Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 июня 2011 г. N 17АП-4227/11

г. Пермь

08 июня 2011 г.

Дело N А60-44793/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июня 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 июня 2011 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Варакса Н. В.

судей Осиповой С.П., Грибиниченко О.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лебедевой Н.О.

при участии:

от заявителя Главного управления внутренних дел по Свердловской области (ОГРН 1036602642592, ИНН 6658076955): Зимин Е.А., удостоверение, доверенность от 22.12.2010, Дрожащих И.С., удостоверение, доверенность от 20.10.2010,

от заявителя негосударственного образовательного учреждения "Уральский межрегиональный колледж безопасности" (ОГРН 1026604957466, ИНН 666106516): Горн С.В., паспорт, доверенность от 22.10.2010,

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ОГРН 1036602648928, ИНН 6658065103): Волков С.Н., удостоверение, доверенность от 08.09.2010, Курбатова Н.О., удостоверение, доверенность от 21.09.2010,

от третьих лиц НОУ "МЦ "Профессионал", НОУ "Региональный центр содействия охранным структурам", НОУ "Криминалист-Школа", НОУ "Омега-Гарант", НОУ "Учебно-тренировочный центр", НОУ "Учебный центр безопасности концерна "Уралсодмил", НОУ "Баярд-2003", НОУ "38-Auto", НОУ "Вымпел", Комитет по безопасности и развитию охранного бизнеса, Матвеев Владимир Ильич, частное охранное предприятие (ЧОП) "Омега-АС", ЧОП "Корпорация "Кондор", ЧОП "Ветеран", ЧОП "Сова-3", ООО "Бизнес-Консультант": не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы

заявителя ГУВД по Свердловской области, заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 16 марта 2011 года по делу N А60-44793/2010,

принятое судьей Киселевым Ю.К.

по заявлению ГУВД по Свердловской области, НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

третьи лица: НОУ "МЦ "Профессионал", НОУ "Региональный центр содействия охранным структурам", НОУ "Криминалист-Школа", НОУ "Омега-Гарант", НОУ "Учебно-тренировочный центр", НОУ "Учебный центр безопасности концерна "Уралсодмил", НОУ "Баярд-2003", НОУ "38-Auto", НОУ "Вымпел", Комитет по безопасности и развитию охранного бизнеса, Матвеев Владимир Ильич, частное охранное предприятие (ЧОП) "Омега-АС", ЧОП "Корпорация "Кондор", ЧОП "Ветеран", ЧОП "Сова-3", ООО "Бизнес-Консультант"

о признании недействительным решения и предписания от 23.09.2010 по объединенным делам N 25 и N 32,

установил:

Главное управление внутренних дел по Свердловской области (далее - ГУВД по Свердловской области), НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" (далее - Колледж) обратились в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - УФАС по Свердловской области, антимонопольный орган) от 23.09.2010 по объединенным делам N 25, N 32.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены НОУ "МЦ "Профессионал", НОУ "Региональный центр содействия охранным структурам", НОУ "Криминалист-Школа", НОУ "Омега-Гарант", НОУ "Учебно-тренировочный центр", НОУ "Учебный центр безопасности концерна "Уралсодмил", НОУ "Баярд-2003", НОУ "38-Auto", НОУ "Вымпел", Комитет по безопасности и развитию охранного бизнеса, Матвеев Владимир Ильич, частное охранное предприятие (ЧОП) "Омега-АС", ЧОП "Корпорация "Кондор", ЧОП "Ветеран", ЧОП "Сова-3", ООО "Бизнес-Консультант".

Решением Арбитражного суд Свердловской области от 16.03.2011 заявленные требования удовлетворены частично; признан недействительным п. 3 решения УФАС по свердловской области от 23.09.2010 по объединенным делам N 25 и N 32, признано недействительным предписание УФАС по Свердловской областиот 23.09.2010 по объединенным делам N 25 и N 32 в отношении НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности". В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением, ГУВД по Свердловской области обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить.

В обоснование жалобы ГУВД по Свердловской области указывает, что судом сделан неверный вывод о том, что государственная функция по выдаче удостоверения частного охранника, его переоформления, включает действия комиссии ГУВД по приему квалификационных экзаменов. Ссылается на то, что у ГУВД отсутствует материальная база для приема экзаменов у лиц, не являющихся сотрудниками органов внутренних дел, а также на то, что лимиты бюджетных средств на приобретение удостоверений до ГУВД по Свердловской области не доводятся. ГУВД по Свердловской области ссылается на то, что решение о привлечении образовательного учреждения к обеспечению сдачи квалификационного экзамена на базе учреждения принимается исходя из выполнения учреждением требований о наличии материальной базы, на дату возбуждения дела N 25 и N 32 таким требованиям отвечали только НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" и НОУ "МЦ "Профессионал". По мнению ГУВД по Свердловской области, его действия не привели к ограничению конкуренции, поскольку цены на услуги по приему квалификационных экзаменов устанавливаются образовательными учреждениями и со стороны ГУВД воздействия на уровень цен не имелось.

В судебном заседании представители ГУВД по Свердловской области доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержали, просили решение суда отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представители УФАС по Свердловской области возражали против удовлетворения апелляционной жалобы ГУВД по Свердловской области.

Представителем НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" доводы апелляционной жалобы ГУВД по Свердловской области поддержаны.

УФАС по Свердловской области также подана апелляционная жалоба, в которой антимонопольный орган просит решение суда отменить в части удовлетворения заявленных требований, в удовлетворении требований НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" отказать в полном объеме. Доводы жалобы антимонопольного органа сводятся к тому, что организация приема и прием квалификационного экзамена на приобретение правового статуса частного охранника является государственной функцией по контролю и надзору; государственная пошлина является единственным и достаточным платежом за совершение государственным органом юридически значимых действий. Антимонопольным органом установлены совместные и взаимообусловленные действия ГУВД по Свердловской области, комиссия которого предопределяет место проведения квалификационного экзамена и никак при этом не обеспечивает возможность экзаменуемых лиц сдать экзамен без внесения платы помимо государственной пошлины, и действия НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности", которое инициирует при приеме на его базе квалификационного экзамена заключение непубличного договора на обеспечение проведения этого экзамена, приводящие к взиманию с экзаменуемых лиц платы в нерегулируемом размере помимо государственной пошлины. При этом достигаемый результат соответствует как интересам ГУВД по Свердловской области, поскольку оно не несет соответствующие расходы на проведение экзамена, так и интересам НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" или НОУ "Профессионал", поскольку оно осуществляет приносящую доход деятельность в условиях государственной монополии на услугу по сдаче экзамена. Данные действия приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке образовательных услуг по подготовке частных охранников.

Представители Свердловского УФАС в судебном заседании поддержали доводы своей апелляционной жалобы, просили решение суда в обжалуемой части отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. Полагают, что то обстоятельство, что помимо государственной пошлины с экзаменуемых лиц взимается плата за прием экзамена не государственным органом, а другим участником согласованных действий (НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности"), не исключает квалификацию действий каждого из участников согласованных действий по п. 1 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" против удовлетворения апелляционной жалобы Свердловского УФАС возражает по мотивам, изложенным в письменных объяснениях, полагает, что решение по объединенным делам N 25 и N 32 противоречит Закону о защите конкуренции, так как деятельности заявителя отсутствуют признаки нарушения или ограничения конкуренции.

Третьи лица отзывы на апелляционные жалобы не представили, в судебное заседание представителей не направили, что в силу ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, УФАС по Свердловской области на основании заявлений НОУ "Региональный центр содействия охранным структурам", Комитета по безопасности и развитию охранного бизнеса и гражданина Матвеева В.И. возбуждены дела N 25 и N 32 по признакам нарушения ГУВД по Свердловской области, НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" и НОУ МЦ "Профессионал" ст. 16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в осуществлении согласованных действий, которые приводят (могут привести) к установлению нерегулируемых цен на государственную услугу по приему квалификационного экзамена охранника 4, 5, 6 разряда.

Основанием для возбуждения дела N 25 явилось обращение НОУ "Региональный центр содействия охранным структурам" от 02.03.2010, в котором сообщено, что оно на основании лицензии осуществляет образовательную деятельность по подготовке охранников. 25.11.2009 оно обратилось в ГУВД по Свердловской области с заявкой на проведение квалификационного экзамена на его базе с указанием предполагаемого количества экзаменуемых лиц и даты экзамена (50 человек, дата - 04.02.2010). Письмом от 11.01.2010 N 40/17 ГУВД по Свердловской области в удовлетворении заявки отказало, сообщив о проведении квалификационных экзаменов в январе 2010 года на базе двух других образовательных учреждений - НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" и НОУ "МЦ "Профессионал"; кроме того, сообщило, что для организации проведения квалификационных экзаменов на базе учреждения тому необходимо приобрести программный продукт - автоматизированную информационно-поисковую систему "ТИР", правообладателем которого является ООО "Бизнес-Консультант" (г.Москва). НОУ "Региональный центр содействия охранным структурам" полагало, что ГУВД по Свердловской области, уклонившись от проведения квалификационного экзамена на его базе, направило его выпускников для сдачи квалификационного экзамена в конкурирующие образовательные учреждения; ГУВД по Свердловской области создаёт более благоприятные условия деятельности для НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" путём постоянного привлечения именно его к участию в приёме квалификационного экзамена граждан, претендующих на получение статуса частного охранника, в ущерб другим конкурирующим образовательным учреждениям.

Основанием для возбуждения дела N 32 явились обращения Комитета по безопасности и развитию охранного бизнеса от 18.02.2010 и гражданина Матвееа В.И. от 19.04.2010. Комитет ссылался на то, что в городе Екатеринбурге из семи негосударственных образовательных учреждений подготовка, переподготовка, и повышение квалификации охранников стали возможными только в колледже. При этом стоимость услуг в них по проведению периодической проверки охранника составляет - 2000 рублей, по подготовке к получению квалификации 4-й категории - 4500 рублей, 5-й категории - 5500 рублей, 6-й категории - 6500 рублей, что, по мнению комитета, является экономически необоснованным. Гражданин Матвеев В.И. ссылался на нарушение НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" и НОУ МЦ "Профессионал" антимонопольного законодательства путём установления одинаковых цен на соответствующие услуги. Из обращения гражданина следовало, что в соответствии с новой редакцией Закона о частной охранной и детективной деятельности с января 2010 года введена обязательная сдача охранниками и директорами ЧОПов квалификационного экзамена на 4, 5, 6 разряды. Сдача такого экзамена возможна только в НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" и НОУ МЦ "Профессионал".

По итогам рассмотрения дел УФАС по Свердловской области вынесено решение от 23.09.2010 по объединенным в одно производство делам N 25 и N 32, которым в действиях ГУВД по Свердловской области признан факт нарушения п. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в осуществлении при организации приема и приеме квалификационного экзамена на приобретение правового статуса частного охранника согласованных с НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" и НОУ МЦ "Профессионал" действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках образовательных и охранных услуг путем взимания с экзаменуемых лиц платы в нерегулируемом размере.

Этим же решением в действиях НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" признан факт нарушения п. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции, выразившийся в осуществлении согласованных действий с ГУВД по Свердловской области при организации приема и приеме на базе НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" квалификационного экзамена на приобретение правового статуса частного охранника действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению устранению конкуренции на рынках образовательных и охранных услуг путем взимания с экзаменуемых лиц платы в нерегулируемом размере.

В действиях НОУ МЦ "Профессионал" также признан факт нарушения п. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в осуществлении согласованных с ГУВД по Свердловской области действий при организации приема и приеме на базе НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" квалификационного экзамена на приобретение правового статуса частного охранника действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению устранению конкуренции на рынках образовательных и охранных услуг путем взимания с экзаменуемых лиц платы в нерегулируемом размере.

На основании решения от 23.09.2010 по объединенным в одно производство делам N 25 и N 32 ГУВД по Свердловской области выдано предписание от 23.09.2010 в срок до 30.11.2010 прекратить нарушение п. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции путем принятия всех зависящих от территориального органа федерального органа исполнительной власти мер по обеспечению беспрепятственного доступа экзаменуемых лиц в места и во время проведения квалификационного экзамена на приобретение правового статуса частного охранника.

НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" выдано предписание от 23.09.2010 о прекращении в срок до 30.11.2010 нарушения п. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции путем принятия всех зависящих от него мер по исключению случаев взимания с экзаменуемых лиц платы в нерегулируемом размере.

Полагая, что указанные решение и вынесенное в отношении него предписание являются незаконными, нарушают его права и законные интересы ГУВД по Свердловской области обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Указанное заявление принято к производству Арбитражного суда Свердловской области с присвоением делу N А60-44793/2010.

НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" также обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения УФАС по Свердловской области от 23.09.2010 по объединенным в одно производство делам N 25 и N 32 и вынесенного в отношении него предписания от 23.09.2010.

Заявление НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" принято к производству Арбитражного суда Свердловской области с присвоением делу N А60-45309/2010.

Определением от 28.01.2011 дела N А60-44793/2010 и N А60-45309/2010 объединены в одно производство с присвоением делу N А60-44793/2010.

Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что имели место нарушающие требования п. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции согласованные действия ГУВД по Свердловской области, НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" НОУ МЦ "Профессионал". Вместе с тем суд указал, что оспариваемое решение в части п. 3 и предписание в части, касающейся НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности", не соответствуют закону, поскольку антимонопольный орган не указал, в силу какого закона в данном случае должны применяться регулируемые цены.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционных жалоб, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания незаконными решения и действия (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия обжалуемого решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно ст. 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Согласно Положению о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утверждённому Указом Президента Российской Федерации от 19.07.2004 N 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации", Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти.

МВД России осуществляет, в частности, следующие полномочия: осуществляет контроль за частной охранной деятельностью на территории Российской Федерации. МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в его систему территориальные органы. Территориальными органами МВД России являются, в том числе, Главные управления внутренних дел по субъектам Российской Федерации.

Аналогичные нормы закреплены в п. 3 и подп. 19 п. 16 Положения о ГУВД по Свердловской области, утвержденного приказом МВД России от 20.12.2006 N 1043 (в редакции приказа от 06.11.2009 N 836).

Таким образом, ГУВД по Свердловской области является территориальным органом федерального органа исполнительной власти, поэтому на него распространяются ограничения, установленные ст. 16 Закона о защите конкуренции.

Правовые основы частной охранной деятельности определены законом Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об охранной деятельности).

Федеральным законом от 22.12.2008 N 272-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности" установлено, что право на приобретение правового статуса частного охранника предоставляется гражданам, прошедшим профессиональную подготовку и сдавшим квалификационный экзамен, и подтверждается удостоверением частного охранника. Данное правило введено с 01.07.2009. Таким образом, для получения удостоверения охранника стала необходимой сдача квалификационного экзамена.

В ст. 11.1 Закона об охранной деятельности определено, что порядок сдачи квалификационного экзамена и выдачи удостоверения частного охранника устанавливается Правительством Российской Федерации.

Правила сдачи квалификационного экзамена (далее - Правила сдачи экзамена) утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 N 629 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587 "Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности".

В соответствии с Правилами сдачи экзамена квалификационный экзамен проводится, как правило, в образовательных учреждениях, реализующих программы профессиональной подготовки частных охранников.

Согласно п. 3 Правил сдачи экзамена для организации приема экзамена в органах внутренних дел создаются экзаменационные комиссии в порядке, установленном МВД России.

Порядок создания комиссии установлен Инструкцией по организации и приему квалификационного экзамена у граждан, необходимого для приобретения правового статуса частного охранника (далее - Инструкция), утвержденной приказом МВД России от 19.06.2006 N 447, в редакции приказа МВД России от 21.09.2009 N 716.

В соответствии с п. 1 Инструкции для организации приема квалификационного экзамена при ГУВД по субъектам Российской Федерации создаются экзаменационные комиссии.

Инструкцией предусмотрено, что комиссия организует и осуществляет прием экзаменов, принимает решение о присвоении соответствующей квалификации частного охранника, выдаче свидетельства (дубликата) о сдаче квалификационного экзамена, а также рассматривает и принимает решения по иным возникающим в связи с приемом квалификационного экзамена вопросам. Состав комиссии и положение о ней утверждаются приказом ГУВД по субъекту Российской Федерации.

В состав комиссии входят должностные лица органов внутренних дел, уполномоченные на осуществление действий по лицензированию частной охранной деятельности. В состав комиссии (по согласованию) могут включаться руководители образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку частных детективов и работников частных охранных организаций, представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере образования, объединений и организаций, работающих в области частной охранной и детективной (сыскной) деятельности. Периодичность заседаний, регламент работы и распределение обязанностей внутри комиссии должны обеспечивать эффективное выполнение возложенных на нее задач и устанавливается комиссией самостоятельно.

Положение о комиссии ГУВД по Свердловской области по приему квалификационного экзамена утверждено приказом ГУВД по Свердловской области от 10.02.2010 N 133.

Тем же приказом утвержден персональный состав комиссии. При этом в состав комиссии включен представитель НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" (его руководитель). Представители иных конкурирующих между собой образовательных учреждений в состав комиссии не включены.

Согласно пункту 5 Правил сдачи экзамена для согласования даты и времени проведения экзамена руководители образовательных учреждений подают в комиссию не менее чем за 30 рабочих дней до дня проведения экзамена заявку с указанием предполагаемого количества экзаменуемых лиц и времени начала экзамена. Комиссия утверждает дату, время и место проведения экзамена.

Экзамен состоит из проверки теоретических знаний, получаемых по программам профессиональной подготовки частных охранников, и практических навыков применения специальных средств, гражданского и служебного оружия в соответствии с получаемой гражданином квалификацией (пункт 8 Правил).

Проверка теоретических знаний осуществляется при помощи персональных электронно-вычислительных машин либо путем письменного или устного опроса по экзаменационным билетам, которые составляются на основе программ профессиональной подготовки частных охранников. Типовые требования к содержанию экзаменационных билетов утверждаются Министерством внутренних дел Российской Федерации. Форма проверки теоретических знаний устанавливается комиссией по согласованию с образовательными учреждениями с учетом возможностей их учебно-экзаменационной базы (пункт 9 Правил).

Порядок проведения проверки практических навыков применения специальных средств, гражданского и служебного оружия устанавливается Министерством внутренних дел Российской Федерации (пункт 11 Правил).

Комиссия в течение 5 рабочих дней принимает решение о присвоении гражданину квалификации охранника, а также о выдаче документа о присвоении квалификации охранника (пункт 13 Правил). Документ о присвоении квалификации охранника подписывается председателем (заместителем председателя) комиссии и заверяется печатью комиссии. Форма документа устанавливается МВД России (пункт 14 Правил).

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что проведение квалификационного является государственной функцией ГУВД по Свердловской области в рамках осуществления государственного контроля за частной охранной деятельностью на территории Свердловской области.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" под функциями по контролю и надзору понимаются, в частности, осуществление действий по контролю и надзору за исполнением юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам.

Поскольку ГУВД по Свердловской области в лице комиссии принимает решение о выдаче либо невыдаче лицу документа о присвоении квалификации охранника, разрешая или не разрешая ему тем самым осуществление деятельности в качестве охранника (а также руководителя охранной организации), то, следовательно, в этой части оно выполняет государственную функцию по контролю.

Вышеуказанным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 N 629 предусмотрено, что финансирование расходов, связанных с реализацией данного постановления, осуществляется за счёт и пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделяемых Министерству внутренних дел Российской Федерации на финансирование расходов, связанных с выдачей удостоверения частного охранника.

Пунктом 112 части 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации установлена государственная пошлина, в частности, за следующие действия уполномоченных органов, связанные с выдачей удостоверения частного охранника: выдача удостоверения (дубликата удостоверения) частного охранника - 1200 рублей; переоформление удостоверения частного охранника в связи с продлением срока действия удостоверения - 400 рублей.

Следовательно, суд первой инстанции обоснованно указал на то, что ГУВД по Свердловской области обязано организовать прием квалификационного экзамена таким образом, чтобы обеспечить беспрепятственный доступ к нему экзаменуемых лиц, не обусловленный внесением за совершение данного действия какой-либо дополнительной платы помимо государственной пошлины.

В силу п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Судом первой инстанции установлено, на территории Свердловской области предпринимательскую деятельность по оказанию образовательных услуг по профессиональной подготовке частных охранников осуществляют десять участвующих в деле хозяйствующих субъектов.

Следовательно, данный товарный рынок находится в состоянии конкуренции.

При этом судом обоснованно отмечено, что прием квалификационного экзамена и выдача удостоверения охранника не входят в состав образовательной услуги, но без них данная образовательная услуга утрачивает свою ценность (стоимость), поскольку конечной целью потребителя услуги является получение разрешения на занятие профессиональной деятельности в качестве частного охранника (руководителя охранной организации), а не сам по себе образовательный процесс.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о том, что организация приема квалификационного экзамена со стороны ГУВД по Свердловской области не может не оказывать влияния на конкуренцию на рынке упомянутых образовательных услуг и косвенно - на рынке охранных услуг, является правильным.

Как установлено судом и подтверждено материалами дела, ГУВД по Свердловской области определило следующий порядок организации квалификационного экзамена. ГУВД по Свердловской области по согласованию с НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" и НОУ МЦ "Профессионал" утвердило только эти два образовательных учреждения для проведения квалификационных экзаменов и обучения руководителей частных охранных организаций по программе повышения квалификации для всех лиц, независимо от того, в каком образовательном учреждении они проходили обучение.

Данное решение ГУВД по Свердловской области оформлено протоколом от 09.12.2009 N 12 внеочередного заседания Координационного совета по взаимодействию с охранно-сыскными структурами при ГУВД по Свердловской области (т. 1л.д. 129).

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, указанным решением ГУВД по Свердловской области руководствовалось в практической деятельности. Так, НОУ "Региональный центр содействия охранным структурам" 25.11.2009 обратилось в ГУВД по Свердловской области с заявкой на проведение квалификационного экзамена на его базе с указанием предполагаемого количества экзаменуемых лиц и даты экзамена (50 человек, дата - 04.02.2010). Письмом от 11.01.2010 N 40/17 ГУВД по Свердловской области в удовлетворении заявки отказало, сообщив график проведения квалификационных экзаменов в январе 2010 года в двух образовательных учреждениях - НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" и НОУ "МЦ "Профессионал".

Письмом от 09.03.2010 ГУВД по Свердловской области разъяснило обратившемуся к нему гражданину Шурупову А.В. из г. Нижнего Тагила Свердловской области, что сдать квалификационный экзамен тот может только в двух упомянутых образовательных учреждениях, рекомендовав самостоятельно урегулировать с ними вопросы оплаты услуг по организации экзамена.

При этом указанные образовательные учреждения согласие на проведение экзамена на их базе обусловливали заключением возмездного договора на обеспечение проведения квалификационного экзамена.

Так, 18.02.2010 НОУ МЦ "Профессионал" заключен такой договор N 18-02/10 КЭ с ООО "Частная охранная организация "Объединение "Форпост-УЭМ". Цена услуг исполнителя составила 4500 руб. за квалификационный экзамен на 4-й разряд и 6500 руб. за квалификационный экзамен на 6-й разряд (счет от 16.07.2010 N 232). 16.04.2010 заключены аналогичные договоры с ООО "ЧОП "Альфа-Е", ООО "ЧОП "Альфа-М" и ООО "ЧОП "Альфа-С", 01.06.2010 - с ООО "ЧОП "Генеральское" и другие. Те же тарифы НОУ "МЦ "Профессионал" применяло и по состоянию на 30.07.2010. При этом все упомянутые договоры содержат в своей преамбуле ссылку на упомянутое решение координационного совета при ГУВД по Свердловской области от 09.12.2009 N 12.

Такие же цены на свои услуги установило в 2010 году НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности", которым заключались аналогичные договоры, такие договоры также содержали ссылку на упомянутое решение координационного совета при ГУВД по Свердловской области от 09.12.2009 N 12 (т. 3 л.д. 7, 51, 52).

Невозможность сдачи экзамена на базе определенных ГУВД по Свердловской области образовательных учреждений (НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" и НОУ МЦ "Профессионал") до оплаты по указанным выше договорам подтверждается объяснениями заявителей и лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Суд первой инстанции, исследовав и оценив в порядке, предусмотренном ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, вышеизложенные обстоятельства и представленные доказательства, пришел к обоснованному выводу о том, что действия ГУВД по Свердловской области привели к ограничению конкуренции на рынке образовательных услуг по профессиональной подготовке частных охранников, поскольку поставили НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" и НОУ МЦ "Профессионал" в преимущественное положение перед остальными образовательными учреждениями, вынудив иные образовательные учреждения направлять своих выпускников для сдачи экзамена в НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" и НОУ МЦ "Профессионал", а последние получили возможность дополнительного гарантированного дохода, что свидетельствует об угрозе ограничения конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Следовательно, правильными являются выводы суда первой инстанции о том, что УФАС по Свердловской области правомерно квалифицировало действия ГУВД по Свердловской области, НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности", НОУ МЦ "Профессионал" как нарушающие Закон о защите конкуренции.

Довод ГУВД по Свердловской области о том, что отсутствует административный регламент на оказание соответствующей государственной услуги, правомерно отклонен судом первой инстанции.

Как верно указал суд первой инстанции, данное обстоятельство не освобождает ГУВД по Свердловской области как государственный орган организовать исполнение возложенной на него функции таким образом, чтобы не нарушались условия конкуренции между хозяйствующими субъектами, в частности, организовать прием квалификационного экзамена либо на базе того образовательного учреждения, где проходили подготовку экзаменующиеся, либо организовать его прием на собственной базе, либо, как правильно указал антимонопольный орган, обеспечить иным образом доступ экзаменуемых лиц к сдаче квалификационного экзамена, не обусловленный дополнительной оплатой услуг иных лиц.

При таких обстоятельствах доводы апелляционной жалобы ГУВД по Свердловской области отклоняются в полном объеме.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводом суда первой инстанции о несоответствии закону оспариваемого решения в части п. 3 и предписания УФАС по Свердловской области в части, касающейся НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности".

Антимонопольным органом при рассмотрении объединенного дела N 25 и N 32 установлено и материалами дела подтверждается, что приказом ГУВД по Свердловской области от 10.02.2010 N 133 утвержден персональный состав комиссии по приему экзамена, необходимого для приобретения правового статуса частного охранника. При этом по согласованию с НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" в состав комиссии включен представитель НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" (его руководитель). Представители иных конкурирующих между собой образовательных учреждений в состав комиссии не включены.

НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности", зная о решении ГУВД по Свердловской области от 09.12.2009 N 12 о возможности сдачи экзамена только на базе определенных ГУВД по Свердловской области образовательных учреждений (НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" и НОУ МЦ "Профессионал"), инициировало заключение договора на обеспечение проведения квалификационного экзамена. Согласно п. 3.2 договоров стоимость обеспечения проведения экзамена одного сотрудника складывается исходя из сложившихся тарифов на момент проведения экзамена. Данные тарифы устанавливаются НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" самостоятельно.

Таким образом, имеют место совместные и взаимообусловленные действия ГУВД по Свердловской области, комиссия которого предопределяет место проведения квалификационного экзамена и никак при этом не обеспечивает возможность экзаменуемых лиц сдать экзамен без внесения платы помимо государственной пошлины, и действия НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности", которое инициирует при приеме на его базе квалификационного экзамена заключение непубличного договора на обеспечение проведения этого экзамена, приводящие к взиманию с экзаменуемых лиц платы в нерегулируемом размере помимо государственной пошлины.

При этом указанные действия соответствуют как интересам ГУВД по Свердловской области, поскольку оно не несет соответствующие расходы на проведение экзамена, так и интересам НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности", поскольку НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" получает возможность осуществлять и осуществляет приносящую доход деятельность по обеспечению проведения экзамена в условиях государственной монополии на услугу по сдаче экзамена.

То есть в рассматриваемом случае НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности", зная о решении ГУВД по Свердловской области от 09.12.2009 N 12 о возможности сдачи экзамена только на базе определенных ГУВД по Свердловской области образовательных учреждений, использует указанное решение ГУВД по Свердловской области с целью получения дополнительного по сравнению с другими участниками рынка образовательных услуг по подготовке частных охранников гарантированного дохода, который не получило бы в отсутствие соответствующего решения ГУВД по Свердловской области.

Данные действия приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке образовательных услуг по подготовке частных охранников.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что обжалуемые решение и предписания антимонопольного органа, в том числе и в части, касающейся признания в действиях НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" нарушения п. 1 ст. 16 Закона о конкуренции являются правомерными, а выводы суда первой инстанции о несоответствии закону оспариваемого решения в части п. 3 и предписания УФАС по Свердловской области в части, касающейся НОУ "Уральский межрегиональный колледж безопасности" недостаточно обоснованными.

Таким образом, суд апелляционной инстанции признает апелляционную жалобу антимонопольного органа подлежащей удовлетворению, и полагает, что решение суда первой инстанции подлежит изменению.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, ч. 1, 2 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 16 марта 2011 года по делу N А60-44793/2010 изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

"В удовлетворении требований Главного управления внутренних дел по Свердловской области и требований Негосударственного образовательного учреждения "Уральский межрегиональный колледж безопасности" о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 23.09.2010 по объединенным делам N 25 и N 32 отказать".

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Н.В.Варакса

Судьи

О.Г.Грибиниченко С.П.Осипова