Об объеме правомочии квалификационных коллегий судей (М.И. Клеандров, "Закон", N 11, ноябрь 2006 г.)

Об объеме правомочии квалификационных коллегий судей

Объективно оценить деятельность органов судейского сообщества в современной России - в авторском понимании такой оценки обществом - в целом следует достаточно высоко в отличие от совокупной оценки обществом судебной системы и профессиональной деятельности судейского корпуса (но и здесь не все просто: если спросить обывателя о причинах его низкой оценки российской судебной системы и судейского корпуса, он наверняка ответит: так ведь об этом в газетах пишут...). Не менее высока эта оценка и со стороны юридической общественности, и со стороны самого судейского сообщества, впрочем, последнее неудивительно, ибо само судейское сообщество свои органы в значительной мере и формирует, выбирая членов этих органов на своих съездах и конференциях.

Вместе с тем далеко не все показатели, объективно характеризующие судебную власть и в той или иной мере зависящие от результатов деятельности органов судейского сообщества, благостны. Например, чрезмерно велика и длительное время не снижается доля судейских вакансий (подчас это 15-20%), что влечет за собой повышенную нагрузку на действующих судей, что просто не может не сказываться на качестве отправляемого правосудия. А ведь роль органов судейского сообщества, прежде всего квалификационных коллегий судей, в работе организационно-правового механизма отбора кандидатов в судьи и наделения их судейскими полномочиями весьма значима.

Да и вообще, как известно, даже хорошо отлаженный механизм со временем начинает давать сбои; в правовой сфере любое, самое совершенное правовое регулирование конкретной сферы отношений периодически необходимо корректировать. Не является исключением и регулирование деятельности органов судейского сообщества, в частности квалификационных коллегий судей, что предполагает необходимость по большому счету ответить на базовый вопрос об объеме их правомочий.

Действующие в настоящее время на основе Федерального закона от 14 марта 2002 г. (с изменениями и дополнениями) "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" квалификационные коллегии судей в РФ (Высшая квалификационная коллегия судей РФ (далее - ВККС) и квалификационные коллегии судей субъектов РФ (далее - ККС) являются наряду со Всероссийским съездом судей, конференциями судей РФ, Советом судей РФ, советами судей субъектов РФ и общими собраниями судей судов органами судейского сообщества, формирующимися и действующими в соответствии с федеральным законодательством для выражения интересов судей как носителей судебной власти. На основании п. 3 ст. 3 названного Закона деятельность органов судейского сообщества регулируется актами (регламентами, положениями), принимаемыми этими органами. Так, Положение о квалификационных коллегиях судей утверждено Высшей квалификационной коллегией судей РФ 15 июля 2002 г.; в настоящее время готовится новая редакция этого положения.

Являются ли органы судейского сообщества в России органами (одними из) судебной власти? Насколько решения, принимаемые ими (разумеется, в пределах их полномочий и вне судопроизводственной сферы), обязательны для судей и для руководителей судов? По существу, ответов на эти (и смежные) вопросы нет ни в законодательстве, ни в актах об органах судейского сообщества, ни в специальной, довольно скудной (может быть, из-за сравнительно недолгого времени применения названного Закона от 14 марта 2002 г.) литературе, посвященной современному судейскому самоуправлению в нашей стране*(1), при этом нет ни одной, насколько известно автору этой статьи, диссертации по данной проблематике, а диссертационные исследования являются, что общеизвестно, наиболее прорывной формой научных исследований.

Практика же все-таки поднимает эти вопросы, которые в силу их значимости для судейского корпуса страны, а отсюда и для нормального и естественного осуществления правосудия, рискуют стать серьезной проблемой.

Так, в Конституционный Суд РФ в конце 2004 г. поступила жалоба судьи одного из уставных судов субъекта РФ, в которой с приложением соответствующих подтверждающих документов излагалась следующая фабула. Судьей уставного суда заявитель стал с ноября 1995 г., до этого работал судьей суда общей юрисдикцией этого же субъекта РФ и имел к моменту выхода в отставку стаж работы в должности судьи 23 года. Будучи судьей уставного суда, он сохранял статус федерального судьи в отставке, но до января 2002 г. не получал соответствующее ежемесячное пожизненное содержание. Это содержание было назначено лишь на основании постановления Президиума Верховного Суда РФ от 31 октября 2001 г., в котором четко разъяснялось, что в случае избрания федерального судьи, находящегося в отставке, имеющего стаж работы судьей более 20 лет, судьей уставного суда его отставка прекращению не подлежит, поскольку указанные должности относятся к должностям судов субъектов РФ, и за судьей сохраняется пожизненное содержание в полном объеме. Однако 24 января 2004 г. ВККС России приняла и распространила разъяснение, согласно которому отставка судьи прекращается в случае повторного избрания его на должность судьи, на основании чего председатель суда общей юрисдикции субъекта РФ уведомил заявителя о прекращении с 1 октября 2004 г. его отставки судьи и выплаты ежемесячного пожизненного содержания.

В плане рассматриваемой в настоящей статье проблемы возникают вопросы: вправе ли была ВККС России давать разъяснение, противоположное позиции Президиума Верховного Суда РФ (не знать о позиции Президиума Верховного Суда РФ она не могла)? Не обязана ли была ВККС России в соответствующей процессуальной форме поставить перед Верховным Судом РФ вопрос об отмене постановления его Президиума от 31 октября 2001 г., если, например, посчитала его противоречащим закону? Означает ли это, что разъяснения ВККС России по своей юридической силе более значимы, чем постановления Президиума Верховного Суда РФ, поскольку именно первым руководствовался, а второе игнорировал сведущий в юриспруденции правоприменитель - председатель суда общей юрисдикции субъекта РФ? И т.д.

В некоторых случаях квалификационные коллегии судей, принимая решение об отказе в привлечении судьи к дисциплинарной ответственности, прямо в своем решении указывали: "Сделанные судом кассационной инстанции выводы о нарушении судьей при принятии решения норм материального и процессуального права несостоятельны".*(2) То есть считали себя вправе сделать юридически значимую переоценку (но заведомо не в установленной процессуальной форме) судебного решения кассационной инстанции. Это вряд ли "защита чести мундира", это скорее завышенное мнение о собственной значимости в иерархии судебной власти, но болезнь ли это роста или устоявшаяся философия правоприменителя?

Видимо, корень проблемы кроется в отсутствии ясности, основанной на конкретной норме закона, в вопросе о том, являются ли наши органы судейского сообщества, и квалификационные коллегии судей в том числе, общественными организациями или же они государственные органы, в смысле - органы государственной, судебной власти. Доводов как за то, так и за другое - много. Например, признать, что органы судейского сообщества - общественные организации, вряд ли возможно в силу того, что добровольным членство судей в судейском сообществе не является, судьи в него "включаются" автоматически с принесением присяги и выйти из него, пока они судьи, не могут ни при каких обстоятельствах, а добровольность членства в общественной организации, как известно, краеугольный ее камень. Но и безоговорочно признать их государственными органами невозможно: на основе выборности, и именно судьями (за исключением третьей части членов квалификационных коллегий судей - представителей общественности и по одному члену - представителю Президента РФ), формируются все органы судейского сообщества, кроме общих собраний судей судов, а выборность органов и их руководства ни в какой мере не присуща государственным органам (в любой их ипостаси). То есть органы судейского сообщества в нашей стране и не частные, и не публичные корпорации. Президиум Совета судей РФ в постановлении от 12 февраля 1997 г. прямо сказал: судейское сообщество не профессиональное объединение работников, а корпорация носителей государственной (судебной) власти.

Можно, конечно, признать, что у судейского самоуправления, а отсюда - у органов судейского сообщества смешанная правовая природа и, таким образом, эксклюзивное правовое положение (типа РАН в научном мире). Но дело в том, что развиваться, в том числе в плане законодательного обеспечения своих формирования и деятельности, органы судейского сообщества могут лишь при наличии ясной цели своего развития, что невозможно без наличия однозначного ответа на вопрос об их правовой природе. А для этого необходимы серьезные научные исследования. Пока же можно сказать одно - на земном шаре органов судейского сообщества со столь значительным объемом функции государственных органов, как у нас, больше нет (что в значительной мере препятствует нам вхождению в Международную ассоциацию судей), в том числе в государствах - участниках СНГ, с которыми у нас большой пласт общего прошлого, в том числе в законодательстве о судейском самоуправлении.

Не факт, что ныне существующая звенность органов судейского сообщества в нашей стране объективно наиболее оптимальна. Сегодня система органов судейского сообщества в России - двухзвенная: есть звено уровня субъекта РФ и есть органы судейского сообщества (Совет судей РФ и ВККС России) федерального уровня, при этом высшим органом судейского сообщества страны является Всероссийский съезд судей.

Отсутствие промежуточного звена этой системы приводит к тому, что федеральное звено, прежде всего ВККС, вынуждено брать на себя чрезмерный объем полномочий. ВККС, в частности, "работает" в отношении и всех судей ВАС РФ и ВС РФ, и всех арбитражных апелляционных и кассационных судов, и тех мировых судей и судей районных, областных и пр. судов системы судов общей юрисдикции, в субъекте РФ которых не создана или по каким-либо причинам не действует своя квалификационная коллегия судей, кроме того, она осуществляет целый ряд своих (исключительных) функций и пр. Можно предположить, что объем работы ВККС сегодня больший, чем совокупный объем работы всех остальных, более 80, квалификационных коллегий судей субъектов РФ (конечно, с учетом значимости решаемых вопросов, а соотношение общего количества поступавших материалов, жалоб, обращений и т.п. иное: в 2005 г. в ВККС РФ поступило их 9882, в том числе в отношении судей и руководителей судов - 7350, а в ККС субъектов РФ - 22 937).*(3)

Так, работавшая в октябре 2005 г. на выездном заседании во Владивостоке ВККС России за пять дней: дала рекомендации более 50 кандидатам в судьи, в том числе ряду председателей судов (а значит, многим не дала, но ведь время на рассмотрение этих материалов об отвергнутых кандидатурах также отводилось); провела аттестацию и присвоила различные квалификационные классы 170 судьям и руководителям судов; рассмотрела и удовлетворила заявления ряда военных судей о рекомендации на продление срока военной службы, а также о прекращении полномочий в связи с увольнением с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на службе; приняла решение о представлении к награждению государственными наградами и почетными званиями ряда судей и руководителей судов; работала по совершенствованию некоторых нормативных актов, в частности Положения о квалификационных коллегиях судей, и т.д. Так что промежуточное звено в системе органов судейского сообщества России просто необходимо. Тем более что промежуточные звенья между судами субъекта РФ системы судов общей юрисдикции и Верховным Судом РФ вкупе с соответствующими звеньями системы (либо подсистемы) административной юстиции рано или поздно, но обязательно появятся.

Квалификационные же коллегии судей в России в вопросе осуществления кадровой политики в судейском корпусе играют среди органов судейского сообщества ключевую роль. Поэтому и подход к ним должен быть особо внимательный.

Что сегодня представляют собой, если подойти объективно и критически, квалификационные коллегии судей? То, что периодически меняются основы их формирования, - не главное. Будут ли входить в их состав представители юридической общественности в количестве одной трети (как сейчас), будут ли назначаться эти представители или они будут избираться (равным образом - если этих представителей в составе квалификационных коллегий судей не будет вовсе, а укомплектованы коллегии будут исключительно судьями, часть или половина которых будет избираться съездами/конференциями судей, а часть - назначаться Советом Федерации ФС РФ или Президентом РФ и т.д. - вариаций здесь может быть множество), по сути дела, не столь важно. Существенно более значимо сегодня - содержательная компетенция квалификационных коллегий судей, объем их функций, объем правомочий.

И если подойти к этому вопросу объективно-критически, то данный объем представляется чрезмерно завышенным. Он, этот объем, сегодня включает, причем как для ВККС России, так и для ККС субъектов РФ, следующие наиболее значимые в данном вопросе функции:

а) отдела кадров (и даже больше) для судей: именно квалификационные коллегии судей в конкурсном режиме отбирают кандидатов и, по сути дела, дают им добро на занятие вакантной (конкретной) должности судьи в конкретном суде, остальное оформление - дело в значительной мере техническое (с принятием изменений в ФЗ об органах судейского сообщества от 5 апреля 2005 г. эта роль квалификационных коллегий судей перестала быть эксклюзивной, когда квалифколлегии судей получили право рекомендовать более чем одного кандидата на одно вакантное место судьи, но очень значимой осталась); в "обычной" организации отдел кадров лишь оформляет документы о приеме сотрудника на работу, для судей же квалификационная коллегия более значима: она решает, годен ли кандидат быть судьей; проверку же на профпригодность и по другим параметрам проводят названные "кадровые" службы так или иначе в обоих случаях;

б) своеобразных органов дознания и предварительного следствия: именно квалификационные коллегии судей проводят проверки по жалобам и заявлениям, поступившим к ним в отношении судей, причем по всему кругу обвинений без исключения, и по результатам проведенных ими проверок составляют "обвинительные заключения" (естественно, разные для уголовного, административного или дисциплинарного преследования) при наличии на то оснований;

в) органа судебного следствия: именно квалификационные коллегии судей на своих заседаниях с участием "обвиняемого" судьи и других лиц проверяют, уточняют и подтверждают ими же (в смысле - соответствующими членами квалификационных коллегий) составленные "обвинительные заключения", исключают из них некоторые эпизоды, корректируют отдельные пункты "обвинения" и т.п., т.е. решают вопрос о привлечении (или о непривлечении, отказе от привлечения) судьи к ответственности;

г) судебного органа (в просторечии - суда над судьями, выносящего судебный вердикт относительно меры наказания): именно квалификационные коллегии судей выносят решение о применении установленной законом ответственности, в том числе в качестве крайней меры, о прекращении полномочий судьи по так называемым компрометирующим основаниям. Неудивительно поэтому, что за четырехлетний срок (с 2000 г. до декабря 2004 г., т.е. в период между V и VI съездами судей РФ) ВККС России получила 25 648 заявлений, обращений и жалоб, что на 10 тыс. больше, чем за предыдущий четырехлетний срок; в региональные же квалифколлегии судей поступило таких обращений 74 441.

Важно при этом учесть, что каждая из названных функций квалификационных коллегий судей эксклюзивна - ее не может осуществлять ни один иной государственный или общественный орган, ни какое-либо должностное лицо. Не может ее также осуществлять и любой другой орган судейского сообщества. Практически квалификационные коллегии судей как институт сегодня монополизировали (не сами, разумеется: такими полномочиями их наделил федеральный законодатель) для государственных судей функции, которые нельзя монополизировать по определению, как нельзя объединить и отдать в монопольное ведение одному, пусть и самому объективному, сформированному на базе самых демократических принципов, но одному (объединенному) органу функции дознания, предварительного следствия и суда. Прокуратуру часто критикуют (и даже вносят на сей счет достаточно разумные и аргументированные предложения) за то, что у нее совмещены функции следствия (справедливости ради следует указать, что в ее ведении осталось относительно мало составов преступлений), надзора за следствием и поддержки обвинения в суде. У квалификационных же коллегий судей совмещение функций более серьезное, но критики такое положение вещей почему -то не вызывает.

Автора статьи можно попробовать загнать в угол вопросом: а что, есть ли отрицательные примеры нынешнего совмещения перечисленных функций у квалификационных коллегий судей? Много ли их и к каким пагубным последствиям таковое совмещение привело? Должен со всей ответственностью сказать: на сегодняшний день ни таких примеров не знаю (но не факт, что их абсолютно нет, не было, и не будет), ни даже слухов в форме сплетен (не считая имевших место в 1999-2000 гг. глухих разговоров относительно конкретных членов ВККС России) не слышал. Но, во-первых, известно, что конкретными примерами можно доказать что угодно, конкретные примеры общая теория доказательств сама не признает за обобщенное доказательство. А во-вторых, пагубность нарушения принципа разделения властей сама по себе в доказательствах не нуждается, особенно в нашей стране. Среди почти девяти десятков квалифколлегии судей в России может оказаться и та, состав которой не выдержит испытания властью (даже не целиком всеми ее членами, а большинством членов, позволяющим совершать неадекватные действия и принимать неадекватные решения), последствия чего способны разрушительно дискредитировать сам институт судейского сообщества. Есть и иные аргументы, недостаточно, опираясь на принцип разделения властей и согласившись с утверждением о его распространении и на органы судейского сообщества России, высказать убеждение: нынешние объединенные функции квалификационных коллегий судей настало время "развести". Кстати, пример подобного, правда изначального, выделения одной из важных функций есть: квалификационные экзамены у кандидатов в судьи принимают не сами соответствующие квалификационные коллегии судей, а созданные ими и им же подотчетные специальные экзаменационные комиссии (на основании Положения об экзаменационных комиссиях по приему квалификационного экзамена на должность судьи, утвержденного ВККС РФ 15 мая 2002 г.), причем состоящие не только из судей.

Если привлечь российский (советского периода) опыт, да учесть опыт зарубежный (прежде всего государств - участников СНГ, поскольку у правосудия этих стран и России в целом и того его сегмента, который закрепляет статус судей, общие корни), то можно в наиболее оптимальной, по мнению автора данной статьи, форме предложить "развод" принадлежащих квалификационным коллегиям судей функций дознания, предварительного следствия, судебного следствия и суда и/или "вывод" части этих функций из прямого ведения квалификационных коллегий судей.

Но ключевую функцию - функцию "отдела кадров" для кандидатов в судьи - целесообразно оставить в ведении квалификационных коллегий судей, выполняющих с конца 2001 г. роль конкурсных комиссий и неплохо с этой ролью справляющихся. При этом, конечно, данная функция должна осуществляться существенно более эффективно, чем сейчас, необходимо усилить крен при "приеме на работу" на профпригодность кандидата быть именно судьей во всем диапазоне требований к этой должности ("диагностировать психофизиологические, морально-этические, нравственные, стрессоустойчивые, гипнозоустойчивые и т.п. черты характера, свойства души, наклонности и т.д. кандидата, научиться их сопоставлять у нескольких претендентов на одну должность и выработать параметры определения победителя в конкурсе по этим характеристикам), не ограничиваясь лишь формальными "штампованными" характеристиками. Пока ведь даже официально принятого перечня психических болезней, препятствующих такому больному стать судьей, нет...

Видимо, не могут квалификационные коллегии судей продолжать не замечать ситуацию "хромой утки", в которой в последнее время уже оказываются (а скоро их будет много больше) сотни судей и руководителей судов: по истечении трехлетнего (для подавляющего большинства вновь назначаемых на должность судей) и шестилетнего (для руководителей судов) срока и до нового назначения на эту же должность проходит подчас немалое время, в течение которого они, будучи формально "нелегитимны", продолжают осуществлять правосудие; и как оценивать вынесенные ими в этот период судебные акты, если повторное назначение на должность не состоится?

Функцию же дознания и предварительного следствия (в переносном, естественно, смысле), непосредственно осуществляемую квалификационными коллегиями судей (здесь и далее речь не идет о той части функций квалификационных коллегий судей, которые реализуются при уголовном или административном производстве в отношении судей, а только лишь для "выпуклого" примера о функции проверки фактов совершения дисциплинарного проступка судьей), причем издавна, с момента их образования еще во времена СССР (в частности, на основании Положения о дисциплинарной ответственности судей, отзыве и досрочном освобождении судей и народных заседателей судов РСФСР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 февраля 1990 г., квалификационные коллегии судов разного уровня рассматривали дела о дисциплинарных проступках судей судов соответствующего уровня), точно следует выделить из прямого осуществления квалификационными коллегиями судей. При этом важно разделить функцию проверки сигнала (заявления, жалобы, иных материалов и т.д.) о допущенном судьей проступке - это и есть предварительное следствие (в данном случае) - и функцию вынесения решения на основе этой проверки - это и есть судебное следствие - при необходимости и/или судебный вердикт (для данного случая).

Для этого целесообразно создание под эгидой либо под руководством соответствующей квалификационной коллегии судей (но не подотчетной и не подконтрольной ей) на федеральном уровне и в каждом из субъектов РФ двух структур (часть каждой из них - из судей, часть - из представителей юридической общественности): первую, условно именуемую дисциплинарным судейским комитетом, для проведения проверочных мероприятий относительно сигналов (материалов) о допущенном судьей проступке; и вторую, условно именуемую дисциплинарной судейской комиссией (а может быть, и прямо дисциплинарный суд), для вынесения на основании заключения дисциплинарного судейского комитета решения о применении конкретной санкции, например дисциплинарной меры ответственности.

На практике может встать вопрос (непосредственным правоприменителям такая ситуация хорошо знакома), как быть в случае, если у большинства членов дисциплинарного судейского комитета (будущего) по завершении проверки сигнала (материалов) на конкретного судью сложилось внутреннее убеждение: он виновен (в принципе здесь может идти речь не только о дисциплинарном проступке, но и о более серьезных вещах, например о таком труднодоказуемом действии, как взятка), но объективных доказательств для официального признания его виновным недостаточно. Что-то подобное было в уголовном судопроизводстве дореволюционной России: кроме "виновен" либо "невиновен", было и такое: не доказано, что виновен, не установлено, что невиновен, значит, оставить под подозрением. (Точнее, если против подсудимого "при недостатке полного доказательства" все же были "некоторые улики", то он или оставлялся в подозрении, или отдавался "под надежное поручительство в хорошем впредь поведении", или должен был дать "присягу для очищения от подозрения". Когда же суд находил, что "по опасности клятвопреступления присяги дать нельзя", то мог "предавать дело воле Божией"; ст. 313, т. XV Свода законов 1857 года.)

Для подобных случаев следует, видимо, "развести" категории "меры дисциплинарного воздействия" и "меры дисциплинарной ответственности", и первые (применять или не применять) отдать в компетенцию дисциплинарного судейского комитета, а вторые - в компетенцию дисциплинарной судейской комиссии (дисциплинарного суда). При недоказанности вины судьи, равно невиновности, в ситуации "оставления его под подозрением", когда у большинства членов дисциплинарного судейского комитета (может быть, квалифицированного большинства) есть внутреннее убеждение в виновности судьи, ему на основании решения этого комитета направляется конфиденциальное письмо (сегодня нечто подобное предусмотрено в Грузии), содержание которого никому, кроме членов комитета и адресата, не известно и заведомо никогда не будет известно, но суть которого понятна, это информация: мы знаем, что ты виновен, но не смогли это доказать, делай вывод. Для человека с совестью, но случайно оступившегося, такая мера дисциплинарного воздействия (не наказания) достаточна для того, чтобы впредь не оступаться. Для бессовестного (что слону дробинка, если не хуже) - сигнал о том, что можно и дальше грешить, лишь бы не попадаться, но такому человеку и любая мера дисциплинарного наказания совесть не потревожит по причине ее отсутствия.

Достаточно очевидной представляется и необходимость расширения арсенала мер дисциплинарной ответственности судей. В том числе и потому, что дисциплинарный проступок судьи и дисциплинарный проступок, порядок применения взысканий за совершение которого установлен в ст. 193 Трудового кодекса РФ, по правовой процедуре применения наказания за них различаются принципиально: Трудовой кодекс РФ устанавливает применение дисциплинарных взысканий исключительно работодателем, а возможность применения дисциплинарного взыскания третьим по отношению к работнику и работодателю лицом не предусмотрена, Закон же о статусе судей в РФ закрепляет прямо противоположное положение.

С натяжкой сегодняшний выбор видов дисциплинарного взыскания, которые могут быть наложены на судью (п. 1 ст. 12.1 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" предусматривает лишь два вида: предупреждение и досрочное прекращение полномочий судьи), можно назвать прогрессом - еще недавно сама мысль о возможности какой-либо дисциплинарной ответственности судьи в современной России представлялась кощунственной. (Как может судья, имеющий дисциплинарное наказание, осуществлять правосудие?) Совет судей РФ 4 апреля 1997 г. принял по этому вопросу специальное постановление, в котором прямо было записано: обсудив поступающие в Совет судей РФ обращения с предложением ввести дисциплинарную ответственность для судей, Совет судей считает нецелесообразным внесение изменений такого рода в действующее законодательство ввиду его неэффективности.

Мотивация такого решения была следующей: практика квалификационных коллегий и региональных Советов судей свидетельствует о том, что органы судейского сообщества рассматривают жалобы на действия и поведение судей и при отсутствии оснований к прекращению полномочий судьи по обнаружении недостатков в работе судьи и ненадлежащего поведения реагируют на это путем вынесения неформальных предупреждений, обращают внимание судей и председателей судов на необходимость устранения недостатков в работе и личном поведении. Подобную практику признал правомерной и необходимой Президиум Совета судей Российской Федерации (постановление от 12 февраля 1997 г. в отношении Совета судей Ульяновской области). И на этом основании Совет судей Российской Федерации тогда постановил: признать нецелесообразным введение дисциплинарной ответственности судей в законодательном порядке.

И такое решение Совет судей РФ принял, несмотря на то что п. 2 Решения N 1 Совета по судебной реформе при Президенте РФ от 12 марта 1997 г. прямо постановил считать в числе основных задач судебной реформы на ближайшую перспективу "восстановление дисциплинарной ответственности судей".

Как бы то ни было, 15 декабря 2001 г. дисциплинарная ответственность судей была законодательно введена в двух названных выше видах дисциплинарных взысканий. Такое принципиальное законодательное решение полностью соответствует: Рекомендации N R (94)12 Комитета министров - государствам - членам о независимости, эффективности и роли судей, принятой Комитетом министров Совета Европы 13 октября 1994 г. на 518-м заседании (в частности, принципу VI "Невыполнение своих обязанностей и дисциплинарные нарушения"); Европейской хартии о статусе судей от 8-10 июля 1998 г. (разделу 5 "Ответственность); Основным принципам независимости судебной власти, принятым Седьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, одобренным 40-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН (резолюция 40/146 от 13 декабря 1985 г.) (в частности, п. 17-20 раздела "Дисциплинарная ответственность, приостановление полномочий и освобождение от должности), и другим международным документам.

С тех пор, с декабря 2001 г., всеми квалификационными коллегиями судей страны за совершение дисциплинарных проступков были досрочно прекращены полномочия нескольких сотен судей, включая руководителей судов, и за этот же период за совершение дисциплинарных проступков были предупреждены примерно в 3 раза больше судей, включая руководителей судов. Наверняка решения, принимаемые во всех этих случаях квалификационными коллегиями судей, были взвешенными и справедливыми, в рамках возможностей, обусловленных действующим законодательством. Но были ли эти решения (дисциплинарные взыскания) адекватны дисциплинарным проступкам?

Вне всякого сомнения нет, ибо за достаточно разные по степени тяжести проступки, различные отрицательные последствия их, степени вины судьи (руководителя суда) и множеству иных параметров полагалось одинаковое наказание - одно из двух, причем если учесть, что прекращение полномочий судьи - крайняя мера воздействия, то, по сути, за очень разные проступки судьи получали одинаковое наказание: предупреждение.

Но ведь даже формула дисциплинарного проступка в силу ст. 12.1 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" весьма дифференцирована - это и нарушение норм самого Закона о статусе судей, и нарушение положений Кодекса судейской этики, а нарушение этических норм, даже судьей, это в принципе не то, что нарушение норм права. Таким образом, проблемными в плане рассматриваемого в настоящей статье вопроса остаются два аспекта дисциплинарной ответственности судей: основания привлечения их к дисциплинарной ответственности и узость диапазона выбора мер дисциплинарного наказания (не говоря уж о более широком понятии мер дисциплинарного воздействия). Уместным представляется посмотреть, как с этим обстоит дело за рубежом.

В Азербайджане, например, основаниями привлечения судьи к дисциплинарной ответственности являются: грубое нарушение требований законодательства при рассмотрении дел; нарушение судебной этики; грубое нарушение судебной трудовой дисциплины; недостойный поступок, запятнавший звание судьи, и за это Дисциплинарная коллегия Верховного Суда может: сделать замечание или объявить выговор, в качестве отдельной меры - открыть дисциплинарное производство о досрочном прекращении полномочий судьи.

В Армении основанием дисциплинарной ответственности судей являются: нарушение закона при осуществлении правосудия; нарушение трудовой дисциплины; совершение недостойного судьи поступка; нарушение ст. 14 (определяющей следующие обязанности судьи: при слушании гражданских, хозяйственных, уголовных или административных дел строго руководствоваться законом, обеспечивать защиту прав и свобод, чести и достоинства граждан, закрепленных в Конституции и законами; заботиться о повышении уровня своих профессиональных познаний и качества работы; как при исполнении своих обязанностей в суде, так и во вне служебных отношениях избегать всего того, что может повредить авторитету суда и высокому званию судьи, возбудить сомнение в беспристрастности и объективности судьи; не разглашать тайну совещания и голосования суде, сведения, полученные во время закрытого судебного следствия как во время пребывания в должности, так и после отставки) и ст. 15 (определяющей отношения судьи и общества: обязывающей судью строго соблюдать нормы этики и морали; запрещающей судье в любой форме публично проявлять неуважительное отношение к закону или конституционному строю Республики Армения и в равной мере запрещающей все действия, которые могут повредить авторитету государства и суда) Закона "О статусе судей" от 14 июля 1998 г. При этом кассирование или изменение судебного акта само по себе там не влечет ответственности судьи, издавшего этот акт (участвующего в его издании), если он при осуществлении правосудия не допустил преднамеренного нарушения закона либо недобросовестности, повлекших существенные последствия. Право возбуждения дисциплинарной ответственности в отношении судьи в Армении имеет министр юстиции, но судью подвергает дисциплинарной ответственности Совет правосудия - конституционный орган, возглавляемый Президентом страны.

По закону Совет правосудия в этой стране при рассмотрении вопроса дисциплинарной ответственности может наложить на судью следующие (и это исчерпывающий перечень) дисциплинарные взыскания: 1) выговор; 2) строгий выговор. А если Совет правосудия не сочтет целесообразным применить в отношении судьи меру дисциплинарного взыскания, то он может ограничиться рассмотрением вопроса с прекращением возбужденного дисциплинарного производства. Из сопоставления ст. 30 со ст. 31 и 32 названного Закона следует, что некоторые основания прекращения полномочий судьи (как бы компрометирующего характера) не относятся к влекущим дисциплинарное взыскание судьи; формально получается - можно сделать такой вывод: прекращение полномочий судьи, если он, в частности, более десяти дней подряд без уважительной причины не являлся на работу; совершил поступок, являющийся в соответствии с Кодексом поведения судьи основанием для прекращения полномочий; при осуществлении правосудия допустил грубое нарушение закона; нарушил требования закона об обязательности аполитичности судьи либо об ограничении занятия судей другой деятельностью (кроме научной, преподавательской или творческой), не является видом дисциплинарной ответственности. В перечисленных, как и иных (перечисленных в законе, но не носящих компрометирующий судью характер), случаях полномочия судьи прекращаются Президентом Республики на основании предложения Совета правосудия, а с ходатайством о прекращении полномочий судьи в Совет правосудия обращается министр юстиции, при этом по вопросу прекращения полномочий судьи по такому основанию, как совершение поступка, являющегося в соответствии с Кодексом поведения судьи основанием для прекращения полномочий, министр юстиции обращается в Совет правосудия только после получения заключения Совета председателей судов.

В Казахстане Конституционным законом "О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан" от 25 декабря 2000 г. в числе оснований дисциплинарной ответственности судей названы: нарушение законности при рассмотрении судебных дел; совершение порочащего поступка, противоречащего судейской этике; грубое нарушение трудовой дисциплины. Кроме того, председатели судов и председатели коллегий судов могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Но отмена или изменение судебного акта сами по себе также не влекут ответственности судьи, если при этом не были допущены грубые нарушения закона, которые указаны в судебном акте вышестоящей судебной инстанции. Право возбуждения дисциплинарного производства принадлежит Председателю Верховного Суда (в отношении любого судьи Республики) и председателю областного суда (в отношении председателя коллегии и судьи областного суда, председателя и судьи районного суда).

Республиканская дисциплинарно-квалификационная коллегия в этой стране рассматривает дисциплинарные дела в отношении председателей коллегий и судей Верховного Суда, председателей областных судов и председателей коллегий областных судов, а также жалобы на решения областных дисциплинарно-квалификационных коллегий. А областные дисциплинарно-квалификационные коллегии рассматривают дисциплинарные дела в отношении судей областных судов, а также председателей и судей районных судов.

Вообще же в Казахстане, как установлено ст. 40 названного Закона, к судьям могут быть применены следующие виды дисциплинарного взыскания: замечание; выговор; понижение в квалификационном классе; освобождение от должности председателя суда или председателя коллегии за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей; освобождение от должности судьи по основаниям, предусмотренным законом. При этом за каждое нарушение налагается лишь одно дисциплинарное взыскание с учетом характера дисциплинарного проступка, данных о личности судьи и степени его вины.

Но дисциплинарно-квалификационная коллегия по дисциплинарному делу в отношении судьи там вправе лишь вынести одно из следующих решений: о наложении дисциплинарного взыскания в виде замечания и выговора; о прекращении дисциплинарного производства; о направлении в соответствующие органы (речь, в частности, идет о Высшем Судебном Совете и Квалификационной коллегии юстиции) или соответствующему должностному лицу представления о понижении судьи в квалификационном классе, освобождении от должности председателя суда или председателя коллегии за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей и о прекращении полномочий судьи; об изменении решения нижестоящей дисциплинарно-квалификационной коллегии либо о его отмене и направлении дела на новое рассмотрение. И это решение, если оно вынесено областной дисциплинарно-квалификационной коллегией, может быть обжаловано судьей, в отношении которого оно вынесено, а также лицом, возбудившим дисциплинарное дело, в Республиканскую дисциплинарно-квалификационную коллегию. Но решение Республиканской дисциплинарно-квалификационной коллегии является окончательным и обжалованию не подлежит.

Что касается таких видов дисциплинарного взыскания, как освобождение от должности председателя суда или председателя коллегии за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей либо освобождение от должности судьи за совершение им дисциплинарных проступков (равно за невыполнение требований закона, обязывающего судью при осуществлении своих конституционных обязанностей по отправлению правосудия, а также во внеслужебных отношениях соблюдать требования судейской этики и избегать всего, что могло бы опорочить авторитет, достоинство судьи или вызвать сомнения в его объективности и беспристрастности; соблюдать тайну совещания судей; устанавливающего несовместимость должности судьи с депутатским мандатом, с занятием иной оплачиваемой должности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлением предпринимательской деятельности, вхождением в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации; запрещающего судьям состоять в партиях, профессиональных союзах, выступать в поддержку или против какой-либо политической партии), то в соответствии со ст. 34 названного Закона решение об освобождении от должности судьи принимается: постановлением Сената Парламента Республики Казахстан в отношении председателя, председателей коллегий и судей Верховного Суда по представлению Президента Республики Казахстан; указом Президента Республики Казахстан в отношении председателя, председателей коллегий и судьи областного суда, председателя и судей районного суда. При этом установлено, что освобождение от должности судьи одновременно влечет прекращение полномочий председателя или председателя коллегии соответствующего суда.

В соответствии с законодательством Республики Молдова судья может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за: умышленное нарушение законности при осуществлении правосудия; нарушение трудовой дисциплины; публичные действия политического характера; нарушение положений закона, касающихся несовместимости и запретов в отношении судьи; систематическое или грубое нарушение Кодекса этики судьи. Вместе с тем отмена или изменение судебного решения не влечет ответственности, если судья, который его вынес, не допустил преднамеренного нарушения закона.

Право возбуждения дисциплинарного производства принадлежит: председателю Высшей судебной палаты (в Молдавии это высшая судебная инстанция); председателю Высшего совета магистратуры; любому члену Высшего совета магистратуры через председателя Совета. А вопрос о дисциплинарной ответственности председателя Высшей судебной палаты, его заместителей, судей Высшей судебной палаты, судей, являющихся членами Высшего совета магистратуры, и членов дисциплинарной и квалификационной коллегий решается Высшим советом магистратуры.

Законодательством Республики Молдова установлено, что дисциплинарная коллегия может принять следующие решения: о наложении дисциплинарного взыскания; об отклонении предложения о наложении взыскания и прекращении дисциплинарного производства; о передаче материалов дисциплинарного производства Высшему совету магистратуры для возбуждения дела о прекращении полномочий судьи. Дисциплинарная коллегия может налагать следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; представление об отстранении от должности судьи. При наложении взыскания учитываются: характер дисциплинарного нарушения и его последствия, тяжесть проступка, личность судьи, степень его вины и другие заслуживающие внимания обстоятельства. Дисциплинарная коллегия прекращает дисциплинарное производство ввиду: необоснованности привлечения судьи к дисциплинарной ответственности; истечения шестимесячного срока привлечения к дисциплинарной ответственности, предусмотренного законом; нецелесообразности наложения дисциплинарного взыскания в случаях, когда найдет возможным ограничиться лишь рассмотрением материалов производства в заседании.

На Украине возрождение дисциплинарной ответственности судей рассматривается как важное средство, само по себе уже гарантирующее точное и неукоснительное соблюдение судьями трудового распорядка, правил служебной этики, и как важное условие, способствующее нормальному ходу судебных дел.*(4)

В Германии профессиональный судья не является чиновником, а состоит в особых публично-правовых служебных отношениях и отношениях верности с Федерацией (если он федеральный судья) или с соответствующей землей (если он - судья суда земли). Германский закон о судьях (§ 26) определяет: "Судья подчиняется служебному надзору, поскольку это не ограничивает его независимости". Этот Закон предписывает учреждение особых судов по дисциплинарным делам судей. В числе дисциплинарных мер, применяемых в Германии к судьям: объявление выговора, сокращение оклада или даже увольнение со службы в дисциплинарном порядке. Строгие дисциплинарные взыскания могут налагаться только дисциплинарным судом. Эти суды также рассматривают вопросы ограничения независимости судей в результате осуществления определенных мер служебного надзора.

Даже этот незначительный и явно нерепрезентативный обзор зарубежного законодательного регулирования отношений в сфере дисциплинарной ответственности судей демонстрирует, что: а) основания привлечения судей к дисциплинарной ответственности не ограничиваются сугубо дисциплинарными с формальной точки зрения проступками судей, они шире и подчас выходят на сферу осуществления правосудия; б) выбор мер дисциплинарного воздействия и видов дисциплинарных взысканий, налагаемых по закону на судью, в основном намного более широк, чем в России, что позволяет применять наказание, более адекватное проступку, чем у нас.

И если не считать российских судей на порядок более безгрешными, чем судьи зарубежные, и не полагать поэтому необходимым курс на свертывание дисциплинарной ответственности судей за отсутствием в ней объективной необходимости, больше того, если считать необходимым прямо противоположный курс, необходимо будет развивать институт дисциплинарной ответственности судей (что отнюдь не означает ее усиление), углублять ее дифференциацию и уточнять основания ее применения. И разумеется, необходимо создавать соответствующие структуры в рамках судейского сообщества, применяющие эту ответственность: предложения на сей счет изложены выше.

Особую сложность совершенствованию института дисциплинарной ответственности судей придает то обстоятельство, что наличие или отсутствие дисциплинарного взыскания в виде предупреждения, даже не погашенного давностью применения, мало сказывается, а в основном совсем не влияет на карьерный рост судьи. С последним в нашей стране ввиду ее географических особенностей, неразвитости рынка рабочей силы, специфических особенностей рынка жилья, отсутствия серьезных стимулов "к перемене мест" в территориальном смысле и т.п. дело обстоит неважно. Отсюда и слабый воспитательный эффект применения дисциплинарной ответственности. Разумеется, такая мера ответственности судьи, которую применил, по сообщению Геродота, древнеперсидский царь Камбез, казнивший за взятку судью и велевший покрыть судейское кресло кожей казненного, имела колоссальный воспитательный эффект - в это кресло долгие годы никто не стремился сесть. Однако это уже не дисциплинарная ответственность. Но ведь и предупреждение судьи - это тоже по большому счету не вид дисциплинарной ответственности, это в чистом виде форма дисциплинарного воздействия. Одной из самых мягких мер дисциплинарной ответственности могло быть и порицание судьи. Действенным была бы и такая мера дисциплинарного воздействия, как лишение (полное или частичное) премии судьи, входящей и невходящей в его зарплату. И этот ряд длинный.

В первом квартале 2006 г. квалифколлегиями судей в России в системе судов общей юрисдикции был привлечен к дисциплинарной ответственности 101 судья, из них у 18 были досрочно прекращены полномочия, 83 - предупреждены; в системе арбитражных судов к дисциплинарной ответственности были привлечены 9 судей, из них двоим досрочно прекращены полномочия, семерых - предупредили.*(5) Есть очень серьезная уверенность, что одинаковая мера наказания для 90 судей была назначена за совершение самых разных по тяжести и другим параметрам проступков, и если можно было применить иные меры дисциплинарного наказания, квалифколлегии судей этими возможностями воспользовались бы в полной мере, во всем их диапазоне.

Но особую сложность представляет проблема привлечения к дисциплинарной (и иной) ответственности судей в случаях совершения ими того или иного проступка (деяния) при осуществлении правосудия. Эта проблема упирается в проблему судейского усмотрения, и ее можно сформулировать так: если судья при вынесении судебного акта вышел за пределы судейского усмотрения, то подлежит ли он ответственности за самый факт этого выхода? Или нет, поскольку он осуществлял правосудие, а вышел ли он при этом за пределы судейского усмотрения или не вышел, не только не подлежит осуждению, но и не обсуждается?

М.И. Клеандров,

член-корреспондент РАН,

доктор юридических наук,

заслуженный юрист РФ

"Закон", N 11, ноябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Машкина Т., Морозова Н. Правовая природа квалификационных коллегий судей // Российская юстиция. 2003. N 12. С. 20-22; Возгрин И.А. О месте и роли Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации в реформируемой судебной системе страны // Ученые записки юридического факультета. Вып. 1 (11) / под ред. А.А. Левировского. СПб.: Изд-во С.-Петербургского университета экономики и финансов. 2004. С. 33-38; Ермошин Г. Судейское сообщество России в контексте современных реалий // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. N 4. С. 134-145.

*(2) Вестник Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. 2004. N 4. С. 28.

*(3) Вестник ВККС РФ. 2006. N 1 (7). С. 11,16.

*(4) Подкопаев С.В. Дисциплiнарна вiдновiдальнiсть суддiв: сутнисть, механiзм реалiзацii: Монографiя. X.: ВЦ "IНЖЕК", 2003. 192 с. Укр. мова.

*(5) Вестник ВККС РФ. 2006. N 2 (8). С. 3. 64