Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 31 мая 2010 г. N 07АП-3407/2010.

Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 31 мая 2010 г. N 07АП-3407/2010

г. Томск

Дело N 07АП-3407/10

31 мая 2010 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2010 г.

Полный текст постановления изготовлен 31 мая 2010 г.

Седьмой Арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего А. В. Солодилова,

Судей Л. И. Ждановой, Т. А. Кулеш,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Д.Н. Аюшевым

при участии:

от заявителя: без участия (извещен)

от ответчика: без участия (извещен)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Царёва Сергея Игоревича, г. Новосибирск,

на решение Арбитражного суда Новосибирской области

от 25.02.2010 года по делу N А45-28018/2009 (судья Полякова В.А.)

по заявлению индивидуального предпринимателя Царёва Сергея Игоревича, г. Новосибирск,

к Управлению Федеральной регистрационной службы по Новосибирской области, г. Новосибирск

о признании незаконными действий по проведению проверки деятельности арбитражного

управляющего Царёва Сергея Игоревича, в период с 29.10.2009 по 09.11.2009,

УСТАНОВИЛ

Индивидуальный предприниматель Царёв Сергей Игоревич (далее по тексту - ИП Царев С.И., арбитражный управляющий, заявитель) обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной регистрационной службы по Новосибирской области (далее по тексту - УФРС по Новосибирской области, административный орган) о признании незаконными действий по проведению проверки его деятельности в качестве арбитражного управляющего, имевшей место в период с 29.10.2009 по 09.11.2009 в соответствии с уведомлением о проведении проверки от 15.10.2009 N 01-16-3866/09.

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 25.02.2010 г. в удовлетворении заявленных ИП Царевым С.И. требований отказано.

Заявитель с решением суда не согласился, обратился в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой указывает, что суд не выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, неправильно применил нормы материального права, выводы, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам дела. В обоснование жалобы арбитражный управляющий ссылается на следующее.

Согласно п. 31 Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным к компетенции Федеральной регистрационной службы, принятию по их результатам мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации, утв. приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25.12.2006 N 380, (далее по тексту - Регламент) в случае проведения проверки без выезда по месту нахождения и (или) ведения деятельности субъекта проверки с уведомлением также направляется копия приказа (распоряжения) о проведении проверки. Однако в нарушение п. 1, п. 2, п. 31 Регламента копия ненормативного акта УФРС по Новосибирской области о проведении проверки не была приложена к уведомлению о проведении проверки, направленному арбитражному управляющему.

Кроме того, в вышеуказанном уведомлении о проведении проверки, в нарушение п. 29 Регламента, не был конкретизирован предмет проверки.

Подробно доводы ИП Царева С.И. изложены в апелляционной жалобе.

Административный орган представил отзыв, в котором просит решение арбитражного суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. В силу ч. 3 ст. 156 АПК РФ, арбитражный апелляционный суд рассматривает дело в отсутствие не явившихся сторон.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, основанием для проведения в отношении Царёва Сергея Игоревича проверки послужила жалоба Шаркова А.М.

Проведение проверки было согласовано начальником отдела по контролю и надзору за деятельностью саморегулируемых организаций Управления Федеральной регистрационной службы по Новосибирской области Переладовой И.А. путём наложения соответствующей резолюции на служебной записке, составленной ведущим специалистом-экспертом этого же отдела, от 15.10.2009.

Порядок проведения проверок деятельности арбитражных управляющих установлен Административным регламентом исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесённым к компетенции Федеральной регистрационной службы, принятию по их результатам мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации, утверждённым приказом Минюста России от 25.12.2006 N 380.

Из содержания подпункта 2 пункта 5 Административного регламента следует, что Федеральная регистрационная служба (её территориальные органы) проводит проверки и принимает по их результатам меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в отношении, в частности, арбитражных управляющих на предмет наличия в их действиях признаков административных правонарушений, предусмотренных частями 1-3 статьи 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Основанием для проведения внеплановых проверок являются, в том числе, обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) субъектов проверок, связанные с невыполнением ими требований законодательства Российской Федерации (пункт 9 Административного регламента).

Пунктом 20 Административного регламента предусмотрено, что в отношении субъектов проверок, указанных в подпункте 2 пункта 5 регламента, решение о проведении проверки оформляется посредством согласования руководителем структурного подразделения, к компетенции которого отнесены вопросы осуществления контроля деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, служебной записки, подготовленной специалистом, рассматривающим материалы о наличии нарушений в деятельности арбитражного управляющего.

По правилу пункта 51 Административного регламента по результатам проверки в отношении субъектов проверки, названных в подпункте 2 пункта 5 Административного регламента, лицом, уполномоченным на проведение проверки и составление протокола об административном правонарушении, составляется протокол об административном правонарушении либо определение об отказе в возбуждении административного производства в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Руководителю субъекта проверки (а в отношении субъекта проверки, указанного в подпункте 2 пункта 5 Административного регламента, - руководителю соответствующей саморегулируемой организации арбитражных управляющих и арбитражному управляющему) направляется подписанное уведомление о проведении проверки (вместе с заявкой на предоставление документов) заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным способом, обеспечивающим подтверждение получения уведомления субъектом проверки (абзац 2 пункта 31 Административного регламента).

Образец уведомления о проведении проверочных мероприятий в отношении арбитражного управляющего имеется в приложении N 3 к Административному регламенту.

Положениями пункта 26 Административного регламента установлено, что основанием для подготовки к проверочным мероприятиям (проверке) является подписание уполномоченным должностным лицом Федеральной регистрационной службы (ее территориального органа) приказа (распоряжения, служебной записки в отношении субъекта проверки, указанного в подпункте 2 пункта 5 Административного регламента) о проведении проверки.

Учитывая положения пунктов 29, 31 Административного регламента, специалист, уполномоченный на проведение проверки, готовит уведомление о проведении проверки, прикладывает к нему необходимые документы и передает на подпись должностному лицу Управления, уполномоченному на подписание исходящей документации. При этом, согласно абзацу 2 пункта 31 Административного регламента и Образцу уведомления о проведении проверочных мероприятий в отношении арбитражных управляющих (Приложение N 3 к Административному регламенту) направлению в адрес арбитражного управляющего подлежит только уведомление о проведении проверки и заявка на предоставление документов (в случае необходимости).

Направление арбитражному управляющему служебной записки Административным регламентом не предусмотрено.

Принимая во внимание приведённые положения Административного регламента, с учётом того, что уведомление о проведении проверки конкурсного управляющего Царёва Сергея Игоревича от 15.10.2009 N 01-16-3866/09 содержит реквизиты согласованной служебной записки (от 15.10.2009), апелляционный суд полагает, что данное уведомление отвечает требованиям Административного регламента, соответствующий довод арбитражного управляющего подлежит отклонению.

Кроме того, необоснованным является и довод арбитражного управляющего о том, что служебная записка является ненормативным актом административного органа.

Административный регламент не содержит нормы, относящей служебную записку к ненормативным правовым актам государственного органа. Ненормативный правовой акт характеризуется тем, что является индивидуальным актом государственного органа, адресованным конкретному лицу и содержащим обязательные для этого лица правила поведения. Следовательно, служебная записка не является ненормативным актом государственного органа, а представляет собой внутренний документ УФРС по Новосибирской области.

Довод заявителя об отсутствии в уведомлении информации о предмете проверки представляется необоснованным ввиду следующего.

Во исполнение требований пункта 29 Административного регламента, с учётом приложения N 3 к Административному регламенту, а также в соответствии с решением о проведении проверки от 15.10.2009 в уведомлении о проведении проверки конкурсного управляющего Царёва Сергея Игоревича от 15.10.2009 N 01-16-3866/09 указан следующий предмет проверки: проверке подлежит соблюдение субъектом проверки законодательства о банкротстве при проведении процедуры конкурсного производства в отношении предприятия - должника общества с ограниченной ответственностью "МОДУС-н".

Довод заявителя о том, что на арбитражного управляющего незаконно была возложена обязанность по предоставлению документов Управлению Федеральной регистрационной службы по Новосибирской области, не принимается судом во внимание по следующим основаниям.

Положениями пунктов 29, 30 Административного регламента предусмотрено, что уведомление о проведении проверки может содержать требования о совершении конкретных действий по обеспечению содействия в проведении проверки: подготовке документов (информации) по вопросам, подлежащим проверке, либо необходимых для её обеспечения, о необходимости направления документов и материалов в адрес Федеральной регистрационной службы (её территориального органа), совершении иных действий по обеспечению содействия в проведении проверки. В уведомлении или в приложении к нему (заявке) может быть указан список документов, которые субъект проверки обязан представить в определённый в уведомлении срок (пункт 29 Административного регламента).

Специалист, уполномоченный на проведение проверки, формирует прилагаемую к уведомлению о проведении проверки заявку на предоставление документов в соответствии с приложением N 4 к Административному регламенту. В заявке указывается срок для предоставления документов (пункт 30 Административного регламента).

Оценив находящееся в материалах дела уведомление о проведении проверки конкурсного управляющего Царёва Сергея Игоревича от 15.10.2009 N 01-16-3866/09 с приложением заявки о необходимости представления документов, суд приходит к выводу о том, что оно было подготовлено с учётом положений пунктов 29, 30 Административного регламента, в соответствии с приложениями N 3, N 4 Административного регламента.

При таких обстоятельствах суд признаёт проведённую Управлением Федеральной регистрационной службы по Новосибирской области в отношении арбитражного управляющего Царёва Сергея Игоревича проверку правомерной, осуществлённой в порядке, предусмотренном Административным регламентом.

Довод заявителя о повторности проверки не нашёл своего подтверждения при рассмотрении настоящего дела.

Пунктом 8 Административного регламента установлен запрет на проведение повторных проверок за один и тот же проверяемый период по одним и тем же обстоятельствам, за исключением случаев поступления документально оформленной информации, подтверждающей наличие нарушений в деятельности субъекта проверки (по вновь открывшимся обстоятельствам).

В силу пункта 7 Административного регламента проверки в отношении субъектов проверок могут быть плановыми и внеплановыми.

Как правильно указал суд первой инстанции, из системного толкования положений Административного регламента следует, что пункт 8 Административного регламента содержит общие положения по плановым проверкам, а пункт 9 Административного регламента - по внеплановым проверкам.

Таким образом, запрет на проведение повторных проверок, содержащийся в пункте 8 Административного регламента, распространяется только на плановые проверки.

Поскольку проверки арбитражных управляющих являются внеплановыми, то вышеуказанный запрет на них не распространяется.

В соответствии с пунктом 9 Административного регламента Федеральная регистрационная служба проводит внеплановые проверки субъектов проверок, за исключением саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, в случаях:

проверки исполнения предписаний (предупреждений, представлений) об устранении ранее выявленных нарушений;

обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) субъектов проверок, связанные с невыполнением ими требований законодательства Российской Федерации;

поступления информации от органов государственной власти о наличии в деятельности субъектов проверок нарушений федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, контроль, надзор за соблюдением которых входит в компетенцию Федеральной регистрационной службы (ее территориальных органов);

получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков нарушений прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также фактов нарушений федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

При имеющих место по делу обстоятельствах основанием для проведения проверки деятельности арбитражного управляющего Царёва Сергея Игоревича послужило обращение гражданина - 12.10.2009 в адрес Управления Федеральной регистрационной службы по Новосибирской области поступила жалоба конкурсного кредитора общества с ограниченной ответственностью "МОДУС-н" Шаркова А.М. о наличии нарушений законодательства о несостоятельности (банкротстве) в действиях конкурсного управляющего общества с ограниченной ответственностью "МОДУС-н" Царёва Сергея Игоревича (жалоба N 4 от 09.10.2009).

В связи с поступлением указанной информации Управлением Федеральной регистрационной службы по Новосибирской области и была проведена внеплановая проверка деятельности арбитражного управляющего Царёва Сергея Игоревича без выезда по месту ведения им деятельности в сроки, указанные в уведомлении о проведении проверки конкурсного управляющего Царёва Сергея Игоревича от 15.10.2009 N 01-16-3866/09.

В результате проверки специалистом, проводившим проверку, было выявлено нарушение законодательства о несостоятельности (банкротстве), о чём составлен протокол об административном правонарушении.

При этом в действиях арбитражного управляющего Царёва Сергея Игоревича было выявлено иное в отличие от предыдущих проверок правонарушение (отсутствие в отчётах конкурсного управляющего от 11.12.2008 и от 26.12.2008 сведений о привлечённой организации - обществе с ограниченной ответственностью "Гарант").

Как следует из материалов дела, всего за период сентябрь-октябрь 2009 года в адрес Управления Федеральной регистрационной службы по Новосибирской области поступило семь жалоб Шаркова А.М. на действия конкурсного управляющего общества с ограниченной ответственностью "МОДУС-н" Царёва Сергея Игоревича, по результатам рассмотрения которых заявителю были даны мотивированные ответы.

Из представленных в материалы настоящего дела ответов на жалобы Шаркова А.М. следует, что одни и те же обстоятельства, неоднократно изложенные в жалобах, управлением Федеральной регистрационной службы по Новосибирской области повторно не рассматривались. В этом случае заявителю сообщалось, что данные обстоятельства были рассмотрены в ходе проверок по ранее поступившим жалобам.

Доводы заявителя о нарушении Управлением Федеральной регистрационной службы по Новосибирской области пунктов 6, 9, 12, 19 Административного регламента при проведении проверки с 29.10.2009 по 09.11.2009 не нашли своего подтверждения в процессе настоящего судебного разбирательства.

Судом первой инстанции правомерно установлено, что проверка деятельности арбитражного управляющего проведена Управлением Федеральной регистрационной службы по Новосибирской области в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, в установленном Административным регламентом порядке, с соблюдением принципа законности, невмешательства в деятельность субъекта проверки и презумпции его добросовестности.

Заявку на представление необходимых для проверки документов нельзя расценивать как вмешательство в деятельность арбитражного управляющего, поскольку данное требование является законным требованием уполномоченного органа.

В отношении довода арбитражного управляющего о том, что к жалобе Шаркова А.М. не были приложены доказательства нарушения его прав, суд апелляционной инстанции полагает необходимым отметить следующее.

Из пункта 9 Административного регламента усматривается, что внеплановые проверки субъектов проверок, указанных в подпункте 2 пункта 5 Административного регламента, проводятся Федеральной регистрационной службой (её территориальными органами) при получении информации о наличии признаков нарушений прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также фактов нарушений федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Состав правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьёй 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является формальным. Правонарушение считается оконченным с момента неисполнения арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве). Ответственность за указанное деяние наступает независимо от наступления отрицательных последствий.

При таких условиях для обращения в суд с заявлением о привлечении конкурсного управляющего Царёва Сергея Игоревича к административной ответственности по данному составу достаточно обнаружения административным органом самого факта неисполнения конкурсным управляющим обязанностей, установленных законодательством о банкротстве.

С учётом отмеченных норм действующего законодательства, а также установленных по делу фактических обстоятельств, арбитражный суд правомерно пришел к выводу о том, что действия Управления Федеральной регистрационной службы по Новосибирской области по проведению в отношении арбитражного управляющего Царёва Сергея Игоревича проверки по вопросам соблюдения последним требований действующего законодательства при осуществлении конкурсного производства отвечают требованиям Административного регламента, каким-либо нормам действующего законодательства не противоречат, прав и законных интересов заявителя не нарушают.

Указание в уведомлении о проведении проверки управляющего дополнительной информации Административным регламентом не запрещено. Более того, необходимость изложения этих данных вызвана объективными обстоятельствами, в частности, положениями Административного регламента.

Согласно подпункту 2 пункта 5 Административного регламента Федеральная регистрационная служба (её территориальные органы) проводит проверки и принимает по их результатам меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в отношении арбитражных управляющих на предмет наличия в их действиях признаков административных правонарушений.

По правилу пункта 14 Административного регламента при выявлении в результате проведения проверки нарушений субъектами проверок обязательных требований нормативных правовых актов должностные лица в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, принимают меры по устранению выявленных нарушений, их предупреждению, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности.

В силу пункта 51 Административного регламента по результатам проверки в отношении субъектов проверки, указанных в подпункте 2 пункта 5 Административного регламента, лицом, уполномоченным на проведение проверки и составление протокола об административном правонарушении, составляется протокол об административном правонарушении либо определение об отказе в возбуждении административного производства в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Пунктом 91 Административного регламента предусмотрено, что основанием для начала административного действия по возбуждению дела об административном правонарушении является выявление в ходе проверки признаков состава административного правонарушения. Протокол об административном правонарушении составляется немедленно при выявлении признаков состава административного правонарушения.

В силу того, что протокол об административном правонарушении составляется немедленно при выявлении по результатам проверки признаков административного правонарушения, в тексте уведомления о проведении проверки арбитражному управляющему было предложено явиться к дате окончания проверки 09.11.2009 к 10-30 в Управление Федеральной регистрационной службы по Новосибирской области по адресу: город Новосибирск, улица Державина, дом 28, для участия при принятии решения по итогам проведенной проверки. При этом арбитражный управляющий был уведомлен о том, что в случае подтверждении фактов нарушения законодательства о несостоятельности (банкротстве) будет составлен протокол об административном правонарушении, в связи с чем ему предложено воспользоваться правами, предусмотренными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, арбитражному управляющему заблаговременно было сообщено о возможности составления по результатам проверки протокола об административном правонарушении с целью обеспечения его явки и соблюдения норм, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Доводы заявителя о том, что у арбитражного управляющего отсутствовала обязанность по предоставлению в арбитражный суд отчётов конкурсного управляющего и данные документы в арбитражный суд не представлялись, в связи с чем жалоба Шаркова А.М. содержала недостоверные сведения о предоставлении таких отчётов в Арбитражный суд Новосибирской области и не подтверждала нарушения прав, законных интересов заявителя, норм законодательства о несостоятельности (банкротстве), не могут быть приняты во внимание судом при рассмотрении настоящего дела, поскольку данные доводы подлежат оценке при рассмотрении дела об административном правонарушении.

Не принимается судом апелляционной инстанции довод заявителя о том, что арбитражному управляющему не были разъяснены его права и обязанности при проведении проверки его деятельности.

Согласно пункту 12 Административного регламента при проведении проверок специалисты Федеральной регистрационной службы (ее территориальных органов) обязаны: ознакомить проверяемого субъекта (его представителей) с правами и обязанностями при проведении проверки.

В данном пункте не конкретизировано, что субъект проверки (арбитражный управляющий) должен быть ознакомлен с правами и обязанностями непосредственно в уведомлении о проведении проверки.

Как следует из положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации (статья 28.2), Административного регламента, для ознакомления с правами и обязанностями субъект проверки должен явиться в Управление для составления соответствующего протокола или определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в заявлении, подаваемом в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, должны быть указаны права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием).

В рамках настоящего дела Царёвым Сергеем Игоревичем не представлено доказательств того, каким образом проверка, проведённая Управлением Федеральной регистрационной службы по Новосибирской области, препятствовала арбитражному управляющему осуществлять свою профессиональную деятельность, какие конкретно его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушены.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Учитывая изложенное, руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Седьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 25.02.2010 года по делу N А45-28018/2009 - оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Солодилов А.В.

Судьи

Жданова Л.И. Кулеш Т.А.