Обзор судебной практики "О мировых соглашениях по публичным спорам" (Г.П. Чернышов, "Арбитражное правосудие в России", N 6, декабрь 2006 г.)

Обзор судебной практики "О мировых соглашениях по публичным спорам"

В силу ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают экономические споры и другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. В настоящей статье такие споры будем называть публичными спорами.

Новеллой АПК РФ является возможность примирения сторон по публичным спорам. Об этом говорится в ст. 190 АПК РФ, в силу которой "экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами по правилам, установленным в гл. 15 настоящего Кодекса, путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом".

Включением в АПК РФ этой нормы разработчики Кодекса решили ограничиться. Вопросу о примирении сторон по публичным спорам АПК РФ внимания больше не уделяет. Вместе с тем, полагаю, что данный вопрос нуждается в более подробном нормативном регулировании, учитывая его новизну и неоднозначность.

Вызывает интерес вопрос о правовой природе соглашения, путем заключения которого стороны вправе урегулировать публичный спор, а именно: является ли такое соглашение мировым соглашением или это самостоятельный способ примирения сторон публичного спора.

АПК РФ не дает определения понятия мирового соглашения. В силу ст. 139 АПК РФ мировое соглашение заключается сторонами на любой стадии арбитражного процесса и может быть заключено по любому делу, если иное не предусмотрено АПК РФ и иным федеральным законом. В силу ч. 2 ст. 140 АПК РФ мировое соглашение должно содержать согласованные сторонами сведения об условиях, размере и сроках исполнения обязательств друг перед другом или одной стороной перед другой.

В юридической литературе предпринимались различные попытки дать определение понятия мирового соглашения. М.А. Рожкова говорит об этом понятии как о "взаимной возмездной гражданско-правовой сделке сторон арбитражного процесса (процедуры исполнения), которая совершается ими с целью осуществления субъективного права и прекращения этого процесса (процедуры), вступает в законную силу после утверждения арбитражным судом и порождает для ее сторон гражданские права и обязанности"*(1). М.Л. Скуратовский предлагает различные понятия для мирового соглашения, заключенного в целях урегулирования гражданско-правового спора и спора, возникающего из административных правоотношений. В первом случае мировое соглашение представляет собой гражданско-правовой договор, а во втором - является договором, но не гражданско-правовым*(2).

Думаю, что понимание мирового соглашения как гражданско-правовой сделки соответствует нормам действующего АПК РФ. Подтверждается это тем, что в силу ч. 2 ст. 140 АПК РФ мировое соглашение должно содержать согласованные сторонами условия исполнения обязательств друг перед другом или одной стороной перед другой. Как известно, обязательство может быть только гражданско-правовым. Следовательно, если соглашение не содержит условий исполнения обязательств, оно не является мировым соглашением. По этой причине мировое соглашение не может регулировать вопросы, не имеющие отношение к гражданскому праву. Так, например, мировое соглашение не может содержать условия, связанные с определением размера государственной пошлины, которая должна быть возвращена истцу. Этот вопрос четко разрешен в п. 3 ч. 7 ст. 141 АПК РФ.

Понятно, что соглашение о примирении сторон публичного спора не является гражданско-правовой сделкой. Объясняется это тем, что между сторонами публичного спора нет гражданских правоотношений; стороны такого спора являются сторонами публичного правоотношения, из которого и возникает спор. Поэтому соглашение сторон публичного спора не может быть признано мировым соглашением. Оно должно рассматриваться в качестве самостоятельной примирительной процедуры, прямо предусмотренной в ст. 190 АПК РФ. Это соответствует ст. 138 АПК РФ, часть вторая которой устанавливает правило, согласно которому стороны для урегулирования спора вправе заключить мировое соглашение или использовать другие примирительные процедуры, если это не противоречит федеральному закону. Полагаю, что соглашение сторон публичного спора, о котором говорится в ст. 190 АПК РФ, как раз и представляет собой особую примирительную процедуру.

На правильность сделанного вывода указывает также то обстоятельство, что в ст. 190 АПК РФ соглашение сторон публичного спора не названо мировым соглашением.

Содержащуюся в ст. 190 АПК РФ отсылку к правилам гл. 15 АПК РФ, по которым должно заключаться соглашение между сторонами публичного спора, следует рассматривать исключительно как юридически-технический прием, использованный законодателем с целью законодательной экономии, а не как признание законодателем тождества правовой природы соглашения сторон публичного спора и мирового соглашения.

Отсюда следует один очень важный вывод. Пленум ВАС РФ в п. 17 постановления от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"*(3) (далее - постановление Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11) разъяснил, что в случае заключения сторонами соглашения об урегулировании публичного спора применяется правило об утверждении мирового соглашения. Вместе с тем поскольку соглашение сторон публичного спора не является мировым соглашением, нормы гл. 15 АПК РФ, касающиеся мирового соглашения, не могут применяться к утверждению судом соглашения сторон публичного спора в полном объеме. Применение норм о мировом соглашении к процедуре утверждения судом соглашения сторон публичного спора возможно только в той части, в которой эти нормы соответствуют природе соглашения сторон публичного спора.

В частности, к соглашению сторон публичного спора в полной мере не подлежат применению нормы ст. 142 АПК РФ. В силу ч. 2 данной статьи мировое соглашение, не исполненное добровольно, подлежит принудительному исполнению по правилам разд. VII настоящего Кодекса на основании исполнительного листа, выдаваемого арбитражным судом по ходатайству лица, заключившего мировое соглашение. В случае неисполнения стороной публичного спора заключенного соглашения выдача исполнительного листа иногда является невозможной.

На мой взгляд, если судебный акт, вынесенный по результатам рассмотрения спора, в котором не было заключено соглашение об его урегулировании, не подлежит принудительному исполнению, то не подлежат принудительному исполнению также условия мирового соглашения. Заключение мирового соглашения в процессе не может изменить вид судебного акта, который выносится по результатам судебного дела. Так, если дело должно закончиться вынесением решения о признании, и в таком процессе заключено соглашение об урегулировании спора, то судебный акт не может превратиться в решение о присуждении.

Например, не подлежит принудительному исполнению судебный акт, вынесенный по заявлению лица о признании недействительным ненормативного акта в части констатации недействительности этого акта либо его части. Объясняется это тем, что судебный акт по такому делу представляет собой решение о признании. Такие решения не подлежат принудительному исполнению судебным приставом. Поэтому, если стороны по спору о признании недействительным ненормативного акта заключат соглашение об урегулировании спора, то такое решение также не будет подлежать принудительному исполнению.

Таким образом, требование исполнимости не может предъявляться к условиям соглашения сторон публичного спора.

Иными словами, соглашение сторон по публичному спору может содержать условия, которые по своему характеру не могут быть принудительно исполнены. Этим такое соглашение отличается от мирового соглашения, которое, в случае его неисполнения, подлежит принудительному исполнению в порядке, установленном для исполнения судебных актов. Поэтому мировое соглашение не может содержать условий, которые не могут быть исполнены судебным приставом-исполнителем.

В случае неисполнения соглашения сторон публичного спора в части требования, которое не подлежит принудительному исполнению, заинтересованное лицо должно обращаться в суд с требованием об исполнении стороной соглашения принятых на себя обязанностей. По результатам рассмотрения такого требования, в случае его удовлетворения, должен выдаваться исполнительный лист, условия которого подлежат принудительному исполнению.

Судебная практика позволяет включать в соглашения сторон по публичному спору положения, которые по своему характеру не подлежат принудительному исполнению.

Так, например ФАС Московского округа утвердил мировое соглашение по делу N А40-161-05 от 28 февраля 2005 г. В этом деле рассматривалось заявление ОАО "Единая торговая компания" о признании недействительным решения ФАС России от 11 февраля 2004 г.

Условиями утвержденного судом мирового соглашения были следующие*(4).

"В целях поддержания баланса спроса и предложения на жидкую каустическую соду и конкурентной среды на данном рынке, заявитель берет на себя обязательство с 01.03.05 не поддерживать долю на внутреннем рынке жидкой каустической соды более 50% и ежеквартально информировать ответчика о размере доли заявителя на данном рынке".

"Заявитель в течение трех лет с даты заключения настоящего Соглашения информирует Ответчика в предварительном порядке о намечаемом увеличении объема экспортных поставок жидкой каустической соды, предполагающих сокращение объема поставок этой продукции на внутренний рынок Российской Федерации более чем на 5% по отношению к показателям, зафиксированным на 01.03.05 г.".

"Заявитель обязуется не включать в заключаемые с производителями (их сбытовыми организациями) договоры условия, предусматривающие обязательную продажу 100% жидкой каустической соды".

В другом деле определением ФАС Западно-Сибирского округа было утверждено мировое соглашение, включающее в себя среди прочего, следующие условия*(5).

"УФАС по Тюменской области признает, что в тарифы, предусмотренные пунктами 3.2.1, 3.2.2, 3.3.1, 3.3.2, 3.3.3, 3.6.1 договора об оказании услуг телефонной связи от 26.12.03 N 300060, заключенного между ОАО "Уралсвязьинформ" и ОАО "Универсал", включены затраты на выполнение работ по предоставлению доступа к сети электросвязи".

"ОАО "Уралсвязьинформ" признает, что:

- переоформление договоров на услуги связи не является услугой связи;

- выставление ОАО "Уралсвязьинформ" не предусмотренных действующим законодательством требований оплаты хозяйствующими субъектами переоформления договоров об оказании услуг телефонной связи нарушает пункт 1 статьи 5 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках";

- включение в тарифы на услуги связи работ и услуг, не являющихся деятельностью по приему, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи, недопустимо".

Аналогичные условия можно наблюдать и в других мировых соглашениях по публичным спорам, которые были утверждены судом*(6).

Понятно, что приведенные выше положения утвержденных судами мировых соглашений не могут быть принудительно исполнены судебным приставом-исполнителем в случае их добровольного неисполнения одной из сторон соглашения. Тем не менее, суды сочли возможным утвердить мировые соглашения в такой редакции. Такую практику можно только приветствовать.

Вместе с тем из приведенных положений судебных актов видно, что суды не применяли ст. 142 АПК РФ об исполнении мирового соглашения, видимо, потому, что указанная статья в данном случае не применяется, исходя из правовой природы соглашения сторон публичного спора.

В то же самое время судебная практика демонстрирует и другой подход к рассматриваемому вопросу. Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа, отменяя определение суда апелляционной инстанции об утверждении мирового соглашения, указал, со ссылкой на ст. 142 АПК РФ, что "условия мирового соглашения должны быть исполнимыми, а мировое соглашение может быть утверждено арбитражным судом, если его условия исполнимы. Определение арбитражного суда об утверждении мирового соглашения с неисполнимыми или нечеткими условиями не может быть признано законным и обоснованным"*(7).

Как видно, суды при рассмотрении вопроса об утверждении соглашений по публичным спорам исходят из того, что они являются мировыми соглашениями. Как указывалось выше, это не совсем верно. Если рассматривать соглашение по публичным спорам в качестве самостоятельной формы примирительной процедуры, то неясность по вопросу о том, в каких пределах применять положения гл. 15 АПК РФ, была бы устранена.

АПК РФ далее ничего не говорит о судьбе обжалованного ненормативного акта в случае заключения сторонами по спору о признании его недействительным соглашения об урегулировании спора. Какие последствия для обжалованного ненормативного акта влечет утверждение судом мирового соглашения и прекращение производства по делу?

Применительно к мировому соглашению, данный вопрос также не решен в АПК РФ. Однако учитывая, что мировое соглашение по своей правовой природе представляет собой гражданско-правовую сделку, данный вопрос может быть разрешен на основании норм гражданского законодательства. Обязательство, из которого возник спор, урегулированный мировым соглашением, окажется либо измененным, либо замененным другим обязательством.

Если же вести речь о ненормативном акте, то решение поставленного вопроса представляет известные сложности. Дело в том, что участники административных правоотношений лишены права по своему соглашению изменять или прекращать действие ненормативного акта. Более того, в целом ряде случаев действующие положения об органах государственной власти не дают им права отменять или изменять свои решения.

Думаю, что правильным решением вопроса о судьбе обжалованного ненормативного акта в случае заключения соглашения об урегулировании спора будет следующее. Соглашение сторон по публичному спору призвано урегулировать возникший спор. Если иметь в виду спор о признании недействительным ненормативного акта, то урегулирование такого спора означает решение вопроса о том, является ли обжалованный ненормативный акт действительным; в какой части он является действительным? Иными словами, в какой части такой ненормативный акт должен действовать в отношениях между сторонами публичного спора? Требования ненормативного акта, которые должны действовать в отношениях между сторонами публичного спора, переносятся сторонами спора в соглашение. Следовательно, требования ненормативного акта в части, не включенной в соглашение, не должны действовать в отношениях между сторонами спора.

Таким образом, ненормативный акт в части, не включенной в соглашение сторон публичного спора, к их отношениям не применяется.

Возникает вопрос о моменте, с которого требования ненормативного акта, не включенные в соглашение, не применяются к отношениям сторон публичного спора. Думаю, что ненормативный акт в части, не включенной в соглашение, не может применяться к отношениям сторон спора с момента принятия ненормативного акта. Поскольку судебный акт, утвердившии соглашение, призван разрешить спор о действительности или недействительности ненормативного акта, то в таком судебном акте фактически содержится согласие суда с доводами сторон спора о том, в какой части ненормативный акт действителен, а в какой недействителен. В этой связи положения ненормативного акта, не включенные в соглашение сторон публичного спора, следует рассматривать как недействительные. Отсюда следует, что такие положения не применяются к отношениям сторон с момента издания ненормативного акта*(8).

Из изложенного следует вывод о том, что ненормативный акт, спор о признании недействительным которого закончен заключением соглашения, не подлежит применению к отношениям сторон с момента его издания.

Напротив, соглашение сторон, утвержденное арбитражным судом, подлежит применению к отношениям сторон с момента принятия судом определения об утверждении мирового соглашения.

Вопрос о том, могут ли стороны публичного спора распространить действие заключенного ими соглашения на время, предшествующее дате вынесения определения об утверждении соглашения, также вызывает сложности. Прямо этот вопрос в законодательстве не решен.

В силу ч. 2 ст. 140 АПК РФ мировое соглашение может содержать любые условия, не противоречащие федеральному закону. Это положение согласно ст. 190 АПК РФ и п. 17 постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 вполне применимо и к соглашению сторон публичного спора.

Соглашение сторон публичного спора по делу о признании недействительным ненормативного акта направлено на урегулирование спора о признании недействительным ненормативного акта. В этом соглашении содержатся положения ненормативного акта, которые стороны спора признают действительными. Если такие положения действительны, то они могут применяться к отношениям сторон с момента издания ненормативного акта. Исходя из сказанного, очевидно, что распространение сторонами публичного спора положений соглашения об урегулировании спора на период времени, предшествующий вынесению судом определения об утверждения соглашения, не противоречит федеральному закону.

Вопрос о правовых последствиях заключения мирового соглашения по спору о признании недействительным ненормативного акта имеет еще один аспект.

Речь идет о правомочиях сторон соглашения изменить положения ненормативного акта в этом соглашении. Проблема заключается в том, что орган государственной власти должен действовать в пределах своей компетенции. Это означает, что орган государственной власти вправе совершать только те действия, которые ему прямо позволено совершать нормативным актом, регулирующим деятельность государственного органа.

Как правило, нормативные акты, регулирующие деятельность государственных органов, не дают им права изменять собственные ненормативные акты либо содержат закрытый перечень оснований такого изменения, либо, наконец, предписывают определенную процедуру для изменения ранее принятого ненормативного акта.

Таким образом, в подавляющем большинстве случаев мы не найдем в положениях нормативных актов, регулирующих деятельность органов государственной власти, указаний на то, что орган государственной власти вправе изменять положения ненормативного акта путем заключения соглашения с заинтересованным лицом в рамках судебного спора. Вопрос об изменении органом государственной власти ненормативного акта, особенно акта о привлечении к ответственности, весьма деликатен. Полагаю, что отсутствие у органов государственной власти подобного права объясняется в значительной степени антикоррупционными соображениями.

Несмотря на то, что в нормативных актах, регулирующих деятельность органов государственной власти, отсутствует полномочие указанных органов изменять принятые ими ненормативные правовые акты, ст. 190 АПК РФ прямо разрешает органам государственной власти заключать соглашения с частными лицами об урегулировании спора.

Из теории гражданского процесса известно, что мировое соглашение имеет как материально-правовую, так и процессуальную сторону. С материально-правовой точки зрения мировое соглашение устанавливает определенные материальные права и обязанности его сторон. С процессуальной точки зрения мировое соглашение направлено на прекращение судебного спора, т. е. на прекращение процессуального правоотношения между сторонами и судом. Думаю, что эти рассуждения в полной мере применимы и к соглашению сторон публичного спора, которое также должно рассматриваться как с материально-правовой, так и процессуальной стороны. Оно так же должно рассматриваться, как имеющее две стороны.

В отличие от мирового соглашения эти две стороны соглашения сторон публичного спора неразделимы. Соглашение сторон публичного спора не имеет и не может иметь никаких материально-правовых последствий без утверждения этого соглашения судом. Что касается условий мирового соглашения, то они вполне могут иметь самостоятельное материально-правовое значение и без утверждения судом. Например, стороны могут изменить условия договора займа в части продления срока возврата займа, а также увеличения процентной ставки. Это может быть оформлено в виде мирового соглашения. Но это же самое может быть оформлено и простым соглашением сторон спора. Если такое соглашение оформляется мировым соглашением, то производство по делу о возврате суммы займа будет прекращено на основании ч. 2 ст. 150 АПК РФ. Если же такое соглашение не будет оформлено мировым соглашением, то производство по делу следует прекратить на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ. Объясняется это тем, что в случае заключения соглашения об отсрочке возврата суммы займа исчезает предмет спора, дело становится бесспорным и поэтому не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Этот пример показывает, что материальная и процессуальная стороны мирового соглашения могут существовать раздельно.

Такая ситуация невозможна применительно к соглашению сторон публичного спора. Действующее законодательство не допускает внесудебных соглашений между органами государственной власти и частным лицом, направленных на урегулирование спора о признании недействительным ненормативного акта. В то же самое время соглашения, подлежащие утверждению судом и направленные на урегулирование такого спора, действующим законодательством допустимы. Право органа государственной власти заключать такие соглашения предусмотрено в ст. 190 АПК РФ. Поскольку это соглашение об урегулировании спора, такие соглашения по самому своему существу предполагают достижение сторонами спора компромисса, который невозможен без взаимных уступок. Законодатель, допустив возможность достижения соглашением компромисса по поводу действительности или недействительности ненормативного акта, полагаю, тем самым допустил возможность изменения соглашением положений ненормативного акта, являющегося предметом судебной проверки.

Таким образом, право органа государственной власти изменять соглашением с частным лицом положения ненормативного акта вытекает из ст. 190 АПК РФ. Это соглашение должно быть утверждено судом и без него не имеет юридической силы. Судебная проверка законности положений соглашения сторон публичного спора, в том числе проверка соглашения на предмет отсутствия нарушения этим соглашением прав других лиц, является серьезным антикоррупционным механизмом.

Говоря о праве органа государственной власти изменять соглашением, подлежащим утверждению судом, положения ненормативного акта, нужно обратить внимание на следующее обстоятельство. В абз. 3 п. 17 постановления Пленума ВАС РФ от 9 ноября 2002 г. N 11 Пленум ВАС РФ дал следующее разъяснение: "При применении указанной нормы (речь идет о применении ст. 190 АПК РФ. - Прим. авт.) арбитражным судам необходимо исходить из того, что государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность". Указанное разъяснение нельзя понимать в том смысле, что в нормативном акте, регулирующем деятельность государственного органа, должно содержаться прямое указание на возможность использования органом государственной власти примирительных процедур. Такая возможность, как уже говорилось, содержится в ст. 190 АПК РФ. Полагаю, что Пленум ВАС РФ, давая указанное выше разъяснение, имел в виду, что орган государственной власти не вправе включать в соглашение положения, выходящие за пределы его компетенции.

Вместе с тем судебная практика по рассматриваемому вопросу не отличается единообразием. Так, в уже приводившихся делах N А40-161-05, N Ф04-3449/2006(23383-А70-23) у арбитражных судов округов не возникло вопросов о полномочиях государственных органов заключать соглашения об урегулировании спора, даже несмотря на отсутствие в положениях об этих органах прямо предоставленного права использовать примирительные процедуры. Суды сочли достаточным указание на право государственных органов урегулировать споры, возникающие из публичных правоотношений, содержащиеся в ст. 190 АПК РФ.

В то же самое время ФАС Восточно-Сибирского округа в постановлении от 19 августа 2005 г. N А78-1540/2005-С2-27/86-Ф02-3887/05-С1 ука зал, что "право на использование примирительных процедур, в том числе на заключение мирового соглашения, таможенным органам не предоставлено, следовательно, мировое соглашение заключено Забайкальской таможней с превышением установленных законом полномочий".

Завершая, отметим, что вопрос о заключении соглашения между сторонами публичного спора, в целях урегулирования данного спора, является чрезвычайно сложным. Думаю, что действующее законодательство содержит неоправданно мало положений, посвященных этому новому и непростому институту. Было бы очень хорошо, если бы законодатель более подробно урегулировал многочисленные спорные вопросы, связанные с заключением таких соглашений.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Рожкова М.А. Мировое соглашение в арбитражном суде: проблемы теории и практики. М., 2004. С. 133.

*(2) Арбитражный процесс. Отв. ред. В.В. Ярков. М., 2005. С. 304 (автор главы М.Л. Скуратовский).

*(3) Вестник ВАС РФ. 2003. N 2.

*(4) Цитируется по электронной версии документа из Системы ГАРАНТ.

*(5) Определение ФАС Западно-Сибирского округа от 11 июня 2006 г. N Ф04-3449/2006 (23383-А70-23).

*(6) Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 24 января 2006 г. N А43-20524/2005-26-594.

*(7) Постановление ФАС Московского округа от 21 февраля 2005 г. N КА-А40/366-05.

*(8) Некоторые затруднения здесь могут быть связаны с толкованием ч. 8 ст. 201 АПК РФ. В силу этой нормы "со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению". Встречается мнение, согласно которому в силу приведенных положений АПК РФ ненормативный акт, признанный недействительным, имел юридическую силу до момента принятия судом решения. Думаю, что с таким мнением нельзя согласиться. Из приведенной нормы ст. 201 АПК РФ следует лишь, что недействительные положения ненормативного акта не подлежат применению на основании решения суда еще до вступления решения суда в законную силу. В этом смысле ч. 8 ст. 201 АПК РФ соответствует ч. 7 этой же статьи в том, что решение суда по спору о признании недействительным ненормативного акта подлежит немедленному исполнению. Понятно, что в ч. 7 ст. 201 АПК РФ идет речь о той части решения суда, которая по своему характеру подлежит исполнению (например, в части обязания устранить последствия нарушения прав заявителя). Решение в части констатации недействительности ненормативного акта не может подлежать исполнению. Часть 8 ст. 201 АПК РФ как раз и рассчитана на такие случаи. В ней констатируется, что требования судебного акта о признании недействительным ненормативного акта обязательны с момента принятия решения суда, а не с момента вступления его в законную силу, и признанный недействительным акт не подлежит применению со дня принятия решения суда.

Г.П. Чернышов,

старший юрист Адвокатского бюро "Егоров, Пугинский,

Афанасьев и партнеры", адвокат

"Арбитражное правосудие в России", N 6, декабрь 2006 г.