Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 мая 2011 г. N 14АП-2570/11

20 мая 2011 г.

г. Вологда Дело N А05-472/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 19 мая 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 мая 2011 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Чельцовой Н.С., судей Мурахиной Н.В. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

при участии от администрации муниципального образования "Город Коряжма" Гонке К.В. по доверенности от 16.05.2011 N 01/2585,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 11 марта 2011 года по делу N А05-472/2011 (судья Панфилова Н.Ю.),

установил

администрации муниципального образования "Город Коряжма" (далее - администрация МО "Город Коряжма", администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (далее - УФАС, управление) о признании недействительными решения от 18.01.2011 N 04-04/258 и предписания от 18.01.2011 N 04-04/259 о прекращении нарушений Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Оптторг" (далее - ООО "Оптторг") и предприниматель Лешуков Олег Анатольевич.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 11.03.2011 заявленные требования удовлетворены.

УФАС не согласилось с судебным актом и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Архангельской области от 11.03.2011 отменить, приняв новое решение. Считает решение суда необоснованным и незаконным, его выводы - несоответствующими установленным им обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Ссылается на то, что судом неправильно применены нормы материального права: неверно истолкованы нормы части 1 статьи 12, части 2 статьи 35, часть 3.1 статьи 34 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов).

Администрация МО "Город Коряжма" в отзыве на апелляционную жалобу с изложенными в ней доводами не согласилась.

Предприниматель Лешуков О.А. в отзыве на апелляционную жалобу управления поддержало доводы, изложенные в ней, считает оспариваемые решение и предписание УФАС соответствующими нормам действующего законодательства.

ООО "Оптторг" отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Управление, ООО "Оптторг" и предприниматель Лешуков О.А. о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей в суд не направили. В связи с этим дело рассмотрено без их участия в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя администрации, исследовав письменные доказательства, проверив законность и обоснованность решения, апелляционная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как усматривается в материалах дела, в УФАС 11.01.2011 поступили жалобы ООО "Оптторг" и предпринимателя Лешукова О.А. на действия заказчика - администрации МО "Город Коряжма", при проведении открытого аукциона на право заключить муниципальный контракт на поставку продуктов питания в муниципальные дошкольные образовательные учреждения города Коряжмы в феврале-ноябре 2011 года (извещение N 15/5931).

В соответствии с частью 1 статьи 59 Закона о размещении заказов управление возвратило данные жалобы в связи с тем, что ООО "Оптторг" и Лешуков О.А. не являются участниками размещения заказа и оснований для рассмотрения их обращений на действия заказчика - администрации МО "Город Коряжма" в рамках главы 8 названного Закона не имеется.

Вместе с тем, управление посчитало, что поскольку в обращениях ООО "Оптторг" и Лешукова О.А. указана информация о совершении заказчиком - администрацией действий, содержащих признаки административных правонарушений, на основании приказа от 12.01.2011 N 05 оно в порядке части 6 статьи 17 Закона о размещении заказов провело внеплановую проверку на предмет наличия в действиях администрации состава административного правонарушения.

По результатам проверки УФАС вынесено решение от 18.01 2011 N 04-04/258 о признании заказчика - администрации МО "Город Коряжма" нарушившим часть 3.1 статьи 34 Закона о размещении заказов, признании аукционной комиссии, созданной администрацией города Коряжмы, нарушившей пункт 1 части 1 статьи 12 Закона о размещении заказов, а также заказчику, уполномоченному органу, аукционной комиссии решено выдать предписание об устранении выявленных нарушений, передать материалы дела в отдел контроля органов власти Архангельского УФАС с целью проверки соблюдения требований статьи 17 названного Закона, передать материалы должностному лицу Архангельского УФАС для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, и администрации выдано предписание о прекращении нарушений Закона о размещении заказов от 18.01.2011 N 04-04/259 об устранении выявленных нарушений путем аннулирования торгов.

Администрация не согласилась с указанными решением и предписанием управления по существу вменяемых нарушений Закона о размещении заказов, а также указала, что внеплановая проверка по существу проведена на основании жалоб ООО "Оптторг" и Лешукова О.А., не являвшимися участниками размещения заказов, в связи с чем обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, оспариваемые действия (бездействие) могут быть признаны незаконными только при одновременном нарушении законных прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и несоответствии их закону или иному нормативному правовому акту.

Согласно пункту 1 Постановления Правительства РФ от 20.02.2006 N 94 ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу в соответствии с указом Президента Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 17 Закона о размещении заказов контроль за соблюдением, в том числе, заказчиком законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по созданию, ведению, развитию и обслуживанию официального сайта, организацией, оказывающей услуги по ведению и обслуживанию официального сайта федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим ведение реестра контрактов, операторами электронных площадок осуществляется путем плановых и внеплановых проверок. При проведении указанных проверок не подлежат проверке результаты оценки заявок на участие в конкурсе по критериям, указанным в пунктах 1 и 1.1 части 4 статьи 28, пунктах 1, 2 и 4 части 3 статьи 31.6 настоящего Федерального закона.

Согласно части 5 этой статьи внеплановая проверка осуществляется в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или оператора электронной площадки либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, а также в целях контроля за исполнением предписаний, выданных в соответствии с частью 9 настоящей статьи. При этом рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 8 настоящего Федерального закона. В случае, если внеплановая проверка осуществляется на основании жалобы участника размещения заказа, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения указанной жалобы принимается единое решение.

В соответствии с частью 6 статьи 17 данного Закона в случае поступления информации о неисполнении указанными в части 1 настоящей статьи лицами вынесенных в соответствии с частью 9 настоящей статьи предписаний, а также в случае поступления информации о совершении указанными лицами действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять также внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд, нужд бюджетного учреждения субъекта Российской Федерации или нужд муниципального бюджетного учреждения.

В рассматриваемом случае ни из приказа от 12.01.2011 N 05, ни из оспариваемого решения управления невозможно сделать вывод о том, какая информация, указанная в письмах ООО "Оптторг" и предпринимателя Лешукова О.А. от 06.01.2011, содержащая признаки административного правонарушения, послужила основанием для проведения внеплановой проверки в соответствии с частью 6 статьи 17 Закона о размещении заказов. В указанных письмах информация о совершении какого-либо правонарушения, предусмотренного статьями 7.29-7.32 КоАП РФ, отсутствовала. В материалах дела не имеется каких-либо документов, свидетельствующих о мерах, принятых в рамках КоАП РФ.

Фактически управлением проведена внеплановая проверка и вынесено решение применительно к полномочиям, установленным частью 5 статьи 17 Закона, что неправомерно, поскольку в соответствии с положениями Закона о размещении заказов основанием для проведения внеплановой проверки не могут быть жалобы лиц, не являющихся участниками размещения данного заказа, на что указал и УФАС. Ничем не ограниченный контроль может мешать реализации общественных отношений, охраняемых законом.

В данном случае основанием для проверки размещения спорного заказа фактически явились жалобы ООО "Оптторг" и Лешукова О.А., которые не являлись участниками размещения такого заказа.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно признал оспариваемые решение и предписание от 18.01.2011 несоответствующими Закону о размещении заказов и недействительными по рассмотренному основанию; ссылки жалобы управления на отсутствие регистрации в Минюсте РФ письма ФАС России от 25.05.2007 N АЦ/8325, а также на приказ ФАС России от 28.04.2006 N 117 не имеют правового значения.

Суд первой инстанции также правильно признал оспариваемые решение и предписание необоснованными по существу установленных нарушений.

Из материалов дела видно, что на официальном сайте администрации МО "Город Коряжма" 22.12.2010 размещено извещение N 15/5931 о проведении открытого аукциона на право заключения муниципального контракта на поставку продуктов питания в муниципальные дошкольные образовательные учреждения города Коряжмы в феврале-ноябре 2011 года. Начальная (максимальная) цена контракта - 19 499 155 руб. 00 коп. Документация об аукционе на право заключения муниципального контракта "на поставку продуктов питания в муниципальные дошкольные образовательные учреждения города Коряжмы в феврале-ноябре 2011 года" утверждена главой МО "Город Коряжма"; уполномоченный орган - администрация МО "Город Коряжма" в лице ее структурного подразделения - управления экономического развития и торговли.

Согласно протоколу от 12.01. 2011 N 3 заседания постоянно действующей конкурсной (аукционной) комиссии администрации города по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для прочих организаций до окончания указанного в извещении о проведении аукциона срока подачи заявок участие в аукционе 09 часов 00 минут "12" января 2011 года представлена 1 заявка на участие в аукционе - от МУП "Бирюса". Согласно пункту 1 протокола участник размещения заказа был допущен к участию в аукционе и признан участником аукциона, аукцион признан несостоявшимся.

При проверке УФАС установлено и отражено в оспариваемом решении, что заказчик, предъявив требование к товару "говядина или телятина" - соответствие ГОСТ Р 52478, нарушил часть 3.1 статьи 34 Закона о размещении заказов, так как данным стандартом "Говядина и телятина для производства продуктов детского питания. Технические условия" предусмотрено, что настоящий стандарт распространяется на говядину (в полутушах и четвертинах) и телятину (в тушах и полутушах), полученные от молодняка крупного рогатого скота и телят, выращенных с соблюдением специальных ветеринарных, зоотехнических и зоогигиенических требований и предназначенных для производства продуктов питания детей раннего возраста.

В рассматриваемом случае имеются ввиду продукты питания детей раннего возраста, получаемых в промышленных условиях. Муниципальные дошкольные образовательные учреждения города Коряжмы не являются производителями продуктов питания детей раннего возраста, поэтому установление указанного требования влечет за собой ограничение количества участников размещения заказа при проведении аукциона, поскольку потенциальными участниками размещения заказа также являются поставщики продукции мясокомбинатов, не являющихся непосредственно производителями продуктов питания детей раннего возраста.

Суд первой инстанции, оценив представленные сторонами доказательства, пришел к выводу об ошибочности выводов УФАС о наличии в действиях администрации нарушения части 3.1 статьи 34 Закона о размещении заказов.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 10 Закона о размещении заказов размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона. Под аукционом на право заключить государственный или муниципальный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного или муниципального контракта (статья 32 Закона о размещении заказов).

Положениями частей 1 и 2 статьи 34 данного Закона предусмотрено, что документация об аукционе разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом. Документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.

В соответствии с частью 3.1 статьи 34 Закона о размещении заказов документация об аукционе не может содержать указание на знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товару, его производителю, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа.

В силу статей 65 и 198 АПК РФ на управление возложена обязанность доказать, что указанные администрацией в документации об аукционе требования к товару (говядина и телятина для производства продуктов для детского питания) влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа.

При этом следует учитывать, что в соответствии со статьей 8 Закона о размещении заказов участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

Исследовав и оценив представленные лицами, участвующими в деле, доказательства по правилам статей 65 и 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает, что документация об аукционе разрабатывается заказчиком и утверждается им исходя из своих потребностей. В данном случае УФАС при рассмотрении дела не представлены какие-либо доказательства, свидетельствующие о том, что указание в документации об аукционе ГОСТа мяса повлекло за собой ограничение количества именно участников размещения заказов.

На основании изложенного, а также с учетом того, что организация, изъявившая желание участвовать в аукционе, была до него допущена, а иных лиц, ограниченных спорным требованием не установлено, доказательств обратного материалы не содержат и апелляционному суду не представлено, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о незаконности решения и предписания от 18.01.2011 в части нарушения администрацией части 3.1 статьи 34 названного Закона.

В ходе проверки УФАС также сделало заключение о том, что аукционная комиссия, допустив МУП "Бирюса" к участию в аукционе, заявка которого не соответствует требованиям части 2 статьи 35 Закона о размещении заказов, нарушила пункт 1 части 1 статьи 12 названного Закона.

При этом управление установило, что в составе заявки на участие в аукционе МУП "Бирюса" предлагает к поставке в том числе: говядину или телятину для производства продуктов детского питания; молоко коровье, пастеризованное, разливное, фляжное, с МДЖ 2,5-3,5 %; сметану с МДЖ - 10-15%; творог весовой МДЖ до 9%; напиток кисломолочный (кефир, ацидофилин, йогурт) с МДЖ 1,5-4%. Однако, исходя из указанных формулировок, невозможно определить, какой конкретно товар предлагается к поставке, например, какой жирности будет поставлена сметана, какой конкретно кисломолочный напиток будет поставлен: кефир, ацидофилин или йогурт. В связи с этим управление признало, что заявка МУП "Бирюса" на участие в аукционе не соответствует требованиям части 2 статьи 35 Закона о размещении заказов.

Признавая необоснованными выводы УФАС, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Пунктом 1 части 1 статьи 12 Закона о размещении заказов предусмотрено, что при рассмотрении заявок на участие в аукционе участник размещения заказа не допускается аукционной комиссией к участию в аукционе в случае непредоставления документов, определенных частью 2 статьи 35 настоящего Федерального закона.

Заявка на участие в аукционе должна содержать сведения о функциональных характеристиках (потребительских свойствах) и качественных характеристиках товара, о качестве работ, услуг (подпункт 2 пункта 2 статьи 35 Закона).

В информационной карте аукциона усматривается, что товар поставляется в соответствии с техническим заданием (приложение N 1 к проекту муниципального контракта). Судом установлено, подтверждается материалами дела, что заявка МУП "Бирюса" полностью соответствует утвержденному в составе аукционной документации приложению N 1 к заявке, в ней содержится как наименование товара, который участник может поставить по заявке получателя, так и его характеристики (жирность).

При этом судом обоснованно учтено, что планируется заключение долгосрочного муниципального контракта на поставку продуктов питания (с 01.02.2011 по 30.11.2011), такой контракт имеет характер соглашения о сотрудничестве. В рамках данного контракта планируется заключение договора поставки с каждым из 17 получателей продуктов питания - дошкольных учреждений, проект которого также утвержден в составе аукционной документации. Проектом договора поставки предусмотрено, что поставщик обязуется передать получателю продуктов питания товар в соответствии с его заказом на поставку; наименование, ассортимент, количество товара указывается в товарных накладных.

Следовательно, в соответствии с рамочным муниципальным контрактом поставщик берет на себя обязательство поставить по конкретной заявке получателя (дошкольного учреждения) любой товар из перечня, который указан в техническом задании, а именно это будет поставка сметаны жирностью 10%, или 15 % и т.д. Соответственно, в своей заявке участник аукциона декларирует возможность поставить любой товар, поименованный в техническом задании в зависимости от конкретной заявки получателя. Такое оформление хозяйственных отношений не противоречит гражданскому законодательству и Закону о размещении заказов.

В связи с тем, что заявка МУП "Бирюса" содержала все документы, предусмотренные частью 2 статьи 35 Закона о размещении заказов, аукционная комиссия правомерно допустила его к участию в аукционе.

Управлением в жалобе не приведены доводы, опровергающие данный вывод суда.

При таких обстоятельствах дело рассмотрено судом полно и всесторонне, нормы процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам. Правовых оснований для отмены или изменения принятого по данному делу решения суда не имеется.

Поскольку в удовлетворении жалобы управлению отказано, оно в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от уплаты госпошлины в качестве истца и ответчика, госпошлина взысканию не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Архангельской области от 11 марта 2011 года по делу N А05-472/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.С. Чельцова

Судьи

Н.В. Мурахина Н.Н. Осокина