Меры ответственности по выявленным нарушениям финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений (А. Беляев, "Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", N 2, февраль 2007 г.)

Меры ответственности по выявленным нарушениям
финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений

В предыдущем номере рассмотрены особенности проведения ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности, характер выявляемых нарушений бюджетного законодательства, а также условия применения административной ответственности по установленным фактам нецелевого использования бюджетных средств. Однако кроме административной по данному нарушению предусмотрена и бюджетная ответственность - определяемая БК РФ. Помимо нецелевого использования имеют место иные нарушения бюджетного законодательства, за которые применяются меры как административной, так бюджетной ответственности.

Порядок сокращения лимитов бюджетных обязательств

Бюджетная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств определена в ст. 289 БК РФ. При установлении фактов нецелевого использования бюджетных средств - на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, предусмотрено изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению. Иными словами, блокировка расходов бюджетных средств, то есть сокращение лимитов бюджетных обязательств.

Принимая во внимание, что в данной статье мы рассматриваем нарушения, установленные в ходе ревизии Росфиннадзора, разберем порядок сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета, утвержденный Приказом Минфина РФ N 162н*(1) (далее - Порядок).

Как установлено абз. 1 Порядка, сокращение лимитов бюджетных обязательств возлагается на Минфин в отношении главного распорядителя средств федерального бюджета. Однако может возникнуть вопрос: кто уполномочен сокращать расходы и кому, если факт нецелевого использования средств федерального бюджета выявлен у получателя этих средств? В любом случае независимо от того, кем допущено указанное нарушение - главным распорядителем, распорядителем или получателем средств федерального бюджета - сокращение лимитов бюджетных обязательств производится у главных распорядителей. Дело в том, что в соответствии со ст. 249 БК РФ лимиты бюджетных обязательств утверждает главным распорядителям средств федерального бюджета Минфин. Затем распределенные лимиты направляются распорядителям и получателям бюджетных средств в форме уведомлений. Другими словами, изначально лимиты поступают главному распорядителю, на которого и возлагается ответственность по контролю за целевым использованием средств федерального бюджета. В то же время главный распорядитель не теряет своих средств, то есть он также вправе сократить лимиты, доведенные до получателей бюджетных средств в порядке, который будет рассмотрен ниже.

Порядок подготовки уведомления о сокращении лимитов бюджетных обязательств определен Приказом Росфиннадзора N 25*(2). Руководствуясь п. 3 приказа территориальный орган Росфиннадзора оформляет уведомление в электронном виде и на бумажном носителе. С целью подтверждения выявленных фактов нецелевого использования средств федерального бюджета к уведомлению обязательно прилагаются копии акта ревизии, а также первичные документы (платежное поручение, акт выполненных работ, счет-фактура). Далее уведомление, подписанное руководителем ревизионной группы, а также руководителем территориального органа Росфиннадзора направляется в управление Росфиннадзора, которое на основании поступивших уведомлений формирует сводное уведомление.

Затем, как определено п. 1 Порядка, Росфиннадзор в срок до 20-го числа месяца, следующего за отчетным, сводное уведомление о подлежащих изменению лимитах бюджетных обязательств по главному распорядителю и подведомственным ему распорядителям и получателям средств федерального бюджета направляет в курирующий департамент Минфина. После проверки соответствия указанных сумм бюджетной классификации РФ курирующий департамент, на основании п. 2 Порядка, в течение пяти рабочих дней с даты получения сводного уведомления о подлежащих сокращению лимитах бюджетных обязательств формирует в электронном виде справку об их изменении, которая направляется в Федеральное казначейство для предварительной регистрации и блокировки распределения лимитов бюджетных обязательств.

Условия блокировки расходов зависят от того, распределены ли до конца текущего года лимиты бюджетных обязательств главному распорядителю средств федерального бюджета.

1. В случае если лимиты бюджетных обязательств не распределены, блокировка расходов на лицевом счете главного распорядителя производится Федеральным казначейством в течение трех рабочих дней. При этом поступившая и зарегистрированная в установленном порядке справка с отметкой о сокращении лимитов направляется Федеральным казначейством обратно в курирующий департамент. Далее курирующий департамент после ее проверки на соответствие внесенных изменений составляет докладную записку по вопросу сокращения лимитов бюджетных обязательств и после получения разрешительной надписи министра финансов РФ направляет один экземпляр справки главному распорядителю средств федерального бюджета, подлинник и копию докладной записки, а также подлинник и копию справки - в Департамент бюджетной политики, второй экземпляр копии докладной записки и третий экземпляр справки остается в курирующем департаменте.

Кроме того, курирующий департамент составляет извещение об изменении лимитов бюджетных обязательств и, как определено п. 7 Порядка, направляет:

- первый экземпляр извещения с копией справки - главному распорядителю для сокращения лимитов бюджетных обязательств по подведомственному получателю бюджетных средств;

- второй экземпляр - Росфиннадзору для учета;

- третий экземпляр остается в курирующем департаменте для контроля.

2. Если лимиты бюджетных обязательств до конца текущего года распределены главному распорядителю, и их сокращение не представляется возможным, то Федеральное казначейство обязано письменно довести данную информацию до курирующего департамента и приложить к письму Протокол контроля на соответствие внесенных изменений. Как определено п. 10 Порядка, после получения указанных документов курирующий департамент предлагает главному распорядителю, в соответствии со ст. 158, 160 БК РФ, отозвать распределенные лимиты в сумме 100 000 руб., использованных не по целевому назначению, в порядке, предусмотренном Приказом Минфина РФ от 10.06.2003 N 50н "Об утверждении Порядка организации работы по доведению через территориальные органы Федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета".

Если лимиты отозвать невозможно, то курирующий департамент оформляет докладную записку на имя министра финансов РФ с предложением перенести сокращение лимитов главному распорядителю на следующий год в структуре бюджетной классификации РФ, действующей в следующем финансовом году. Подписанная министром докладная записка доводится до сведения главного распорядителя, Росфиннадзора и Федерального казначейства.

Обратите внимание: при доведении главным распорядителем уведомлений о финансировании на будущий финансовый год получателю следует учитывать решения Минфина о сокращении лимитов бюджетных обязательств на следующий год.

Заканчивая обзор вопросов по нецелевому использованию бюджетных средств, уделим внимание судебной практике. Как известно, во многих случаях учреждения, в которых выявлены факты нарушения бюджетного законодательства, не согласны с ними, в связи с чем дела рассматриваются в судебном порядке

Постановление ФАС ВВО от 27.07.2006 N А28-21622/2005-998/30. Судом была рассмотрена кассационная жалоба Управления по конвоированию УФСИН по Кировской области (далее - Учреждение) на решение Арбитражного суда Кировской области по заявлению Учреждения о признании незаконным предписания Территориального управления Росфиннадзора в Кировской области (далее - Управление).

Решением арбитражного суда в удовлетворении требования было отказано. Не согласившись с данным решением, Учреждение обратилось с жалобой в ФАС ВВО, которым было определено следующее. В результате проведенной в Учреждении ревизии поступления и расходования средств федерального бюджета установлен факт расходования средств, выделенных по кодам экономической классификации 110500 "Транспортные услуги" и 110520 "Транспортные услуги (за исключением расходов на обязательное страхование гражданской ответственности, включая транспортные средства)", на приобретение запасных частей к автомобилям. Управление вынесло предписание об устранении выявленных нарушений законодательства, в котором потребовало от Учреждения возместить расходы на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета.

Согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденным Приказом Минфина РФ от 11.12.2002 N 127н, по коду предметной статьи экономической классификации расходов 110500 "Транспортные услуги" (в 2004 году - код 110520 "Транспортные услуги (за исключением расходов на обязательное страхование гражданской ответственности, включая транспортные средства)" относятся расходы учреждений и организаций, финансируемых по смете доходов и расходов, на оплату услуг, оказываемых сторонними организациями на основании заключенных договоров на текущий ремонт и техническое обслуживание собственного транспорта. Следовательно, по указанной статье производятся расходы только по ремонту автотранспорта бюджетного учреждения на основании договора со сторонней организацией.

Вместе с тем Учреждение на выделенные из федерального бюджета средства приобретало запасные средства для ремонта автотранспорта. Однако решение о перераспределении указанных средств между статьями и о внесении изменений в смету доходов и расходов главным распорядителем не принималось.

Исходя из выявленных обстоятельств жалоба Учреждения оставлена без удовлетворения.

Контроль за возвратом бюджетных средств, полученных
на возвратной основе, и соблюдением сроков перечисления платы за
пользование бюджетными средствами

Как известно, БК РФ в состав расходов бюджетов включены, в том числе, и бюджетные кредиты. Они могут предоставляться юридическим лицам, как являющимся, так и не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, а также бюджетам других уровней. Стоит отметить, что БК РФ регулирует предоставление кредитов только юридическим лицам (ст. 76, 77 БК РФ).

Кредитование бюджетов других уровней бюджетной системы РФ закреплено иными нормативными правовыми актами. Так, согласно ст. 53 Федерального закона от 19.12.2006 N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ выделяются на следующие цели:

- покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ по 1/4 ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита;

- расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, по ставке 0%.

Предоставление, использование и возврат субъектами РФ бюджетных кредитов осуществляются по правилам, определенным Постановлением Правительства РФ от 28.03.2005 N 160 "Об утверждении правил предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, а также использования и возврата бюджетами субъектов Российской Федерации указанных бюджетных кредитов".

С целью получения кредита орган исполнительной власти субъекта РФ готовит обращение в Минфин. Оно должно содержать обоснование необходимости выделения средств, сведения о поступивших доходах и произведенных расходах за истекший период текущего финансового года, прогноз по доходам и расходам консолидированного бюджета субъекта РФ и источникам финансирования дефицита бюджета на период заимствования, данные об источниках и сроках погашения бюджетного кредита в течение финансового года. Предоставление бюджетного кредита оформляется соглашением между Минфином и органом исполнительной власти субъекта РФ. Кроме того, на Минфин возлагается обязанность устанавливать требования к содержанию данного соглашения, условия предоставления бюджетного кредита, отвечающие задачам рационального использования бюджетных средств и укрепления финансовой дисциплины, а также меры ответственности согласно законодательству РФ за нецелевое использование и несвоевременный возврат бюджетного кредита.

Бюджетные кредиты предоставляются юридическим лицам на основании заключенного договора как на возмездной, так и безвозмездной основе. Обязательное условие - предварительная проверка финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом, к которому можно отнести Росфиннадзор. При этом Росфиннадзор уполномочен проводить проверку целевого использования бюджетного кредита.

За нарушение сроков возврата бюджетных кредитов, а также перечисления процентов за пользование ими устанавливается бюджетная и административная ответственность.

Должностные лица, на которых возложена обязанность рассмотрения дел (за исключением дел по государственным кредитам, предоставленным иностранным юридическим лицам и международным финансовым организациям, находящимся за пределами РФ) об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.15, 15.16 КоАП РФ, определены Приказом Минфина РФ от 03.12.2002 N 121н "Об организации работы Министерства финансов Российской Федерации и его территориальных органов по реализации положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". К ним относятся руководитель Департамента бюджетных кредитов и гарантий, его заместители, заместители министра финансов - руководитель Федерального казначейства, его заместители, руководители территориальных органов Федерального казначейства (управлений и отделений), их заместители, руководитель Департамента межбюджетных отношений, его заместители, руководитель Департамента международного сотрудничества и управления внешним долгом, его заместители, руководитель Департамента отраслевого финансирования, его заместители, начальник Управления зарубежных финансовых активов, его заместители.

Стоит отметить, что в данном приказе говорится только об ответственности за нарушения, связанные со средствами федерального бюджета. Однако помимо федерального бюджета бюджетная система РФ включает в себя бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты. Регулирование бюджетных правоотношений в таких случаях возлагается на органы, исполняющие соответствующие бюджеты. Их полномочия в области применения мер принуждения определены ст. 284.1 БК РФ: если бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты исполняются не органами Федерального казначейства, то руководители органов, исполняющих соответствующие бюджеты, имеют право:

- списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других случаях, предусмотренных БК РФ;

- списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;

- списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

- взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование указанными средствами, в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

- выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателям бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;

- взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

При этом складывается довольно необычная ситуация: в ст. 23.7 КоАП РФ указаны должностные лица федеральных органов исполнительной власти, рассматривающие дела об административных правонарушениях в отношении получателей средств федерального бюджета. На кого в таком случае возлагается право взыскивать штрафы при выявлении нарушений бюджетного законодательства субъекта РФ или местного самоуправления аналогично указанным в ст. 15.14-15.16 КоАП РФ? Механизм привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства должен быть проработан в каждом субъекте РФ отдельно.

Так, в некоторых субъектах утверждается КоАП по субъекту РФ, в котором определяются условия привлечения к ответственности за административные правонарушения, аналогичные предусмотренным ст. 15.14-15.16 КоАП РФ. Рассмотрение дел об административных правонарушениях бюджетного законодательства возлагается как на управление государственного финансового контроля по субъекту РФ, так и на Минфин по субъекту РФ. При этом управление государственного финансового контроля (аналог Росфиннадзора) рассматривает административные дела по правонарушениям, выявленным при проведении ревизий и проверок. Соответственно, и составлять протоколы об административных правонарушениях обязаны должностные лица Минфина по субъекту РФ, управления государственного финансового контроля.

Особенности применения мер ответственности по иным правонарушениям
бюджетного законодательства

Как отмечено в предыдущем номере, нормы бюджетного и административного законодательства не всегда согласуются между собой. Другими словами, некоторые статьи БК РФ и КоАП РФ дублируются, например ст. 289-291 БК РФ и ст. 15.14-15.16 КоАП РФ, то есть по определенным нарушениям в бюджетной сфере предусмотрена как административная, так и бюджетная ответственность. Однако отдельные статьи БК РФ, в которых установлено административное наказание за нарушения в бюджетной сфере в виде административного штрафа, в КоАП РФ не указаны. Так, например, по выявленным фактам нарушений бюджетного законодательства РФ, установленных ст. 292, 294-302, 306 БК РФ, применяется как административный штраф, так и вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Вместе с тем по указанным статьям БК РФ взыскать административный штраф невозможно ввиду отсутствия в КоАП РФ соответствующих составов правонарушений. Дело в том, что в данных статьях административные штрафы предусматривались КоАП РСФСР, который утратил силу с 01.07.2002 в связи со вступлением в действие КоАП РФ.

А. Беляев,

зам. главного редактора журнала "Силовые министерства и ведомства:

бухгалтерский учет и налогообложенье

"Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", N 2, февраль 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Приказ Минфина РФ от 26.12.2005 N 162н "Об утверждении порядка сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации".

*(2) Приказ Росфиннадзора от 02.03.2006 N 25 "Об утверждении порядка подготовки сводного уведомления об изменении лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета".