Разграничение полномочий органов государственной власти в сфере трудовых отношений (Ю.С. Родионова, "Российская юстиция", N 12, декабрь 2006 г.)

Разграничение полномочий органов государственной власти в сфере
трудовых отношений

Согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что при регулировании трудовых отношений применяются как нормы федерального законодательства, так и принимаемые в соответствии с ними нормативно-правовые акты на уровне субъектов Российской Федерации.

Однако законодатель, закрепляя в статье 6 Трудового кодекса Российской Федерации перечень вопросов, относящихся исключительно к ведению федеральных органов государственной власти, запрещает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять правовое регулирование в соответствующих разделах трудового законодательства.

При рассмотрении запроса Законодательного Собрания Ивановской области о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" Конституционный Суд Российской Федерации установил, что "в силу Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина"*(1).

В результате основополагающие институты трудового законодательства, к которым относятся основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений, особенности правового регулирования отдельных категорий работников и т.д., не могут выступать в качестве предмета регионального законотворчества. Даже в том случае, если на уровне регионального законодательства существует реальный способ улучшения положения работника по сравнению с обеспечиваемым федерацией объемом трудовых прав, свобод и гарантий.

Подход, избранный разработчиками в статье 6 ТК РФ, подвергается критике со стороны ряда ученых. Ввиду того, что если Кодексом определен круг вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации, то субъекты Российской Федерации не вправе принимать законы по этим вопросам, даже в случае отсутствия федерального закона, так как такое нормотворчество находится вне их компетенции*(2).

Что же остается в сфере компетенции регионального законодателя? Как отмечают исследователи, таких вопросов весьма немного и они не носят принципиального характера. В частности, А.Ф. Нуртдинова приводит пример решения вопроса о создании и регламентации деятельности региональных и территориальных трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений (ст. 35 ТК)*(3).

Некоторые авторы полагают более приемлемой иную технологию взаимодействия между федерацией и регионами в сфере юридического регулирования трудовых отношений. Например, И.С. Вагин отмечает, что "конституционная категория "совместное ведение" есть показатель совершенных федеративных связей, когда механизм разделения государственной власти - это не только фактическое размежевание полномочий, но и отношения сотрудничества и взаимодействия различных уровней власти. Приоритет в федеральных законах должен быть не за нормами, разграничивающими полномочия органов государственной власти, а за нормами, регламентирующими процедуру совместной деятельности органов государственной власти по предметам совместного ведения (например, порядок использования согласительных процедур)"*(4).

Однако Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ, внесший изменения в ТК РФ, которые затронули почти 300 статей, не отобразил соответствующую позицию, сделав акцент на конкретизацию объема предметов ведения федеральных органов государственной власти. Например, в качестве самостоятельного предмета их регулирующего воздействия выделено определение правил, процедур, критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.

На первый взгляд отсутствие совместной законодательной деятельности в качестве основы взаимодействия между федерацией и регионами в сфере трудовых отношений может пагубно сказаться на региональном законотворчестве. Обладая всей полнотой власти в области правового регулирования трудовых отношений, федеральные органы государственной власти имеют возможность в одностороннем порядке и на законных основаниях выводить отдельные вопросы из сферы регулирующего воздействия субъектов Российской Федерации. Мнение региональных органов государственной власти в данном случае не учитывается, а законотворческий опыт субъектов Российской Федерации остается невостребованным вследствие имеющейся модели разграничения полномочий по регулированию трудовых отношений.

Но выбор указанной центристской модели объективно обусловлен экономической ситуацией в государстве в целом и в отдельных местностях, а также сложившимися традициями и перспективами построения федеративных отношений. Экономическая слабость, а зачастую и финансовая несостоятельность субъектов Российской Федерации не позволяет перенести на них бремя принятия решений в сфере трудовых отношений.

Трудовое законодательство в России традиционно является инструментом регулирующего воздействия федеральных органов государственной власти. До принятия Конституции Российской Федерации ее субъекты не имели собственной системы законодательства. И даже несмотря на появление с 1993 г. в качестве норм-принципов регионального законодательства и собственной компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, до сих пор отсутствует достаточный объем конкретных полномочий, позволяющий детализировать указанные декларативные устремления.

Между тем, в общемировой практике существует иная модель разграничения полномочий в сфере трудовых отношений: "вопросы социальной сферы традиционно в наибольшей степени относятся к региональной компетенции. Это вполне логично с точки зрения всей идеологии разграничения полномочий: то, что ближе к геополитике, относится скорее к федеральной компетенции, то, что ближе к простому человеку и конкретной местности - относится к регионам"*(5).

В отечественной системе федеративного строительства сложились факторы, способствующие внедрению названной общепринятой практики.

Происходящий процесс укрупнения регионов*(6) является необходимой предпосылкой формирования субъектов Российской Федерации, способных принять на себя ответственность за регулирование вопросов социальной сферы, в том числе и связанных с трудовыми отношениями.

В качестве финансовых инструментов, способствующих увеличению ответственности субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений, целесообразно закрепить на уровне федерального законодательства принципы бюджетного федерализма, предполагающего единую бюджетную политику с сохранением бюджетной индивидуализации и автономии субъектов федерации. Они заключаются в следующем:

- конкретизация расходов, финансируемых из федерального, региональных и муниципальных бюджетов;

- определение единых для всех субъектов Российской Федерации долей перечислений в федеральный бюджет от налоговых поступлений;

- осуществление финансовой поддержки регионам только в форме прямых перечислений на определенные цели, предусмотренные программами оптимизации использования ресурсов субъектов Российской Федерации в интересах их самостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций;

- обеспечение определенных финансовых преимуществ для регионов-доноров, за счет которых существуют регионы-реципиенты;

- применение системы санкций как за нарушение сроков и размеров перечислений из региональных бюджетов в федеральный, так и за нарушение сроков и размеров предоставления финансирования из федерального бюджета субъектам Российской Федерации*(7).

В итоге органы государственной власти субъектов Российской Федерации будут самостоятельно планировать расходование ресурсов на социально значимые цели, получать финансовую поддержку со стороны Федерации на их осуществление, а также отчитываться о достигнутых результатах.

В соответствии с действующим законодательством законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы на федеральном уровне. Тем не менее, данного инструмента недостаточно для учета мнения субъектов Российской Федерации в процессе выработки общегосударственной политики регулирования трудовых отношений, так как полномочия по обсуждению механизма реализации инициатив и принятию окончательного решения целиком остаются за федеральными государственными органами.

Поэтому использование описанных выше способов в качестве неотъемлемого элемента правового регулирования трудовых отношений, и прежде всего согласительных процедур, следует закрепить в нормах ТК РФ и иных федеральных законов. В результате появится основанная на законе связь между федеральными правовыми актами, устанавливающими правила поведения участников трудовых отношений, и потребностями самих участников, аккумулированных на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ю.С. Родионова,

юрисконсульт ЗАО "Тяжпромэлектромет"

"Российская юстиция", N 12, декабрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области" // Российская газета. 2003. 24 декабря.

*(2) См. подробнее: Орловский Ю.П. Реформа трудового законодательства - на стадии завершения // Журнал российского права. 2001. N 10. С.19.

*(3) Нуртдинова А.Ф. Трудовое законодательство: проблемы разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти // Журнал российского права. 2003. N 7. С.37.

*(4) Вагин И.С. Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право, 2003. N 5. С. 8.

*(5) Туровский Р.Ф. Разграничение компетенции между уровнями власти: международный опыт // Мировая экономика и международные отношения. 2004. N 11. С.20.

*(6) См. подробнее: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" // Российская газета. 2004. 26 марта; Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" // Российская газета. 2005. 19 октября; Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" // Российская газета. 2006. 15 июля.

*(7) См. подробнее: Е. Бухвальд, А. Игудин. Межбюджетные отношения: текущее состояние и основные тенденции развития // Федерализм, 2002. N 2. С. 143-162; Берг О. О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. // Вопросы экономики. 2002. N 5. С. 144-152; Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации // Российский экономический журнал. 2002. N 7. С. 53-77.