Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2011 г. N 18АП-3097/11

г. Челябинск

18 мая 2011 г.

N 18АП-3097/2011 Дело N А76-24517/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 11 мая 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 мая 2011 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Деевой Г.А., судей Мальцевой Т.В., Ширяевой Е.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Дудиной Я.В., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Страховая медицинская компания "Астра-Металл" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 14.02.2011 по делу N А76-24517/2010 (судья Булавинцева Н.А.), при участии: от общества с ограниченной ответственностью "Страховая медицинская компания "Астра-Металл" - Зоркиной Ж.В. (доверенность N 30/11 от 25.02.2011); от Министерства здравоохранения Челябинской области - Целищева Э. А. (доверенность N 5 от 12.01.2011),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Страховая медицинская компания "Астра-Металл" (далее - ООО СМК "Астра-Металл", истец, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с исковым заявлением к Министерству здравоохранения Челябинской области (далее - Министерство здравоохранения, ответчик) о признаний действий Министерства здравоохранения по досрочному расторжению государственных контрактов незаконными.

Определением арбитражного суда первой инстанции от 17.01.2011 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечен Челябинский областной Фонд обязательного медицинского страхования (далее - Фонд обязательного медицинского страхования, третье лицо).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 17.02.2011 в удовлетворении исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе заявитель просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела и неправильное применение судом первой инстанции норм материального права.

Апелляционная жалоба мотивирована необоснованным неприменением судом первой инстанции ст. 9 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" N 94-ФЗ от 21.07.2005 (далее - Закон о размещении заказов) в действующей на момент заключения контрактов редакции.

Поскольку добровольно стороны не пришли к согласию о расторжении государственных контрактов, и решение суда по данному вопросу отсутствует, податель жалобы считает вывод суда об отсутствии у общества СМК "Астра-Металл" нарушенного права является неправильным, а государственные контракты следовало признать действующими до 31.12.2010.

Ссылку Министерства здравоохранения на ст. 958 Гражданского кодекса Российской Федерации истец полагает несостоятельной, поскольку предусмотренные в ней случаи досрочного прекращения договора страхования, а именно: если после вступления договора в силу возможность наступления страхового случая отпала, и существование страхового риска прекратилось по обстоятельствам иным, чем страховой случай, податель жалобы считает не относимой к отношениям сторон по государственным контрактам.

В качестве негативных последствий, наступивших для заявителя вследствие досрочного расторжения государственных контрактов, общество СМК "Астра-Металл" указало в апелляционной жалобе на направление Фондом медицинского страхования руководителям медицинских учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования, уведомления о расторжении контрактов.

Полисы, выданные ООО СМК "Астра-Металл" неработающим гражданам, признавались недействующими и автоматически списывались третьим лицом при изготовлении новых полисов другой компании.

Прекращение доступа к базе данных неработающих граждан Челябинской области и неполученный доход вследствие досрочного прекращения государственных контрактов, составивший 11 272 713 руб., также названы в апелляционной жалобе в качестве последствий, отрицательно сказавшихся на результатах предпринимательской деятельности истца.

Ответчиком направлен отзыв на апелляционную жалобу (т.3, л.д.28-29), в соответствии с которым свои действия по расторжению (досрочному прекращению) государственных контрактов Министерство здравоохранения считает совершёнными в рамках действующего законодательства и соответствующими ст. 958 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также действующему на момент расторжения контракта Закону Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" N 1499-1 от 28.06.1991.

Как полагает ответчик, Закон о размещении заказов не регулирует вопросы одностороннего отказа от исполнения государственного контракта и не запрещает его применять в случаях, когда такая возможность допускается законом, что, по мнению ответчика, подтверждается определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.12.2007 N 16057/07 и другими судебными актами.

Также ответчик просит отметить, что Министерством здравоохранения не совершено действий, которые нарушали бы права и законные интересы общества СМК "Астра-Металл" в сфере предпринимательской деятельности.

Третье лицо направило в апелляционный суд мнение по существу спора, в котором изложило позицию о возможности применении к данной ситуации п.1 ст. 417 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Заключённые государственные контракты по обязательному медицинскому страхованию неработающего населения исполнялись сторонами до 30.08.2010 и вынесения прокурором области протеста на отдельные положения постановления Правительства Челябинской области от 19.05.2010 N 7-П (в редакции от 27.07.2010 N67-П).

Прокуратурой было указано на противоречие пунктов 13 и 14 Правил обязательного медицинского страхования граждан на территории Челябинской области требованиям ст. 18 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

По результатам мер прокурорского реагирования было принято постановление N 134-П и объявлен конкурс по выбору страховой медицинской компании на право заключения государственного контракта на оказание услуг по обязательному медицинскому страхованию неработающего населения Челябинской области.

Фонд обязательного медицинского страхования поддержал вывод суда о ненадлежащем способе защиты нарушенного права, поскольку требование общества СМК "Астра-Металл" о признании незаконными действий Министерства здравоохранения по досрочному расторжению государственных контрактов не направлено на достижение определённого результата - защиты права ввиду истечения действия указанных контрактов.

В судебном заседании 18 апреля 2011 года рассмотрение апелляционной жалобы было отложено на 11 мая 2011 года в 10 часов 00 минут для получения судом дополнительных доказательств, на которые ссылались стороны в своих пояснениях, в том числе протеста прокурора Челябинской области N 7/1-107-2010 от 30.08.2010 и переписки истца с Министерством здравоохранения по вопросу о сроке действия ранее заключённых контрактов.

Распоряжением заместителя председателя Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2011 в соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации в связи с отпуском судьи Тимохина О.Б. в состав суда введена судья Мальцева Т.В.

Рассмотрение апелляционной жалобы начато сначала.

В судебном заседании 11.05.2011 присутствующие представители сторон поддержали ранее изложенные позиции.

Представитель заявителя Зоркина Ж.В. в представленном суду апелляционной инстанции дополнительном пояснении обратила внимание на ошибочность вывода суда первой инстанции о ненадлежащем способе защиты, который не может привести к восстановлению нарушенного права. Между тем истец не просит восстановить положение, которое существовало до нарушения права, а выбрало один из предусмотренных ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации способов его защиты: признание действий государственного органа незаконными. При этом общество оставляет за собой право использовать и иные способы защиты, не противоречащие закону.

Челябинский областной Фонд обязательного медицинского страхования в судебное заседание своего представителя не направил, в связи с чем жалоба рассмотрена в его отсутствие в соответствии с положениями ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и было установлено арбитражным судом первой инстанции, на основании протоколов заседания конкурсной комиссии от 27.03.2008 N 666/Р, 666/О, лот N 1, N 2, N 3 между ООО СМК "Астра-Металл" (страховщиком) и Минздравом Челябинской области (страхователем) 14.04.2008 подписаны государственные контракты на предоставление услуг по обязательному медицинскому страхованию неработающего населения Челябинской области на 2008 - 2010 годы (т.1, л.д.11-43).

Согласно п. 1 указанных контрактов страховщик принимает на себя обязательство организовывать и финансировать предоставление гражданам, включенным Страхователем в списки застрахованных, медицинской помощи определенного объема и качества или иных услуг с выдачей застрахованным страховых медицинских полисов установленного образца.

В свою очередь обязанностью Страхователя является осуществление страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающих граждан в соответствии с Законом Российской Федерации от 28.06.1991 N 1499-1 (в редакции от 29.12.2006) "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о медицинском страховании граждан), Законом Челябинской области от 30.11.2004 N3 25-З0 "О страховых взносах на обязательное медицинское страхование неработающего населения Челябинской области".

Общая численность застрахованных на момент заключения государственных контрактов составляла: по лоту N 1 - 696 898 человек (т.1, л.д.1-12), по лоту N 2 - 697 293 человек (т.1, л.д.22-23), по лоту N 3 - 697 111 человек (т.1, л.д.33-34).

Списки застрахованных лиц с указанием фамилии, имени, отчества и года рождения, а также пола и постоянного места жительства предоставляются страхователем страховщику в момент заключения контракта (п.4.5 госконтрактов).

Страховщик обязуется осуществлять контроль за качеством и объёмом медицинских услуг, предоставляемых застрахованным лицам медицинскими учреждениями, перечень которых согласован сторонами в соответствии с приложением N 1 (п.7)

Срок действия контрактов: с момента подписания и до 31.12.2010.

Срок оказания услуг: с 01.04.2008 по 31.12.2010 (п.14).

Пунктом 15 государственных контрактов предусмотрено, что расторжение государственного контракта допускается по соглашению сторон или по решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Постановлением Правительства Челябинской области от 19.05.2010 N 7-П "О Правилах обязательного медицинского страхования граждан на территории Челябинской области" (далее - Правила, т.3, л.д.21-27), вступившего в силу со дня его подписания, предусмотрено право неработающих граждан Челябинской области на свободный выбор страховой медицинской организации - по его письменному заявлению страхователю с указанием страховой медицинской организации, в которой он хотел бы застраховаться (пункт 13 Правил ОМС неработающих граждан на территории Челябинской области).

Полагая, что пункты 13 и 14 Правил противоречат ст. 18 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), ст. 3 Закона о размещении заказов и ст. 2 Закона о медицинском страховании граждан, прокурором Челябинской области на отдельные положения Постановления Правительства Челябинской области от 19.05.2010 N 7-П (в редакции от 27.07.2010 N 67-П) принесён протест, в связи с чем 06.09.2010 Постановлением Правительства Челябинской области N134-П "О внесении изменения в постановление Правительства Челябинской области от 19.05.2010 N 7-П" (т.2, л.д.29) пункт 13 Правил ОМС граждан на территории Челябинской области признан утратившим силу. Постановление вступило в силу со дня его подписания.

Учитывая принятые нормативные правовые акты Правительства Челябинской области и статью 18 Закона о защите конкуренции на орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Министерство здравоохранения Челябинской области) была возложена обязанность по отбору финансовых организаций путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями Закона о размещении заказов для оказания финансовых услуг по личному страхованию, в том числе медицинскому страхованию, неработающих граждан Челябинской области.

В адрес заявителя Министерством здравоохранения Челябинской области за исх. N 01/8510 от 22.11.2010 было направлено письмо о досрочном прекращении действия (расторжении) государственных контрактов, заключённых 14.04.2008, на предоставление услуг по обязательному медицинскому страхованию неработающего населения Челябинской области от 14.04.2008 (протоколы заседания конкурсной комиссии от 27.03.2008 N 666/Р, 666/О, лоты N 1,2,3, т.1, л.д. 44).

В письме Министерство здравоохранения указало, что последним днём исполнения государственных контрактов следует считать 30 ноября 2010 года.

В ответном письме от 25.11.2010 N 2361/01(т.1, л.д.45-46) страховая медицинская компания выразило свою позицию, согласно которой оказание заявителем услуг по обязательному медицинскому страхованию неработающего населения Челябинской области до 31.12.2010 является законным, в то время как требование Министерства здравоохранения прекратить их оказание с 01.12.2010 Закону о размещении заказов не соответствует, вышеназванные контракты должны действовать до 31.12.2010.

Не согласившись с действиями ответчика и полагая своё право нарушенным, общество СМК "Астра-Металл" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий Министерства здравоохранения Челябинской области по досрочному расторжению государственных контрактов от 14.04.2008 со ссылкой на ст. 197 - 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (т.1, л.д.6).

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявления, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что истцом избран способ защиты нарушенного права, не соответствующий нарушению и не обеспечивающий восстановления прав.

Требование общества СМК "Астра-Металл" о признании незаконными действий Министерства здравоохранения Челябинской области по досрочному расторжению государственных контрактов не направлено на достижение определённого результата - защиты права, его восстановление, поскольку на момент вынесения решения срок действия указанных контрактов истёк.

Вывод суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявления является правильным.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом.

Как следует из пункта 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, определяющей подведомственность арбитражному суду дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в качестве объекта оспаривания называются действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

В порядке, предусмотренном частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могут быть признаны незаконными действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, если их действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие - либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспаривание страховой медицинской компанией действий Министерства здравоохранения, выраженных в направлении письма о досрочном прекращении (расторжении) государственных контрактов, совершено ответчиком не в качестве органа исполнительной власти, осуществляющего административные функции в сфере государственного управления (то есть как участника публичных отношений), а в качестве участника гражданского оборота как стороны государственных контрактов.

Требование заявителя о признании незаконными действий ответчика по досрочному прекращению (расторжению) государственных контрактов по существу направлено на признание не соответствующим закону волеизъявления Министерства здравоохранения по досрочному прекращению (расторжению) государственных контрактов, оформленного письмом N 01/8510 от 22.11.2010, как односторонней сделки, то есть по своей правовой природе не является требованием об оспаривании действий государственного органа как участника публичных отношений.

Между тем главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусмотрена возможность обжалования действий хозяйствующего субъекта, допущенных им при осуществлении хозяйственной деятельности, в качестве которого в данном случае выступает Министерство здравоохранения при исполнении и расторжении государственных контрактов.

Оспаривание гражданско-правовых сделок, в том числе совершённых с участием государственных образований и органов, возможно в порядке искового производства, в связи с чем судом первой инстанции заявление истца правомерно рассмотрено в порядке искового производства, однако (учитывая различный предмет доказывания) в ходе рассмотрения дела истцу следовало предложить уточнить заявленные требования.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обращаясь с настоящим заявлением в арбитражный суд, заявитель должен доказать, что оспариваемые действия государственного органа не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении вопроса о недействительности одностороннего расторжения (прекращения, отказа от исполнения) договора исследованию подлежат обстоятельства его заключения и исполнения, наличие оснований для расторжения договора и волеизъявление сторон на его досрочное расторжение, а также соответствие такого волеизъявления закону.

В силу части 2 статьи 9 Закона о размещении заказов государственный и муниципальный контракты заключаются в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами с учётом положений названного Закона.

Следовательно, отношения по заключению, исполнению и прекращению (расторжению) договоров, выделенных законодателем в особую отдельную группу - государственных и муниципальных контрактов, регулируются прежде всего Законом о размещении заказов, нормы которого являются специальными по отношению к нормам Гражданского кодекса Российской Федерации о порядке заключения, исполнения и прекращения (расторжения) договоров.

Таким образом, при возникновении споров, вытекающих из заключения, исполнения и расторжения государственных контрактов, общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации, в том числе п. 3 ст. 450, а также ст. 958 Кодекса применяются в части, не противоречащей специальным нормам Закона о размещении заказов

Факт заключения и исполнения государственных контрактов до 30.11.2010 в соответствии с законодательством Российской Федерации и Законом о размещении заказов сторонами не оспаривается.

В соответствии с частью 8 статьи 9 Закона о размещении заказов (в редакции, действующей на момент заключения контрактов 14.04.2008), п. 15 госконтрактов расторжение государственных (муниципальных) контрактов допускается по соглашению сторон или по решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Согласно части 8 статьи 9 названного Федерального закона в редакции Федерального закона от 30.12.2008 N 308-ФЗ, вступившего в силу с 01.03.2009, расторжение государственного или муниципального контракта допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Из приведённых положений следует, что возможность одностороннего расторжения (отказа от исполнения) государственного или муниципального контракта Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг дл государственных и муниципальных нужд" не предусмотрена.

Довод ответчика в возражениях на апелляционную жалобу о праве стороны государственного контракта досрочно его расторгнуть в одностороннем порядке со ссылкой на определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.12.2007 N 16057/07, подлежит отклонению, поскольку указанное определение, вынесенное по делу NА56-15230/2006, не носит практикообразующего характера, судебные акты по делу приняты до внесения изменения в часть 8 статьи 9 Закона о размещении заказов, исключившего возможность двоякого толкования данной нормы и возможность применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации об одностороннем порядке расторжения (отказе от исполнения) государственного контракта.

Оценивая обстоятельства, послужившие причиной направления Министерством здравоохранения письма от 22.11.2010 N 01/8510 о досрочном прекращении (расторжении) контрактов от 14.04.2008, суд апелляционной инстанции принимает во внимание законодательные акты Правительства Челябинской области и протест прокурора, обязывающие провести отбор финансовой организации путём проведения открытого конкурса в соответствии со ст. 18 Закона о защите конкуренции и Законом о размещении заказов, в связи с чем в сентябре 2010 года на официальном сайте Главного управления материальных ресурсов Челябинской области было размещено извещение о проведении открытого конкурса N 128 по оказанию услуг обязательного медицинского страхования неработающего населения Челябинской области.

Как видно из представленных в дело доказательств (т.2, л.д.107-113), общество СМК "Астра-Металл" участвовало в конкурсе наравне с другими участниками (ООО "АльфаСтрахование МС", ОАО "Страховая компания "СОГАЗ - Мед"), и в итоге заняло второе место.

В связи с вступлением в силу с 01.01.2011 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" N 326-ФЗ от 29.11.2010 государственные контракты, заключённые с победителем конкурса, проведённого 16 - 17 ноября 2010 года (протоколы N 128/В(ОЗ), N 128 Р(ОЗ) N 128/О(ОЗ) прекратили своё действие в порядке ст. 417 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Принимая во внимание вышеизложенное, а именно: исполнение сторонами государственных контрактов от 14.04.2008 на 97% (заключены на 2 года и 8 месяцев и прекращены за 1 месяц до истечения срока, на который они заключались), причины, послужившие основанием для объявления нового конкурса и направления оспариваемого письма, факт участия истца в новом конкурсе наравне с другими участниками размещения заказа, истечение срока, на который заключались контракты, на момент вынесения решения судом первой инстанции, суд апелляционной инстанции считает вывод суда первой инстанции об отказе в удовлетворении исковых требований правильным.

Верным является также вывод суда первой инстанции о ненадлежащем способе защиты права. Требования ошибочно заявлены обществом страховая медицинская компания "Астра -Металл" в порядке главы 24 и ст. 197 - 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, однако ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации также не содержит такой способ защиты гражданского права как признание не соответствующим закону (недействительным) досрочного прекращения (расторжения) договора. Соответствующий довод жалобы подлежит отклонению.

При таких обстоятельствах отказ в удовлетворении исковых требований является обоснованным, оснований для его отмены судом апелляционной инстанции не установлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Судебные расходы по апелляционной жалобе распределяются судом по правилам, установленным ст.110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, следовательно, в связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы относятся на истца.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 14.02.2011 по делу N А76-24517/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Страховая медицинская компания "Астра-Металл" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайтах Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru либо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по адресу http://rad.arbitr.ru.

Председательствующий судья

Г.А. Деева

Судьи

Т.В. Мальцева Е.В. Ширяева