Ответственность за сроком давности (М. Гальперин, "эж-ЮРИСТ", N 1, январь 2007 г.)

Ответственность за сроком давности

В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Спорным является вопрос о начале течения этого срока, особенно в том случае, если соответствующее правонарушение является длящимся. Не менее актуальным и неоднозначным является вопрос о моменте его перерыва или прекращения.

Должностное лицо государственной инспекции труда 26 ноября 2004 г. вынесло постановление о привлечении генерального директора АО к административной ответственности за нарушение условий коллективного трудового договора о проведении к 1 октября 2004 г. мероприятий по подготовке к работе в зимних условиях.

Решением районного суда от 30.12.2004 постановление о привлечении к административной ответственности отменено, производство по делу прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Решением областного суда от 08.02.2005 решение районного суда отменено, постановление должностного лица государственной инспекции труда оставлено без изменения.

При рассмотрении данной ситуации возникает вопрос о перерыве течения срока давности привлечения к административной ответственности и влиянии срока на принятые по делу судебные акты.

Прежде всего необходимо определить начало течения срока давности (т.е. срока, до которого лицо должно было исполнить возложенную на него коллективным договором обязанность, в данном случае - 1 октября 2004 г.) Срок давности привлечения к ответственности по делам о нарушениях в сфере трудового законодательства составляет два месяца (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ).

Таким образом, срок давности привлечения к административной ответственности истекает 1 декабря 2004 г. Постановление должностного лица государственной инспекции труда было вынесено 26 ноября 2004 г., т. е. в пределах срока давности, однако последующие судебные акты по пересмотру постановления о привлечении к административной ответственности были вынесены за пределами данного срока (30 декабря 2004 г., 8 февраля 2005 г.).

Возникает вопрос: имели ли право суды рассматривать по существу дело об административном правонарушении: после того, как срок давности привлечения к ответственности истек, либо срок давности не имел никакого значения, поскольку он прервался 26 ноября 2004 г. вынесением первоначального постановления должностного лица государственной инспекции труда.

Позиция ВС РФ

Изложенное выше дело было предметом рассмотрения ВС РФ, который отменил решение областного суда, указав на недопустимость рассмотрения по существу дела об административном правонарушении за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, несмотря на то что первоначальное постановление о привлечении к административной ответственности было вынесено в пределах срока давности, а последующие судебные акты касались лишь пересмотра первоначального постановления (Постановление ВС РФ от 16.06.2006 N 80-ад06-2).

Итак, по мнению ВС РФ, срок давности привлечения к административной ответственности не прерывается при вынесении постановления о привлечении к административной ответственности, а продолжает течь и во время процедуры пересмотра первоначального постановления судами. Более того, на уровне ВС РФ по этому вопросу в последнее время сформировалась устойчивая и однозначная судебная практика (Постановление ВС РФ от 04.10.2006 N 5-ад06-5; Постановление ВС РФ от 22.06.2006 N 13-ад06-2; Постановление ВС РФ от 13.06.2006 N 46-ад06-3; Постановление ВС РФ от 30.06.2006 N 9-ад06-2).

Аналогичной позиции в отношении перерыва срока давности привлечения к административной ответственности придерживаются некоторые арбитражные суды (Постановление ФАС СЗО от 25.07.2005 N А56-26586/04; Постановление ФАС СЗО от 09.06.2005 N А21-237/05-С1). Обоснованна ли данная позиция судов с точки зрения норм закона и правовой природы административной ответственности?

По мнению ВС РФ, срок давности привлечения к административной ответственности продолжает течь и во время процедуры пересмотра первоначального постановления судами.

Буква и дух

Исходя из буквального толкования положений ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ течение срока давности привлечения к ответственности прерывается вынесением постановления по делу об административном правонарушении, причем под постановлением по делу об административном правонарушении в соответствии с ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ понимаются два вида актов:

- постановление о назначении административного наказания;

- постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении (например, в связи с отсутствием события или состава правонарушения, действием лица в состояние крайней необходимости и т.д.).

По смыслу ст. 30.7 КоАП РФ решение суда, принятое в порядке пересмотра первоначального постановления о привлечении к административной ответственности, не является постановлением по делу об административном правонарушении, а представляет собой "решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении" (ст. 30.7 КоАП РФ).

Иными словами, исходя из норм КоАП РФ течение срока давности привлечения к административной ответственности прерывается принятием первоначального постановления по делу об административном правонарушении (независимо от того, было ли наложено на лицо административное наказание).

Следовательно, промежуток времени между совершением административного правонарушения и принятием судебных актов, связанных с пересмотром первоначального постановления, не имеет значения в случае принятия первоначального постановления (вынесенного должностным лицом, судьей либо коллегиальным органом) в пределах установленных законом сроков давности привлечения к административной ответственности.

Соблюдение сроков давности при вынесении первоначального постановления по делу об административном правонарушении исключает ссылки на истечение сроков давности при обжаловании указанного постановления.

Срок не имеет значения?

Пленум ВС РФ разъяснил судам, что "по смыслу части 1 статьи 4.5 и пункта 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ истечение сроков привлечения к административной ответственности на время пересмотра постановления не влечет за собой его отмену и прекращение производства по делу, если для этого отсутствуют иные основания" (пункт 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2003 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях").

Получается, что срок давности привлечения к административной ответственности при пересмотре постановлений по делам об административных правонарушениях не имеет значения. Вместе с тем указанные акты ВС РФ исходят из противоположной позиции. Из разъяснений Пленума ВС РФ, однако, не ясно, каким образом суды должны применять п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, который предусматривает прекращение производства по делу об административном правонарушении при пересмотре дела, в том случае если истекли сроки давности привлечения к административной ответственности.

Должен ли суд, пересматривающий первоначальное постановление, прекратить производство по делу в том случае, если срок давности истек на момент вынесения первоначального постановления либо на момент рассмотрения судом вопроса о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении? Наиболее обоснованной представляется первая позиция. Прекращение производства по делу в связи с истечением срока давности судами лишь на том основании, что срок давности истек на момент рассмотрения вопроса о пересмотре первоначального постановления, не основывается на законе.

В большинстве приведенных выше примеров ВС РФ отменял первоначальное постановление о привлечении к административной ответственности в связи с процессуальными нарушениями (в частности, отсутствие доказательств извещения лица, привлекаемого к ответственности, о месте и времени рассмотрения дела), а дело прекращал в связи с истечением на момент пересмотра постановления срока давности привлечения к административной ответственности (Постановление Верховного Суда РФ от 30.06.2006 N 9-ад06-2).

Однако в случае, если срок давности не имеет значения на момент пересмотра первоначального постановления, при выявлении процессуальных нарушений, допущенных при принятии первоначального постановления, дело должно быть не прекращено, а возвращено с отменой незаконного постановления на новое рассмотрение лицу или органу, принявшему решение для исправления процессуальных нарушений (п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ). При новом рассмотрении срок давности не будет иметь значения, поскольку он прервался ранее в связи с принятием первоначального постановления по делу об административном правонарушении (несмотря на то что в дальнейшем это постановление было отменено, а дело направлено на новое рассмотрение).

Таким образом, изложенное в приведенных выше решениях мнение ВС РФ (но не Пленума ВС РФ) о том, что сроки давности привлечения к административной ответственности на время пересмотра первоначального постановления не прерываются, противоречит закону.

Соблюдение сроков давности при вынесении первоначального постановления по делу об административном правонарушении исключает ссылки на истечение сроков давности при обжаловании указанного постановления.

Трудно обосновать данную позицию и с точки зрения правовой доктрины. В правовой теории существует мнение о том, что установление срока давности привлечения к юридической ответственности обусловлено необходимостью осуществления задач общего и специального предупреждения, так как запоздалое привлечение к ответственности не оказывает должного воспитательного и общепредупредительного воздействия и потому является нецелесообразным. Виновный к этому времени может исправиться, перестанет быть общественно опасным и не будет нуждаться в воздействии на него наказания (Комментарий к статье 78 Уголовного кодекса РФ / Практика применения Уголовного кодекса РФ: Комментарий судебной практики и доктринальное толкование (под. ред. Г.М. Резника). Волтерс Клувер, 2005).

Существует ли необходимость в распространении срока давности привлечения к административной ответственности и на стадию судебного пересмотра первоначального постановления о привлечении к административной ответственности в свете указанных выше задач данного института? Очевидно, что нет, ведь первоначальное определение о привлечении к административной ответственности представляет собой полноценный правоприменительный акт, который запускает механизм привлечения к юридической ответственности.

После вынесения данного акта ни о какой "запоздалости" юридической ответственности говорить нельзя: с этого момента лицо приобретает статус "привлекаемого к юридической ответственности". Правовой механизм запущен, соответственно и срок давности уже не имеет значения, если только он не истек на момент вынесения первоначального постановления. Своевременность рассмотрения дела об административном правонарушении в дальнейшем (на стадии пересмотра первоначального постановления) должна обеспечиваться не сроками давности привлечения к ответственности, а сроками рассмотрения дела в той или иной инстанции (например, в соответствии со ст. 30.5 КоАП РФ).

Следует признать, что существующая в настоящее время в правоприменительной практике ВС РФ и ряда арбитражных судов позиция о течении срока давности привлечения к административной ответственности и в стадии пересмотра первоначального постановления является незаконной и необоснованной. По смыслу КоАП РФ срок давности прерывается в момент вынесения первого постановления по делу об административном правонарушении и в дальнейшем не имеет юридического значения.

Представляется, что сложившаяся судебная практика может быть изменена лишь новым руководящим разъяснением высшей судебной инстанции, которое бы прояснило позицию Пленума ВС РФ по данному вопросу.

М. Гальперин,

юрист международной компании

"эж-ЮРИСТ", N 1, январь 2007 г.