закона N 147-ФЗ это ценовое регулирование и определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию), а также особенности их организации, имущественного режима, банкротства и некоторые вопросы участия в хозяйственной деятельности.

7. Нормативные акты, регулирующие процессы структурного
реформирования железнодорожного транспорта

Система нормативных актов Российской Федерации, регулирующих процессы структурного реформирования железнодорожного транспорта, включает:

- распоряжения Правительства РФ от 01.04.2003 N 398-р (об утверждении Плана подготовки проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, необходимых для реализации Федеральных законов "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации") и от 22.05.2003 N 664-р (об утверждении Плана подготовки проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, необходимых для реализации Федерального закона "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" и решений Правительства РФ по их реализации);

- постановления Правительства РФ от 18.05.2001 N 384 "О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте", от 06.05.2003 N 283 "Об утверждении плана мероприятий по реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте на 2003-2005 гг." и решения Правительства РФ по его реализации;

- постановление Правительства РФ от 18.09.2003 N 585 "О создании открытого акционерного общества "Российские железные дороги"", утверждающее Устав открытого акционерного общества "Российские железные дороги";

- постановление Правительства РФ от 29.12.2004 N 871 "О формировании отчетности открытого акционерного общества "Российские железные дороги" по видам деятельности";

- постановление Правительства РФ от 20.11.2003 N 703 "Об утверждении Правил оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования";

- постановление Правительства РФ от 25.11.2003 N 710 "Об утверждении Правил недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования";

- Указ Президента Российской Федерации от 08.08.2003 N 933 "О внесении изменения в Государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации"" - об исключении предприятий и объектов железнодорожного транспорта из перечня предприятий и объектов, не подлежащих приватизации;

- распоряжения Правительства РФ от 15.04.2003 N 470-р, от 11.08.2003 N 1111-р, которыми в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2003 год включены 64 федеральных государственных унитарных предприятия железнодорожного транспорта;

- распоряжение Правительства РФ от 15.08.2003 N 1165-р, которым утвержден прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2004 год и основные направления приватизации до 2006 года;

- распоряжение Правительства РФ от 30.06.2003 N 882-р "Об утверждении перечня организаций федерального железнодорожного транспорта, имущество которых подлежит внесению в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта на железнодорожном транспорте";

- постановление Правительства РФ от 20.12.2004 N 810 "О внесении изменений в устав открытого акционерного общества "Российские железные дороги"";

- постановление Правительства РФ от 20.12.2004 N 811 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 г. N 384 "О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте"" (внесены изменения в постановление Правительства РФ от 18.05.2001 N 384 в части способа создания Федеральной пассажирской компании).

8. Нормативные акты, регулирующие ценообразование
на железнодорожном транспорте

Нормативная правовая база государственного ценового (тарифного) регулирования естественных монополий на железнодорожном транспорте включает:

- постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 332 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам";

- постановление Правительства РФ от 15.10.2004 N 787 "Об утверждении Положения об основах государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте и Правил предоставления исключительных тарифов на железнодорожном транспорте";

- Прейскурант N 10-01 "Тарифы на перевозку грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами", утвержденный постановлением ФЭК России от 17.06.2003 N 47-т/б;

- Тарифное руководство N 2 "Правила применения платы за пользование вагонами и контейнерами федерального железнодорожного транспорта", утвержденное постановлением ФЭК России от 19.06.2002 N 36/12;

- Тарифное руководство N 3 "Правила применения сборов за дополнительные операции, связанные с перевозкой грузов на федеральном железнодорожном транспорте", утвержденное постановлением ФЭК России от 19.06.2002 N 35/15.

9. Формирование законодательства о естественных монополиях

Особенность формирования законодательства о естественных монополиях состоит прежде всего в его отраслевой направленности. Исходя из общих принципов регулирования субъектов естественных монополий федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами устанавливается большое количество специальных норм, определяющих особый порядок деятельности субъектов естественных монополий, установления цен и тарифов в конкретной хозяйственной отрасли.

Регулирование отношений в рамках естественной монополии в большей степени ориентировано на субъекты естественных монополий и определение их правового положения. Особенностью правового регулирования естественных монополий в Российской Федерации остается существенная доля участия в ней государства. Кроме этого, ряд субъектов естественных монополий находится в стадии реорганизации, например ОАО "РЖД".

Наиболее эффективной остается реализация административно-правовых методов регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Что касается регулирования цен и тарифов, то данное обстоятельство является закономерным. В то же время при реализации договорных отношений, на основании которых в целом выстраивается деятельность субъектов естественных монополий, недостаточно используются возможности и потенциал регулирования нормами гражданского права.

Анализ действующей системы государственного регулирования на железнодорожном транспорте показывает наличие следующих основных проблем и противоречий:

1) необходимость уточнения сфер государственного регулирования.

Это обусловлено тем, что на сегодняшний день остро стоит проблема определения границ рынка товаров (услуг) и установления федерального органа исполнительной власти, который должен определить границы данного рынка;

2) принятие порядка государственного регулирования и методов ценового регулирования.

Законодательством Российской Федерации определены методы ценового регулирования посредством установления тарифов и (или) предельного уровня. Представляется целесообразным расширение вышеуказанных методов ценового регулирования, применение более гибких методов ценового регулирования, таких как, например, регулирование нормы прибыли на капитал;

3) отсутствие порядка принятия решений по тарифному регулированию.

До настоящего времени Правительством РФ не определен порядок принятия решений по тарифному регулированию на всех уровнях управления.

Необходимость взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с ФСТ России по данному вопросу должна быть реализована посредством:

- формализации интересов участников субъектов естественной монополии и потребителей их услуг с учетом определения приоритетов, которые обозначает ФСТ России;

- определения методологии принятия решений по тарифному регулированию.

Результатом реализации задач ФСТ России является гибкое (эффективное) тарифное регулирование транспортных инфраструктурных секторов экономики, являющееся важным фактором успешной реализации проводимых государством экономических реформ.

В области железнодорожного транспорта это позволит обеспечить принятие решений по таким важным вопросам, как структура транспортных тарифов и плата за пользование транспортной инфраструктурой, на основе достоверной информации и механизма контроля за принятыми решениями.

В целом гибкое тарифное регулирование должно стать стимулом для эффективной работы субъектов регулирования и снижения стоимости их услуг для пользователей.

О.В. Семенова,

к.э.н.

"Налоговый вестник", N 11 ноябрь 2006 г.