Правовая политика в сфере местного самоуправления как средство усиления Российской государственности (А.В. Малько, В.А. Затонский, "Закон", N 11, ноябрь 2006 г.)

Правовая политика в сфере местного самоуправления как средство
усиления Российской государственности*(1)

Феномен правовой политики является одним из наименее исследованных аспектов правоведения, хотя уже многие годы это понятие используется в научных работах. Его упоминали в своих трудах дореволюционные российские юристы Н.М. Коркунов, Б.А. Кистяковский, С.А. Муромцев, Л.И. Петражицкий и др. В современный период, когда основной формой целенаправленного и последовательного реформирования всей системы общественных отношений становится правовое воздействие, научное осмысление правовой политики видится особенно актуальным.

"Государство" и "государственность" - не идентичные понятия. Они соотносятся как часть и целое. Даже в самом узком значении государственность не может рассматриваться как синоним государства. Это более сложная система, "система систем".

Государственность охватывает собой всю совокупность внутренне согласованных, взаимосвязанных и взаимозависимых, социально многообразных государственных, правовых, административных, общественно-политических, социально-экономических, нравственно-этических и иных (так или иначе связанных с государством и реализацией его функций) средств, с помощью которых и вместе с которыми государственная власть оказывает регулятивно-организующее, стабилизирующее, интегрирующее и активизирующее воздействие на общественные отношения, поведение людей, а граждане имеют возможность оказывать через структуры гражданского общества сдерживающее, направляющее, нормотворческое, организационное, а также ограничивающее влияние на государство и государственную власть.

Система государственности - сложное, разноуровневое, иерархическое и динамическое образование, границы которого подвижны, в структуре которого есть свои системы и подсистемы, узлы и блоки. Большинство элементов государственности выступает в виде связей, отношений, состояний, режимов, статусов, установок, гарантий, принципов, предпочтений, ценностей, идеологических (мировоззренческих) позиций, политико-правовых, политико-экономических, этнокультурных процессов, правосубъектности и других специфических феноменов, из которых складывается обширная инфраструктура - государственно-правовая, государственно-политическая сфера, правовая, политическая, хозяйственно-экономическая и иная жизнедеятельность государства и других социальных субъектов, взаимодействующих с ним, - государственность.

Государственность, таким образом, предстает как комплексная, интегрирующая категория, отражающая всю государственную, политическую и правовую организацию общества; это целостная государственно-правовая и политическая действительность. Государственность не есть простая механическая совокупность элементов, ее компоненты связаны между собой единым нормативно-волевым началом. Скрепляющим каркасом, обеспечивающим прочность системы, является право, правовые нормы и порождаемые ими правовые отношения. Отсюда - то огромное значение, которое имеет правовая политика как один из важнейших элементов государственности.

Правовая политика всегда обслуживала и обслуживает прежде всего интересы государства, а через государство-интересы всего общества, граждан. Поэтому усиление государственности предполагает в первую очередь упрочение ее правовых основ. В противном случае власть становится слабой, рыхлой и недееспособной, а вся система государственности - неэффективной.

Научное исследование проблем правовой политики, несомненно, может быть продуктивно, так как оно дает возможность комплексно оценить такой важнейший критерий силы государства, как качество его юридической деятельности, выявить ее сильные и, самое главное, слабые места. Более того, реальная правовая политика должна обладать способностью диагностировать болевые точки жизни общества и своевременно и эффективно профилактировать их.

Не случайно современные исследователи все чаще обращаются к изучению тех или иных аспектов данного явления.*(2)

Необходимость этого еще более возрастает в связи с насущной потребностью повышения эффективности государства,*(3) усиления всей системы российской государственности.

Само понятие "правовая политика" достаточно многозначно, и в правовой науке оно употребляется в нескольких смысловых контекстах.*(4)

На наш взгляд, правовая политика - это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность уполномоченных и заинтересованных субъектов (прежде всего государственных и муниципальных органов власти) по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование социально ориентированной правовой государственности и высокого уровня правовой культуры, правовой жизни общества и личности.

Правовая политика - феномен, функционирующий на всех уровнях государственности: федеральном, региональном (в субъектах Федерации) и муниципальном (в сфере местного самоуправления). Усиление государственности на муниципальном уровне, напрямую связанное с выстраиванием эффективной правовой политики в сфере местного самоуправления, - одна из неотложных задач Российского государства, современной отечественной юридической науки. Особое значение названная проблема приобретает в свете проводимой сейчас реформы исполнительной власти, утверждения принципов федерализма, совершенствования системы управления, других назревших шагов. Эти и подобные им социальные реформации никак не могут быть успешно реализованы, если будут развиваться только на макроуровне, не охватывая (может быть, даже в первую очередь) "низовые" сегменты, микроуровневое пространство современной отечественной государственности. Принципиально важно, чтобы на всех ее "этажах" изменения протекали в правомерном русле, чтобы при этом использовались не волевые и тем более не силовые, а исключительно легальные и легитимные, законные методы, средства и формы деятельности.

Когда речь идет о правовой политике в целом, то есть о правовой политике государства, то она может быть классифицирована по уровням в зависимости от этажей власти - федеральный, региональный и муниципальный. Здесь органы государственной власти субъектов РФ и муниципальные органы выступают в качестве объектов правовой политики государства, формируемой и осуществляемой федеральными органами государственной власти. Их роль как субъектов данного процесса заключается в участии, более или менее активном в зависимости от того, насколько такие действия поощряются и стимулируются государством в лице федеральных органов и должностных лиц.

Но в тоже время органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления являются самостоятельными, полноправными субъектами правовой политики. В этом случае речь идет о региональной (вырабатываемой и реализуемой органами государственной власти субъектов РФ) и муниципальной (формируемой и осуществляемой муниципальными органами власти) правовой политике.

Эффективная правовая политика в сфере местного самоуправления может быть выстроена только на основе адекватного современным российским реалиям понимания сущности и предназначения местного самоуправления.

Местное самоуправление представляет собой сложное, разноаспектное общественно-политическое и правовое явление. Современный российский законодатель воспринимает местное самоуправление в двух основных качествах:

1) как институт гражданского общества, эффективную форму самоорганизации граждан, движения по пути к человеческой солидарности, к системе государственности, в основе которой лежат общечеловеческие ценности (местное самоуправление - одна из них), а граждане имеют соответствующий комплекс правомочий, обеспеченных публично-правовой охраной и защитой;*(5)

2) как специфическую форму властвования, что следует из Конституции РФ (ст. 12, 130-133) и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляющих обязанность государства в лице его федеральных и региональных органов власти, должностных лиц обеспечивать соответствующие права граждан на осуществление местного самоуправления, функционирование территориальных самоуправленческих структур, правовыми средствами защищать сферу местного самоуправления в целом.

Главная сущностная характеристика местного самоуправления - самостоятельность, понимаемая не как абсолютная независимость от всей системы властвования, а как автономность в пределах своих полномочий, в правовых границах автономности местного самоуправления.

Таким образом, исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти в соответствии с формулировкой ст. 12 Конституции РФ "необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций "по вертикали"",*(6) специфического уровня и формы властвования.

В качестве теоретических оснований при формировании правовой политики в сфере местного самоуправления в рассматриваемом контексте могут быть, на наш взгляд, приняты следующие позиции.

1. Возрождение местного самоуправления в России было задумано как часть общей программы возвращения к исконным традициям российского земства - основе самобытности российской государственности. Поэтому правовая политика должна исходить из признания уникальности российской государственности, специфики российского общества. Не отрицая влияния различных цивилизаций на российскую государственность как часть мировой системы, следует подчеркнуть, что истории не известны примеры, когда какой-либо народ изменил бы свою национальную культуру под влиянием воздействия другого народа. Более того, мировой опыт свидетельствует о том, что наибольшего прогресса в модернизации общества добиваются те народы, которые, не отказываясь от собственных национальных традиций, специфики своей культуры, осваивают на ее основе опыт других государств и народов. Местное самоуправление - именно такой элемент общероссийской национальной культуры.

Каждый народ не просто имеет право, а должен находить свой путь прогрессивного движения, основываясь на своих национально-исторических и культурных ценностях (особенностях). Успехи или, напротив, неудачи этого движения нельзя оценивать только по западным меркам и критериям. Недопустимо механическое заимствование чужого опыта и иных ценностей, не соответствующих ментальности данного народа и не воспринимаемых им.

2. Местное самоуправление - школа гражданского общества, один из важнейших, непосредственных каналов связи граждан с государством. Ведь именно на местном уровне, где население проявляет прямую заинтересованность в решении насущных вопросов жизни, неся в то же время непосредственную ответственность, зарождаются и формируются правовое сознание, основы понимания собственной ответственности за свою судьбу и судьбу своей семьи. Поэтому большинство злободневных проблем, с которыми сталкиваются российские граждане и их семьи, надо решать на местном уровне средствами муниципальной правовой политики.

Это не означает, что государственная власть должна отстраниться от воздействия на эти проблемы, но очевидно, что вмешательство государства в их непосредственное решение (когда оно всю работу берет на себя, все местные проблемы сначала "тащит" в центр, а затем с высот государственного Олимпа "спускает" вниз, "на места" в качестве готовых рецептов) малоэффективно. Более того, только пройдя школу самоуправления, гражданин в состоянии справедливо и квалифицированно судить о государственной политике.

3. Местное самоуправление - антипод советского способа организации местной жизни, при котором слово "демократический" ничуть не меняло незыблемый принцип строгой иерархии государственных органов. Местные советы служили лишь "агентами" центральной (партийной) власти на местах. Местное самоуправление обретает истинный смысл, когда муниципальные органы независимы при исполнении своих полномочий от материальных и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями. В общественном сознании вполне утвердилась мысль о том, что самоуправление и собственность - понятия родственные, неразрывные. Гражданин, коллектив, город, район, регион, не обладающие правами собственности, могут быть не полноправными субъектами управления, а лишь подобострастными объектами управляющего воздействия со стороны более сильных структур. Об активном самоуправлении при этом и речи не может идти. Именно поэтому еще в прежние времена местные Советы упорно добивались увеличения своих бюджетов, а Советы микрорайонов в городах и другие общественные формирования стремились обладать материальными и денежными средствами.

В современных исследованиях встречается позиция, согласно которой наличие финансово-экономических ресурсов, необходимых для осуществления функций местного самоуправления трактуется как право на эти ресурсы. И более того, признание такого права преподносится в качестве заслуги государства.*(7) Вряд ли все это совместимо с главным направлением (задачей) правовой политики в сфере местного самоуправления - реализацией основных конституционных гарантий и прежде всего самостоятельности муниципалитетов. Обеспеченность местного самоуправления финансовыми средствами однозначно должна быть закреплена в качестве обязанности государства, стать одной из его непременных функций. Иначе предоставлять муниципальным органам какие-либо полномочия бессмысленно.

4. Необходимо полное исключение произвола в отношении местных органов. Местное самоуправление - это система власти, регулируемая правом, а не директивами, указаниями, командами. Она подразумевает реальную компетенцию каждого звена государственного механизма, судебную защиту местных прав и интересов, обеспечение права на инициативу.*(8)

Если соизмерить эту позицию с реальностью, то вряд ли мы сможем говорить о существовании местного самоуправления в современной России. Точнее, думается, было бы сказать о самоуправленческих началах, элементах местного самоуправления, отдельных его фрагментах. Подчеркивая, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти, важно иметь в виду, что в качестве реалии эта позиция пока что не может быть рассмотрена. Ведь так называемые органы местного самоуправления в настоящее время в реальности являются (или все более становятся) мощным механизмом, обеспечивающим воздействие на общество, граждан чиновнической бюрократизированной, криминализованной, негативной энергии.*(9) Во многих муниципальных образованиях главы местных администраций уже давно не избираются, а напрямую, без всяких декораций назначаются, навязываются губернаторами. Местные (муниципальные) выборы, как и все другие, до безобразия бюрократизированы, не обеспечивают свободного волеизъявления граждан.

В стране еще не заработала новая судебная система, реально содействующая ограничению проявлений власти, нарушающих права и законные интересы граждан и их объединений. Конечно, действующая судебная система - это уже не та абсолютно зависимая, пресмыкающаяся перед властью структура, которую мы в недавнем прошлом имели и от которой в основном страдали, но говорить в положительных тонах о ней пока что вряд ли возможно. Ее нельзя считать эффективной хотя бы по следующим причинам: 1) далеко не все нарушения прав и свобод, законных интересов граждан становятся предметом судебного разбирательства, как это должно быть в правовом государстве; и виноваты в этом не только и не столько перегруженные и забюрократизированные, погрязшие в коррупции судебные инстанции, сколько многочисленные "компетентные" органы;*(10) 2) далеко не все нуждающиеся в защите граждане реально обращаются в суды, опасаясь столкнуться с массой бюрократических процедур, потерей времени и, что очень важно, созданием себе неблагоприятного имиджа в глазах окружающих (последнее особенно актуально в связи с проблемой правосознания и правовой культуры граждан). Данные две причины "удачно" взаимодополняют друг друга. Еще более низкая эффективность в работе судебных органов наблюдается по отношению к ограничению проявлений власти, нарушающих права человека. Да, теоретически, формально-конституционно судебная и исполнительная ветви государственной власти разделены. В реальной же политико-правовой жизни они имеют много общих интересов, которые далеко не всегда соотносятся с социально обусловленными приоритетами.

5. Местное самоуправление несовместимо с государственным патернализмом, который пронизывал все сферы государственной и гражданской жизни и в советском варианте означал, что за все происходящее в стране, в регионе, в населенном пункте отвечает компартия, эксплуатирующая государство в качестве своего агента. В сознании россиян накрепко закреплено, что магазин, клуб, кинотеатр, школа, милиция, ЖЭК, собес, жилотдел, завод, любое иное предприятие, учреждение, организация, с которыми приходится иметь дело в повседневной жизни, все это - государство.

При таком устройстве не существовало и не могло существовать вопросов местного значения. Поскольку все вопросы были государственными, ни один из них не мог быть решен эффективно на местном уровне, без решающего участия центра. Гражданин, любая общественная организация в такой ситуации всегда оказываются в роли просителей. Местная власть при этом становится абсолютно безответственной, ведь за все отвечает Москва. Только система местного самоуправления делает местную власть ответственной перед гражданами. И речь идет не о том, чтобы просто взять и передать ряд вопросов в компетенцию муниципалитетов. Необходимо выстроить систему с работающими механизмами, способными обеспечить эффективное решение вопросов местного значения, местное управление в его истинном смысле.

6. Местное самоуправление предъявляет определенные претензии не только к государству, органам власти, но и к гражданам. Эффективное функционирование такой "низовой" системы управления немыслимо без активного социального, прежде всего политико-правового участия. Какие бы законодательные условия ни были созданы для ответственности власти, реализовать эту ответственность можно лишь при активности граждан. Справедливости ради следует отметить, что за прошедший период реформ условия для вывода данного важнейшего элемента эффективной государственности из "подорванного" состояния не созданы, хотя разговоров на эту тему было немало, в том числе и на самом высоком уровне. Говорить мало, надо делать.

Государство не должно форсировать гражданскую (политико-правовую) активность и инициативу искусственными способами. Но оно обязано сделать все, чтобы расчистить для нее дорогу. Это обусловлено самой природой местного самоуправления, сущностью демократического, правового государства. Власть обязана обеспечить гражданам возможность участия в правотворчестве, создать необходимую нормативно-правовую базу, контролировать накопление соответствующих правовых норм. Решение данных вопросов позволит муниципальным образованиям, их органам осуществлять правовую политику при опоре на знание закономерностей общественных отношений в конкретном поселении, что сделает такую политику более стабильной, прогнозируемой и эффективной.

Резюмируя, отметим, что правовая политика на всех уровнях представляет собой полномерное явление, она может быть реализована лишь в системе интегрированной, сбалансированной, сильной государственности. Такая государственность предполагает взаимодействие всех субъектов и элементов в едином ритме политико-правовой жизни при всем многообразии их культурных, национальных и иных особенностей. Сильную, эффективную государственность характеризует действенная правовая политика на всех уровнях системы властвования, которой должны быть присущи сопряженные усилия и федеральных, и региональных, и муниципальных органов.

А.В. Малько,

доктор юридических наук, профессор,

директор Саратовского филиала

Института государства и права РАН

В.А. Затонский,

кандидат исторических наук, доцент,

Балашовский филиал Саратовского

государственного университета

"Закон", N 11, ноябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Работа выполнена при поддержке РФФИ (проект N 06-06-80367а)

*(2) См., напр.: Яковлев А.M. Уголовная политика и проблемы криминализации // Проблемы советской уголовной политики. Владивосток, 1985; Пермяков Ю.Е. Введение в основы уголовной политики: учебное пособие. Самара, 1993; Алексеев С.С. Основы правовой политики в России: Курс лекций. М., 1995; Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. 1997. N 4; Байниязов Р.С. Роль правоведения в выработке и реализации государством правовой политики // Правоведение. 1997. N 4; Коробова А.Л. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Она же. О формах и средствах реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 4; Правовая политика: федеральные и региональные проблемы: Материалы конференции / под ред. Н.И. Матузова. Саратов-Тольятти, 2001;

Правовая политика субъектов Российской Федерации: Материалы "круглого стола". Владивосток, 2002; Российская правовая политика: Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003; Рыбаков О.Ю. Личность и правовая политика в Российском государстве. Саратов, 2003; Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003; Исаков Н.В., Мазуренко АЛ. Правотворческая политика: общетеоретический аспект / под ред. А.В. Малько. Мин. Воды, 2005; и др.

*(3) См.: Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации: Текст выступления Президента РФ перед депутатами Федерального Собрания в Кремле 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апреля.

*(4) Подробно об этом см.: Коробова А.Л. О многозначности понятия "правовая политика" // Правоведение. 1999. N 4.

*(5) См.: статья 12 Конституции РФ; статья 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

*(6) Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 144.

*(7) См., напр.: Любашиц В.Я. Эволюция государства как политико-правового института: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2005. С. 33-34.

*(8) Подробно об этом см.: Затонский В.А. Правовая инициатива как фактор укрепления российской государственности // Труды членов Российского философского общества. Вып. 10. М., 2005. С. 169-190; Он же. Правовая инициатива - мощный фактор прогресса. Право на инициативу и его обеспечение // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5.

*(9) См.: Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации: Текст выступления Президента РФ перед депутатами Федерального Собрания в Кремле 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апреля.

*(10) См.: Субочев В.В. О концепции правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. N 1. С. 179-180.