Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 марта 2010 г. N 13АП-17811/2009

г. Санкт-Петербург

Дело N А56-60850/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2010 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 марта 2010 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Шульга Л.А.

судей Борисовой Г.В., Фокиной Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: Лесковой Н.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-17811/2009) ОАО "Метрострой"

на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.11.2009

по делу N А56-60850/2009 (судья Цурбина С.И.), принятое

по заявлению ОАО "Метрострой"

к Управлению по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Санкт-Петербургу,

о признании незаконным и отмене постановления

при участии:

от заявителя: Фомина В.Н., дов. от 28.12.2009 N 156

от ответчика: Пахолкова Н.К., дов. от 26.01.2010 N 20/Дв

Лавриненко Н.В., дов. от 12.01.2010 N 11/Дв

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Метрострой" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - административный орган, Управление) от 26.08.09 N 23-438-Р-ПС-53 о привлечении к административной ответственности предусмотренной частью 4 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением от 19 ноября 2009 года суд отказал в удовлетворении заявления Общества.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что субъектом вменяемых административным органом правонарушений является Общество и допущенные им правонарушения влекут ответственность по части 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

ОАО "Метрострой" заявило апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда материалам дела, на недоказанность события вменяемого правонарушения, просит отменить решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.11.2009 по делу N А56-60850/2009 и удовлетворить заявление.

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы апелляционной жалобы.

Административный орган, считая решение суда законным и обоснованным, возражал против апелляционной жалобы и просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Представитель административного органа в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Управлением проведена проверка строительства станции глубокого заложения колонного типа с наземным вестибюлем с малым и большим эскалаторными ходами "Адмиралтейская" по адресу: Санкт-Петербург, Кирпичный переулок, 1\4, в ходе которой установлены нарушения ОАО "Метрострой", являющимся генподрядчиком на основании дополнительного соглашения к договору подряда на капитальное строительство Правобережной линии метрополитена на участке от ст. "Площадь Мира" до ст. "Богатырский пр." от января 1987 года, заключенного с Санкт-Петербургским ГУП "Петербургский метрополитен" 08 января 2002 года, норм Градостроительного Кодекса Российской Федерации, строительных норм и правил и санитарных норм и правил, что отражено в акте проверки при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства от 17 августа 2009 года N 23-438-Р-258.

По данному факту административным органом 19 августа 2009 года составлен протокол об административном правонарушении N 23-438-Р-ПТ-53 и 26 августа 2009 года постановлением по делу об административном правонарушении N 23-438-Р-ПС-53 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

Основанием привлечения к административной ответственности Управление указало следующие нарушения:

1.1) отсутствует на объекте уполномоченное лицо, отвечающее за строительный контроль со стороны ОАО "Метрострой" - нарушены требования ст. 53 п. 4 Градостроительного кодекса РФ (ФЗ N 190 от 29.12.2004);

1.3) складирование материалов и их хранение ведется в местах не предусмотренных стройгенпланом - нарушены требования СНиП 12-01-2004 п. 4.3, ПОС 2211-2008;

1.5) общий и специальные журналы, в которых ведется учет выполнения работ, не зарегистрированы в отделе государственного строительного надзора - нарушены требования РД-11-05-2007 I. Общие положения п. 5;

3) в нарушение ст. 11 Федерального закона N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", п. 35.1 СанПиН 2.2.3.1384-03 "Гигиенические требования к организации строительного производства и строительных работ" и п. 1.5 санитарных правил СП 1.1.1058-01 "Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий" у генерального подрядчика ОАО "Метрострой" отсутствует программа производственного контроля за соблюдением санитарных правил при организации строительного производства и строительных работ.

Считая необоснованным привлечение к административной ответственности, Общество обратилось в арбитражный суд.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы сторон, суд апелляционной инстанции признал жалобу ОАО "Метрострой" подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий) влечет административную ответственность.

Как следует из материалов дела, ОАО "Метрострой" вменяется:

В соответствии с пунктом 4 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), должен проводиться контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации. До проведения контроля за безопасностью строительных конструкций должен проводиться контроль за выполнением всех работ, которые оказывают влияние на безопасность таких конструкций и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также в случаях, предусмотренных проектной документацией, требованиями технических регламентов, должны проводиться испытания таких конструкций. По результатам проведения контроля за выполнением указанных работ, безопасностью указанных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения составляются акты освидетельствования указанных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

Согласно распоряжению первого заместителя генерального директора ОАО "Метрострой" от 12.08.2009 N 59 "О закреплении объектов метростроения за районными инженерами ПРО" уполномоченным лицом на объекте строительства "станция "Адмиралтейская" является районный инженер Казначеев А.И., а в его отсутствие - районный инженер Климуц Г.Е. (л.д.15). Только сам факт временного отсутствия Казначеева А.И. на объекте строительства в связи болезнью (л.д.81) не является безусловным нарушением пункта 4 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Какие-либо нарушения в порядке осуществления контроля за выполнением строительных работ административным органом в материалах проверки не отражены.

Утверждение Управления о том, что лицо, уполномоченное на осуществление контроля за строительством обязано непрерывно находиться на объекте во все время ведения работ, не обосновано нормами права.

Довод административного органа о том, что при составлении протокола копия распоряжения N 59 от 12.08.2009 не была принята Управлением, поскольку не была заверена надлежащим образом и отсутствовали доказательства ознакомления поименованных в этом распоряжении лиц, и в суд представлена копия без отметок об ознакомлении названных лиц с этим распоряжением, признана апелляционным судом не обоснованной.

В материалы дела представлена надлежащим образом заверенная копия распоряжения N 59 от 12.08.2009 и на обороте этого распоряжения имеются подписи районных инженеров, в том числе Казначеева А.И. и Климуца Г.Е. Копия распоряжения, на которую ссылается административный орган в объяснениях по апелляционной жалобе, в материалы дела не представлена.

В соответствии с пунктом 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия. Лицо, осуществляющее строительство, также обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 января 2007 года N 7 утвержден Порядок ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства РД-11-05-2007.

Общество представило в материалы дела Общий журнал, зарегистрированный МТУ Ростехнадзора по СЗФО 19.08.2009, оригинал журнала обозревался в судебном заседании.

В соответствии с частью 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в протоколе об административном правонарушении указывается событие административного правонарушения.

Протокол об административном правонарушении не содержит сведений о том, какие Указания к ведению общего журнала работ нарушены Обществом.

Перечень нарушений, изложенный административным органом в суде апелляционной инстанции, не восполняет протокол об административном правонарушении и постановление по делу об административном правонарушении, поскольку в силу норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях событие административного правонарушения излагается в названных документах.

В соответствии с частью 2 статьи 27.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов осуществляется в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя и двух понятых.

Об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей, составляется протокол, в котором указываются, в том числе сведения об осмотренных территориях (ч.4 ст.27.8 КоАП РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в протоколе об административном правонарушении указывается событие административного правонарушения.

В протоколе об административном правонарушении и постановлении по делу об административном правонарушении не отражен факт осмотра территории, на которой Общество осуществляет строительную деятельность, не указано, в каком месте складировались и хранились материалы, какие материалы и где они должны были храниться в соответствии со стройгенпланом, т.е. в нарушение части 2 статьи 28.2 и пункта 4 части 1 статьи 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не изложены обстоятельства дела, образующие событие административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В нарушение части 2 статьи 28.2 и пункта 4 части 1 статьи 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным органом не изложены обстоятельства дела, образующие событие вменяемого Обществу административного правонарушения, т.е. в протоколе об административном правонарушении и постановлении по делу об административном правонарушении не изложено, какие именно обнаружены Управлением отступления от проекта организации строительства и проекта производства работ.

Разъяснение Управлением обстоятельств дела в суде апелляционной инстанции не восполняет протокол об административном правонарушении и постановление по делу об административном правонарушении, поскольку в силу норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях событие административного правонарушения излагается в названных документах.

Как указано выше, заказчик строительства Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Петербургский метрополитен" зарегистрировал Общий журнал МТУ Ростехнадзора по СЗФО 19.08.2009, о чем имеется отметка на обороте последнего листа журнала.

Согласно статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно пункту 4 РД-11-05-2007 общие и (или) специальные журналы работ (далее - журналы работ) подлежат передаче застройщиком или заказчиком заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства одновременно с извещением, направляемым в соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в орган государственного строительного надзора в случаях, если в соответствии с частью 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор.

В пункте 5 РД-11-05-2007 установлено, что орган государственного строительного надзора скрепляет поступившие в соответствии с пунктом 3 настоящего Порядка журналы работ печатью, проставляет регистрационную надпись с указанием номера дела и возвращает такие журналы застройщику или заказчику для ведения учета выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства. По окончании соответствующего журнала застройщиком или заказчиком в орган государственного строительного надзора для регистрации предоставляется новый журнал с пометкой "1", "2" и т.д.

Из изложенного следует, что регистрация общего и (или) специального журнала в органе государственного строительного надзора вменена в обязанность застройщика или заказчика, каковым ОАО "Метрострой" не является.

Довод Управления о том, что в рассматриваемом случае генеральный подрядчик - ОАО "Метрострой" является заказчиком не основан на нормах права.

Ссылка административного органа на СанПиН 2.1.2.1002-00 "Санитарно-эпидемиологические требования к жилым зданиям и помещениям" признана апелляционным судом необоснованной, поскольку пунктом 1.2 названных правил установлено, что данные правила устанавливают санитарные требования, которые следует соблюдать при проектировании, реконструкции, строительстве, а также содержании эксплуатируемых жилых зданий и помещений, предназначенных для постоянного проживания, за исключением гостиниц, общежитий, специализированных домов для инвалидов, детских приютов, вахтовых поселков.

Как изложено выше, Общество осуществляет строительную деятельность на объекте, не поименованном в пункте 1.2 названных правил.

Согласно СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки" (далее - Санитарные нормы) "Санитарным правонарушением признается посягающее на права граждан и интересы общества противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие), связанное с несоблюдением санитарного законодательства РСФСР, в том числе действующих санитарных правил...

Согласно пункту 1.1. Санитарных норм настоящие Санитарные нормы устанавливают классификацию шумов; нормируемые параметры и предельно допустимые уровни шума на рабочих местах, допустимые уровни шума в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки.

В пункте 1.2. установлено, что Санитарные нормы являются обязательными для всех организаций и юридических лиц на территории Российской Федерации независимо от форм собственности, подчинения и принадлежности и физических лиц независимо от гражданства.

Из изложенного следует, что нарушением санитарных норм является превышение нормируемых параметров и допустимых уровней шума в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки.

Как следует из материалов дела, Общество не осуществляет замеры шумов на территории строительной площадке и территории близлежащей жилой застройки. Вместе с тем, по мнению апелляционного суда, административный орган не представил надлежащие доказательства нарушения Обществом СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки", поскольку Управлением не осуществлялись замеры шумов. Сам факт отсутствия таких замеров не является безусловным доказательством превышения допустимого уровня шумов на строительной площадке, установленных СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки".

Представленные в суде апелляционной инстанции письма граждан и ответы на эти письма не упомянуты ни в акте проверки, ни в протоколе об административном правонарушении, следовательно, они не исследовались административным органом в процессе административного расследования и, соответственно, не являются доказательствами по данному делу.

Кроме того, СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки" не относится к строительным нормам и правилам, а также к другим нормативным документам в области строительства и нарушение указанных санитарных норм не образует событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 1.5. СП 1.1.1058-01 "Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий" юридические лица и индивидуальные предприниматели в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений должностных лиц органов, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в том числе:

разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия;

обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении и реализации населению;

осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции.

Пунктом 35.1. СанПиН 2.2.3.1384-03 "Гигиенические требования к организации строительного производства и строительных работ" установлено, что в соответствии с действующими санитарными правилами при осуществлении производственного контроля за соблюдением санитарных правил администрацией строительства следует предусмотреть:

- Соответствие санитарным требованиям устройства и содержания объекта;

- Соответствие технологических процессов и оборудования нормативно-техническим документам по обеспечению оптимальных условий труда на каждом рабочем месте;

- Соблюдение санитарных правил содержания помещений и территории объектов, условий хранения, применения, транспортировки веществ I - II классов опасности, ядохимикатов;

- Соответствие параметров физических, химических, физиологических и других факторов производственной среды оптимальным или допустимым нормативам на каждом рабочем месте;

- Обеспечение оптимальных условий труда для женщин, подростков;

- Обеспечение работающих средствами коллективной и индивидуальной защиты, спецодеждой, бытовыми помещениями и их использование;

- Разработку и проведение оздоровительных мероприятий по улучшению условий труда, быта, отдыха работающих, по профилактике профессиональной и производственно-обусловленной заболеваемости;

- Организацию и проведение профилактических медицинских осмотров, выполнение мероприятий по результатам осмотров;

- Определение контингентов, подлежащих предварительным и периодическим медицинским осмотрам, флюорографическим обследованиям и др., участие в формировании планов медосмотров;

- Правильностью трудоустройства работающих (по заключению ЛПУ);

- Правильностью организации профилактического питания, лечебно-профилактических и оздоровительных процедур (например, при работе с виброинструментом, напряжением органов зрения и др.).

В материалы дела представлена Программа производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в Управлении ОАО "Метрострой" (л.д.34-40). Довод административного органа о том, что Общество обязано разрабатывать программу производственного контроля на каждый строительный объект не обоснован нормами права.

При изложенных обстоятельствах, административный орган не представил надлежащие доказательства события и состава вменяемого Обществу административного правонарушения, что в силу пунктов 1, 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является обстоятельством, исключающим привлечение лица к административной ответственности.

В связи с изложенным решение суда первой инстанции подлежит отмене, а заявление Общества - удовлетворению.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19 ноября 2009 года по делу N А56-60850/2009 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Северо-Западное управление Ростехнадзора) от 26 августа 2009 года N 23-438-Р-ПС-53, принятое в городе Санкт-Петербурге в отношении ОАО "Метрострой" (юр. адрес: Санкт-Петербург, Загородный пр. 52а, ИНН 7813046910) о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

Л.А. Шульга

Судьи

Г.В. Борисова Е.А. Фокина