Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2011 г. N 05АП-2455/11

г. Владивосток

Дело

16 июня 2011 г.

N А51-19471/2010

Резолютивная часть постановления оглашена 15 июня 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 июня 2011 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Г. М. Грачёва

судей Т.А. Солохиной, Е.Л. Сидорович

при ведении протокола секретарем судебного заседания: Н.В. Ивановой

при участии

от Управления федеральной антимонопольной службы по ПК: Самсонова В.М., доверенность от 24.01.2011 N 286/01-23, сроком действия до 31.12.2011, удостоверение N 4821;

от администрации г. Владивостока: Филимонова М.В., доверенность от 20.12.2010 N 1-3/5365, сроком действия до 31.12.2011, удостоверение N 2693, Нестерова Н.А., доверенность от 20.12.2010 N 1-3/5367, сроком действия до 31.12.2011, удостоверение N 091;

Муниципальное автономное учреждение "Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока"- извещены надлежаще, не явились,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации г. Владивостока

апелляционное производство N 05АП-2455/2011

на решение от 01.03.2011

судьи Бибик Н.Л.

по делу N А51-19471/2010 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению администрации г. Владивостока

к Управлению федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю

третье лицо: Муниципальное автономное учреждение "Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока

о признании недействительными и отмене решения и предписания

в судебном заседании в порядке статьи 163 АПК РФ объявлялся перерыв с 14.06.2011 до 13-50 час. 15.06.2011

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Владивостока (далее - заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее - Управление, УФАС по Приморскому краю, антимонопольный орган) о признании недействительными и отмене в полном объеме решения Управления от 23.11.2010 и предписания от 19.11.2010 по делу N 40/08-2010.

Определением суда от 23.12.2010 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное автономное учреждение "Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока" (далее - учреждение, МАУ "БОСДВ", третье лицо).

Решением суда от 01.03.2011 г.. в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришёл к выводу о том, что установление МАУ "БОСДВ" муниципального задания на выполнение муниципальных нужд и привлечение им для выполнения этого задания других хозяйствующих субъектов без проведения конкурса не соответствует Закону N 174-ФЗ, Закону N 94-ФЗ, ограничивает конкуренцию на рынке выполнения работ, оказания услуг в соответствующей сфере деятельности, в связи с чем оспариваемое решение антимонопольного органа и предписание об устранении выявленных нарушений соответствуют закону и отмене не подлежат.

Администрация г. Владивостока, не согласившись с принятым решением, подала апелляционную жалобу и просит судебный акт отменить. В доводах жалобы указывает на то, что Администрация в рамках действующего законодательства вправе самостоятельно определять способ решения вопроса местного значения, связанного с осуществлением дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах Владивостокского городского округа. В силу ст.6 Устава города Владивостока и пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", решение вопросов местного значения органы местного самоуправления осуществляют путем создания муниципальных учреждений, а также путем размещения муниципального заказа в порядке установленном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Ответчик указывает на то, что МАУ "БОСДВ" не является муниципальным заказчиком в соответствии с Федеральным законом N 94-ФЗ. Исходя из ст.6 Бюджетного кодекса РФ автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, не могут выступать муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, и не попадают под действие вышеуказанного Федерального закона. На этом основании, Администрация указывает на то, что антимонопольный орган не доказал факт того каким образом создание администрацией г. Владивостока МАУ "БОСДВ" без наделения его полномочиями муниципального заказчика, ограничило возможность иных хозяйствующих субъектов оказывать услуги в сфере дорожной деятельности и иных сферах, а также в чем выразилось совмещение функций администрации г. Владивостока и МАУ "БОСДВ", в соответствии с ч.3 ст.15 Закона "О защите конкуренции".

Представители администрации г. Владивостока в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержали в полном объеме.

Представитель УФАС по Приморскому краю на доводы жалобы возразила, согласно представленному отзыву считает решение суда законным и обоснованным.

Муниципальное автономное учреждение "Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока" извещённое о времени и месте судебного разбирательства явку своего представителя не обеспечило, письменный отзыв на жалобу не представило.

В соответствии с частью 5 статьи 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя третьего лица.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, проверив в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что решение отмене либо изменению не подлежит в связи со следующим.

Согласно материалам дела, решением УФАС по Приморскому краю от 23.11.2010 по делу N 40/08-2010 признан факт нарушения администрацией г. Владивостока частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на рынке услуг (работ), путем установления для МАУ "БОСДВ" заданий на выполнение работ (оказание услуг) для обеспечения муниципальных нужд и делегирования учреждению права заключать договоры с подрядными организациями без наделения его полномочиями муниципального заказчика и без размещения заказа в порядке, определенном Законом N 94-ФЗ, которое повлекло, или может повлечь ограничение конкуренции на соответствующем товарном рынке, а также в наделении учреждения полномочиями (функциями) органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пунктах 2.1, 2.2 устава МАУ "БОСДВ", относящихся к полномочиям органа местного самоуправления.

На основании данного решения выдано предписание от 19.11.2010 о прекращении нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, посчитав их незаконными и нарушающими права и законные интересы, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Согласно материалам дела, муниципальное автономное учреждение "Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока" было создано по решению главы города Владивостока в соответствии с Приказом главы города Владивостока от 09.07.2009 N 776.

В соответствии с пунктами 1.1-2.1 Устава МАУ "БОСДВ" учреждение является некоммерческой организацией, учрежденной по решению главы города Владивостока в соответствии с муниципальным правовым актом города Владивостока от 02.04.2008 N 22-МПА "Положение о порядке принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений" на базе муниципального имущества. Целью существования Учреждения является обеспечение проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта, и содержания автомобильных дорог и дорожных сооружений Владивостокского городского округа, реконструкции, капитального ремонта, текущего ремонта и содержания объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности города Владивостока, а также обеспечение организации благоустройства и озеленения территории Владивостокского городского округа.

Предметом деятельности Учреждения в соответствии с пунктом 2.2 Устава является организация выполнения работ, оказания услуг в области дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах Владивостокского городского округа и в области использования автомобильных дорог местного значения, оказания услуг по реконструкции, капитальному ремонту и содержанию объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности города Владивостока, а также организация выполнения работ, оказания услуг в области благоустройства и озеленения территории Владивостокского городского округа.

Учредителем МАУ "Благоустройство, озеленение, строительство и дороги Владивостока" является муниципальное образование г.Владивостока, полномочия учредителя осуществляет администрация города Владивостока.

Уставом предусмотрено, что для достижения указанной цели Учреждение осуществляет, в том числе, выполнение работ и заключение соответствующих договоров на выполнение работ по текущему содержанию автомобильных дорог и дорожных сооружений.

Для осуществления деятельности учреждения администрацией в 2009-2010 годах устанавливались муниципальные задания.

Финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий осуществлялось на основании договоров о предоставлении субсидий из бюджета городского округа на выполнение муниципального задания, в соответствии с Порядком предоставления субсидий из бюджета Владивостокского городского округа, утвержденным постановлением главы города Владивостока от 06.08.2009 N 896.

В силу подпункта 5 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации отнесены к вопросам местного значения.

Согласно пункту 2 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Пунктом 1 статьи 54 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ).

Частью 2 статьи 3 Федерального закона N 94-ФЗ определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона N 94-ФЗ во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных данным законом. Такое исключение установлено статьей 55 настоящего Закона, предусматривающей размещение заказа без проведения торгов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" регулируются отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

В силу пункта 2 статьи 2 Федерального закона N 210-ФЗ муниципальная услуга, - предоставляемая органом местного самоуправления деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

Заявителем является - физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в частях 2 и 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, или в организации, указанные в пункте 5 настоящей статьи, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме (пункт 3 ст.2 Федерального закона N 210-ФЗ).

Таким образом, исходя из законодательного определения муниципальных услуг, получателем (приобретателем) услуг (работ) автономного учреждения являются физические лица (граждане) и юридические лица, а не орган местного самоуправления.

Из материалов дела судом установлено, что на МАУ "БОСДВ" возложена обязанность выполнять работы, и оказывать услуги, относящиеся к потребностям муниципального образования и являющихся полномочиями органов местного самоуправления. Кроме того, для выполнения муниципального задания учреждением привлекались хозяйствующие субъекты на основании договоров, в связи с чем организациям, привлеченным к выполнению муниципального задания, предоставлялись преимущества в осуществляемой ими деятельности на рынке услуг по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог, что ограничивает доступ на данный рынок иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих указанные услуги. Вместе с тем, МАУ "БОСДВ" не является организацией, на которую не распространяется действие Федерального закона N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В статье 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов власти.

Так, согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Частью 3 названной нормы установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.

В статье 16 Закона о защите конкуренции установлен запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения и согласованные действия органов власти и хозяйствующих субъектов. К ограничивающим конкуренцию соглашениям (согласованным действиям) отнесены соглашения (согласованные действия), приводящие к ограничению доступа на товарный рынок хозяйствующих субъектов.

Таким образом, исходя из положений названных норм и установленных по делу обстоятельств, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о наличии в действиях администрации г. Владивостока нарушений частей 1, 3 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции, поскольку для выполнения муниципального задания МАУ "БОСДВ" привлекались иные хозяйствующие субъекты без проведения конкурса, а установление Администрацией МАУ "БОСДВ" муниципального задания ограничивает доступ на рынок выполнения работ, оказания услуг по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог других хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на указанном рынке.

Доводы апелляционной жалобы о том, что МАУ "БОСДВ" создано в соответствии с Федеральным законом N 174-ФЗ в связи с чем порядок финансирования учреждения осуществлялся в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, неосновательны.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В силу статьи 69.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся, в том числе, ассигнования на предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.

Таким образом, Бюджетным кодексом РФ предусмотрено выделение автономным учреждениям субсидий, в том числе, на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) в соответствии с муниципальным заданием, порядок предоставления и определения объема которых устанавливается местной администрацией.

Анализ вышеназванной нормы права позволяет прийти к выводу о том, что предоставление субсидий автономным учреждениям производится в случае выполнения ими муниципальных заданий по оказанию услуг или выполнению работ физическим и юридическим лицам, а не в отношении тех услуг (работ), которые оказываются для органа местного самоуправления в целях обеспечения муниципальных нужд.

Таким образом, материалами дела установлено, что действия администрации г. Владивостока повлекли ограничение конкуренции на соответствующих товарных рынках, в то время как проведение торгов является одним из способов обеспечения конкуренции.

Кроме того, суд апелляционной инстанции исходит из того, что действующее законодательство не содержит положений, которые бы позволяли администрации г. Владивостока наделять муниципальное автономное учреждение полномочиями по выполнению работ (оказанию услуг) для муниципальных нужд без проведения торгов и правом заключать договоры для выполнения этих работ (оказанию услуг) без торгов и наделениями его функциями муниципального заказчика.

В соответствии со статьей 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции. Таким образом, установление МАУ "БОСДВ" муниципального задания на выполнение муниципальной нужды и привлечение им для выполнения этого задания других хозяйствующих субъектов без проведения конкурса не соответствует Федеральному закону N 174-ФЗ, Федеральному закону N 94-ФЗ, ограничивает конкуренцию на рынке выполнения работ, оказания услуг по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог.

Оценив вышеизложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что решение УФАС по Приморскому краю от 23.11.2010 законно и обоснованно и не нарушает прав и законных интересов Администрации, а выданное Управлением предписание направлено на устранение администрацией выявленных нарушений законодательства и обеспечение конкуренции на рынке работ (услуг) в соответствующей сфере деятельности, в связи с чем на основании части 3 статьи 201 АПК РФ требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Нормы материального права судом применены правильно, нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 01 марта 2011 г.. по делу N А51-19471/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Г. М. Грачёв

Судьи

Т.А. Солохина Е.Л. Сидорович