Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2011 г. N 18АП-4805/11

г.Челябинск

30 мая 2011 г.

Дело N А76-24658/2010

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Костина В.Ю., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарем Курочкиной Е.Г.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 31.03.2011 по делу N А76-24658/2010 (судья Котляров Н.Е.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Заводская М.А. (доверенность N 55 от 30.03.2011);

Администрации г. Троицка - Бочанова Г.Г. (доверенность от 11.01.2011 N 2);

Муниципального учреждения "Комитет по капитальному строительству" - Саватеев В.А. (доверенность от 12.01.2011 N 5).

Администрация города Троицка (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - УФАС по Челябинской области, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) о признании недействительными решения от 28.10.2010 и предписания от 28.10.2010 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 84-07/10.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное учреждение "Комитет по капитальному строительству", Комиссия по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности Администрации г. Троицка, общество с ограниченной ответственностью "Газсервис" (далее - ООО "Газсервис") и закрытое акционерное общество "Факел" (далее - ЗАО "Факел").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 31.03.2011 заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе УФАС по Челябинской области просит решение суда от 31.03.2011 отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В судебном заседании представитель УФАС по Челябинской области на доводах апелляционной жалобы настаивал.

Представитель Администрации г. Троицка в судебном заседании против удовлетворения жалобы возражал по основаниям, изложенным в отзыве. Считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представитель муниципального учреждения "Комитет по капитальному строительству" в судебном заседании также возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность обжалованного судебного акта.

Представители иных лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей УФАС по Челябинской области, считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что Постановлением Главы г. Троицка от 20.10.2004 N 540 (с изменениями от 28.12.2005 N 643) создана Комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности и утверждено Положение об этой комиссии, в соответствии с п.5.3 которого к основным задачам комиссии отнесено обеспечение согласованности действий органов исполнительной власти города Троицка при решении вопросов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности, а также восстановления и строительства жилых домов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, производственной инженерной инфраструктуры, поврежденных и разрушенных в результате чрезвычайных ситуаций.

27.10.2009 Комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности принято решение N 17 "О признании работ по строительству объектов газификации "Участок кольцевого распределительного газопровода высокого давления центральной части г. Троицка - 4-я очередь" и "Разводящие сети газоснабжения квартала индивидуальной застройки ТСЖ "Юго-Западный"" неотложными в условиях отопительного сезона 2009-2010гг.".

Как следует из текста этого решения, по итогам заслушивания начальника управления ЖКХ, экологии, благоустройства, транспорта и связи об обследовании линий электропередач и трансформаторных подстанций квартала индивидуальной застройки ТСЖ "Юго-Западный", а также по итогам обсуждения акта обследования линий электропередач и трансформаторных подстанций от 20.10.2009, обращения директора филиала ОАО "Челябоблкоммунэнерго" Троицкие электротепловые сети от 03.09.2009 N 827 и расчета диаметра трубопровода теплосети направления "Денисова", с учетом перспективного строительства микрорайонов N N 2, 4, 5 ПКБ "Южуралпроект" и в целях обеспечения бесперебойной и безаварийной работы объектов ЖКХ в предстоящий отопительный период 2009-2010 годов, выполнения работ по подготовке электро- и тепловых сетей города Троицка к работе в зимнее время, решено признать выполнение работ по строительству объектов газификации "Участок кольцевого распределительного газопровода высокого давления центральной части г. Троицка - 4-я очередь" и "Разводящие сети газоснабжения квартала индивидуальной застройки ТСЖ "Юго-Западный"" неотложными в условиях отопительного сезона 2009-2010 годов. В этой связи решено применить п.6 ст.55 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) для размещения заказа у единственного исполнителя - ЗАО "Факел".

Между муниципальным учреждением "Комитет по капитальному строительству" (заказчик), осуществляющим в силу п.2.1 своего Устава от 02.02.2005 функции заказчика-застройщика по капитальному строительству объектов, строящихся за счет средств федерального, областного и местного бюджетов, и ЗАО "Факел" (исполнитель) 09.11.2009 заключены муниципальные контракты N 17 и N 18 на выполнение работ для муниципальных нужд, в соответствии с условиями которых ЗАО "Факел" обязалось в срок до 30.05.2010 и до 01.04.2010 выполнить соответственно строительно-монтажные работы по объектам "Участок кольцевого распределительного газопровода высокого давления центральной части г. Троицка - 4-я очередь" ОП N 434 - ОП N 487а и "Разводящие сети газоснабжения квартала индивидуальной застройки ТСЖ "Юго-Западный"".

Как следует из пунктов 1.1 указанных контрактов, эти контракты заключены без проведения торгов, на основании решения комиссии по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности от 27.10.2009 N 17.

На основании поступившего в УФАС по Челябинской области заявления ООО "Газсервис" о наличии нарушений при размещении указанных муниципальных заказов приказом руководителя антимонопольного органа от 17.08.2010 N 336 возбуждено дело N 84-07/10 по признакам нарушения Главой г. Троицка в лице Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, муниципальным учреждением "Комитет по капитальному строительству" - ч.1 ст.15 и п.4 ст.16 Закона N 135-ФЗ, а ЗАО "Факел" - п.4 ст.16 Закона N 135-ФЗ.

Определениями УФАС по Челябинской области от 24.09.2010 к участию в деле о нарушении антимонопольного законодательства в качестве ответчика привлечена Администрация г. Троицка, а участие в деле Главы г. Троицка прекращено.

Рассмотрев дело о нарушении антимонопольного законодательства N 84-07/10, УФАС по Челябинской области 28.10.2010 вынесло решение, в соответствии с которым действия Администрации г. Троицка в лице Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, выразившиеся в определении ЗАО "Факел" единственным исполнителем работ по строительству объектов "Участок кольцевого распределительного газопровода высокого давления центральной части г. Троицка - 4-я очередь" и "Разводящие сети газоснабжения квартала индивидуальной застройки ТСЖ "Юго-Западный"", создавшие необоснованные преимущества обществу при осуществлении деятельности по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, работающими с ним на одном товарном рынке и приведшие к ограничению конкуренции при размещении муниципальных заказов на выполнение указанных работ, признаны нарушающими ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ (п.1 решения). Также признаны нарушением ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ действия муниципального учреждения "Комитет по капитальному строительству", наделенного функциями органа местного самоуправления - Администрации г. Троицка, выразившиеся в заключении им муниципальных контрактов от 09.11.2009 N 17 и N 18 без проведения процедуры торгов, что создало ЗАО "Факел" необоснованные преимущества по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, работающими с ним на одном товарном рынке и может привести к ограничению конкуренции (п.2 решения). Поскольку муниципальным учреждением "Комитет по капитальному строительству" и ЗАО "Факел" заключены муниципальные контракты, предписание, направленное на устранение (предотвращение) нарушений антимонопольного законодательства, решено не выдавать (п.3 решения). Решено выдать Администрации г. Троицка, создавшей комиссию по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, предписание об отмене акта, нарушающего антимонопольное законодательство (п.4 решения). Рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в части нарушения муниципальным учреждением "Комитет по капитальному строительству" и ЗАО "Факел" п.4 ст.16 Закона N 135-ФЗ решено прекратить ввиду отсутствия в действиях указанных лиц этого нарушения (п.5 решения). Материалы дела решено передать уполномоченному лицу для решения вопроса о возбуждении административного производства по факту непредставления ЗАО "Факел" документов и информации, имеющих значение для рассмотрения дела N 84-07/10 о нарушении антимонопольного законодательства по существу (п.6 решения).

Предписанием от 28.10.2010 по делу N 84-07/10 Администрации предписано в срок до 15 декабря 2010 года прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в принятии Комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, состав которой утвержден Постановлением Главы г. Троицка от 20.10.2004 N 540 (с изменениями от 28.12.2005 N 643), решения от 27.10.2009 N 17 об определении ЗАО "Факел" единственным исполнителем работ по строительству объектов "Участок кольцевого распределительного газопровода высокого давления центральной части г. Троицка - 4-я очередь" и "Разводящие сети газоснабжения квартала индивидуальной застройки ТСЖ "Юго-Западный"", что могло привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции, путем его отмены. О выполнении предписания предложено сообщить в УФАС по Челябинской области в срок до 20.12.2010 с приложением документов, подтверждающих отмену решения, а именно: копию акта Администрации г. Троицка об отмене решения от 27.10.2009 N 17.

Не согласившись с такими решением и предписанием антимонопольного органа, заявитель оспорил их в полном объеме в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался выводом о наличии совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренных ненормативных правовых актов.

Вывод суда нельзя признать обоснованным.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, обязательным условием для признания оспоренного ненормативного правового акта недействительным является совокупность следующих обстоятельств: незаконность оспоренного акта и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Анализ текста заявления Администрации позволяет сделать вывод о том, что, оспаривая решение антимонопольного органа в полном объеме, каких-либо доводов относительно недействительности этого решения в части пунктов 2, 3, 5 и 6 Администрацией не заявлено. Не содержится анализа этих пунктов на предмет их законности и нарушения ими прав и законных интересов заявителя и в решении суда первой инстанции.

Поскольку решение УФАС по Челябинской области в указанной части не имеет никакого отношения к деятельности заявителя, а следовательно, не может нарушать его права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, оснований для удовлетворения требований Администрации о признании решения недействительным в этой части у суда не имелось. Изложенные в апелляционной жалобе антимонопольного органа доводы в этой части судом апелляционной инстанции принимаются.

Оценивая предписание и решение антимонопольного органа в части п.п.1, 2 и 4 на предмет их законности и обоснованности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в п.14 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30, пунктом 2 статьи 11 ГК РФ и главой 9 Закона N 135-ФЗ предусмотрена возможность защиты гражданских прав в административном порядке в случаях, установленных законом. Антимонопольный орган, рассматривая дела о нарушениях антимонопольного законодательства, принимает решения и выдает предписания, направленные на защиту гражданских прав, нарушенных вследствие их ущемления, злоупотребления доминирующим положением, ограничения конкуренции или недобросовестной конкуренции. Антимонопольный орган в соответствии с полномочиями, перечисленными в пункте 2 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ, вправе включить в предписание указание на совершение конкретных действий, выполнение которых лицом, нарушившим антимонопольное законодательство, позволит восстановить права других лиц, нарушенные вследствие злоупотребления доминирующим положением, ограничения конкуренции или недобросовестной конкуренции, в необходимом для этого объеме.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Заключение рассматриваемых муниципальных контрактов на осуществление строительно-монтажных работ представляет собой размещение муниципального заказа, порядок осуществления которого регулируется положениями Закона N 94-ФЗ.

В силу ч.1 ст.10 Закона N 94-ФЗ размещение заказов для муниципальных нужд может осуществляться: путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, либо без проведения торгов (запрос котировок; у единственного поставщика, исполнителя, подрядчика, на товарных биржах). Во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом (ч.2 ст.10 Закона N 94-ФЗ).

Случаи размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) приведены в ст.55 Закона N 94-ФЗ.

Пунктом 6 части 2 статьи 55 Закона N 94-ФЗ предусмотрено, что размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случае, если возникла потребность в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, необходимости срочного медицинского вмешательства, в связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно. Заказчик вправе заключить в соответствии с настоящим пунктом контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в количестве, объеме, необходимых для ликвидации последствий непреодолимой силы или оказания срочной медицинской помощи. При этом заказчик в срок не позднее трех рабочих дней со дня заключения контракта обязан уведомить уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти (при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд федерального бюджетного учреждения), орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта Российской Федерации, нужд бюджетного учреждения субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления (при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд муниципального образования, нужд муниципального бюджетного учреждения). К указанному уведомлению должна прилагаться копия акта обследования аварии или копия документа, составленного заказчиком и подтверждающего обстоятельство, на основании которого заключен контракт в соответствии с настоящим пунктом, а также копия заключенного контракта.

Основываясь на положениях указанной нормы, Комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Администрации г. Троицка приняла решение от 27.10.2009 N 17 о размещении заказа у единственного исполнителя - ЗАО "Факел", указав на неотложность мероприятий по строительству объектов газификации "Участок кольцевого распределительного газопровода высокого давления центральной части г. Троицка - 4-я очередь" (ОП N 434 - ОП N 487а) и "Разводящие сети газоснабжения квартала индивидуальной застройки ТСЖ "Юго-Западный"" в условиях отопительного сезона 2009-2010 годов.

Необходимость указанных мероприятий мотивирована ненадлежащим состоянием объектов электросетевого хозяйства в квартале индивидуальной застройки ТСЖ "Юго-Западный", приведшим в 2009 году к аварийной ситуации, связанной с отключением электроэнергии и последующим подключением квартала по временной схеме, а также технической невозможностью подключения квартала к тепловым сетям ОАО "Челябоблкоммунэнерго" (следует из текста решения от 27.10.2009 N 17 и из текста заявления Администрации в суд).

С учетом предмета настоящего судебного спора, оценка необходимости осуществления строительства указанных объектов не входит в предмет доказывания по настоящему делу, поскольку, исходя из оснований принятия оспоренных ненормативных актов, разрешению подлежит лишь вопрос о неотложности (срочности) таких работ для цели установления факта наличия или отсутствия предусмотренного п.6 ч.2 ст.55 Закона N 94-ФЗ основания размещения муниципального заказа у единственного исполнителя.

Распоряжением Главы г. Троицка от 22.09.2009 N 587-р установлено начало отопительного сезона 2009-2010 годов - 22.09.2009.

Из материалов дела следует, что вопрос о необходимости осуществления строительно-монтажных работ по объектам газификации "Участок кольцевого распределительного газопровода высокого давления центральной части г. Троицка - 4-я очередь" (ОП N 434 - ОП N 487а) и "Разводящие сети газоснабжения квартала индивидуальной застройки ТСЖ "Юго-Западный"" разрешался 27.10.2009 по итогам рассмотрения обращения директора филиала ОАО "Челябоблкоммунэнерго" Троицкие электротепловые сети от 03.09.2009 и обследования линий электропередач и трансформаторных подстанций, оформленного актом от 20.10.2009.

То есть, необходимость осуществления указанных работ установлена после начала отопительного периода 2009-2010 годов.

Характер строительно-монтажных работ и их продолжительность (в соответствии с условиями муниципальных контрактов срок окончания строительно-монтажных работ по объектам Участок кольцевого распределительного газопровода высокого давления центральной части г. Троицка - 4-я очередь" и "Разводящие сети газоснабжения квартала индивидуальной застройки ТСЖ "Юго-Западный"" установлен соответственно 30.05.2010 и 01.04.2010) свидетельствуют о неотносимости этих работ к подготовке жилого квартала к отопительному периоду 2009-2010 годов.

Доказательств фактического окончания работ ранее истечения установленных муниципальными контрактами сроков, либо в пределах этих сроков материалы дела не содержат. Более того, как обоснованно указано в апелляционной жалобе, материалами дела не подтвержден факт осуществления ЗАО "Факел" предусмотренных контрактами работ и на момент рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в октябре 2010 года, то есть по истечении продолжительного периода времени после окончания отопительного периода 2009-2010гг.

Поскольку характер и продолжительность рассматриваемых строительно-монтажных работ свидетельствуют о несвязанности таких работ с подготовкой к отопительному периоду 2009-2010 года, с учетом отсутствия сведений о наличии иных обстоятельств, свидетельствующих о возникновении потребности в таких работах вследствие непреодолимой силы, исключающих целесообразность применение иных требующих временных затрат способов размещения заказа, принятие решения о размещении заказа у единственного исполнителя в порядке п.6 ч.2 ст.55 Закона N 94-ФЗ следует признать необоснованным.

В этой связи антимонопольный орган пришел к правомерному выводу о размещении Администрацией муниципального заказа у единственного исполнителя с нарушением установленного законом порядка, что повлекло создание необоснованного преимущества ЗАО "Факел" при осуществлении деятельности по сравнению с иными хозяйствующими субъектами и ограничило конкуренцию при размещении муниципальных заказов. Такие действия Администрации обоснованно квалифицированы в качестве нарушения ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ.

По этим же основаниям правомерной представляется данная антимонопольным органом квалификация действий МУ "Комитет по капитальному строительству", выразившихся в заключении рассматриваемых муниципальных контрактов без проведения торгов.

Оснований для признания решения антимонопольного органа в этой части не соответствующим закону у суда не имелось.

Выданное на основании законного решения предписание от 28.10.2010 об отмене решения от 27.10.2009т N 17, отвечает принципу конкретности и исполнимости и направлено на устранение допущенного нарушения антимонопольного законодательства, а потому его следует признать соответствующим закону.

Учитывая отсутствие предусмотренной законом совокупности обстоятельств, являющейся необходимым условием признания оспоренных ненормативных актов недействительными, у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения заявленных требований. Апелляционная жалоба антимонопольного органа является обоснованной.

Таким образом, решение суда первой инстанции подлежит отмене в соответствии с п.п.1, 2, 3 ч.1 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, требования заявителя удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Челябинской области от 31.03.2011 по делу N А76-24658/2010 отменить.

В удовлетворении требований Администрации города Троицка о признании недействительными вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области решения от 28.10.2010 и предписания от 28.10.2010 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 84-07/10 отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайтах Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru либо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по адресу http://rad.arbitr.ru.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

О.Б. Тимохин В.Ю.Костин