Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 13 июля 2011 г. N 01АП-3572/11

г. Владимир

13 июля 2011 г.

Дело N А79-168/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 06.07.2011.

Постановление в полном объеме изготовлено 13.07.2011.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Урлекова В.Н., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Ленинского района города Чебоксары

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 25.04.2011

по делу N А79-168/2011,

принятое судьей Павловой О.Л.

по заявлению администрации Ленинского района города Чебоксары

о признании частично недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии и недействительным предписания от 21.12.2010 по делу N 144-АМЗ-2010,

без участия лиц,

и установил:

администрация Ленинского района города Чебоксары (далее - администрация Ленинского района, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 21.12.2010 в части признания в действиях заявителя нарушений пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и предписания от 21.12.2010 по делу N 144-АМЗ-2010.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, выступают администрация г. Чебоксары и Чебоксарское городское Собрание депутатов.

Решением от 25.04.2011 Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии отказал администрации Ленинского района в удовлетворении требований.

Заявитель не согласился с решением арбитражного суда первой инстанции и обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, администрация Ленинского района заявила ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без ее участия.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просило в ее удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 25.04.2011 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании заявления предпринимателя Разумова Сергея Львовича (далее - Предприниматель) на неправомерные действия администрации Ленинского района при предоставлении мест для осуществления мелкорозничной торговли (реализации кваса) Управление приказом от 08.09.2010 N 285 возбудило в отношении заявителя дело N 144-АМЗ-2010 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения дела антимонопольным органом установлено, что администрация Ленинского района, не являясь субъектом правотворчества, распоряжением от 25.01.2007 N 03-р утвердила Положение о порядке выдачи разрешений на осуществление мелкорозничной торговли физическим и юридическим лицам всех форм собственности администрацией Ленинского района города Чебоксары, которое не соответствует требованиям антимонопольного законодательства в части ограничения и устранения конкуренции на рынке предоставления мест для осуществления мелкорозничной торговли.

При этом на заявление Предпринимателя от 13.07.2010 о выдаче разрешения на установку квасных бочек либо торговых палаток для осуществления мелкорозничной торговли квасом администрация Ленинского района письмом от 15.02.2010 N 124 сообщила о том, что в соответствии с пунктом 3 раздела 1 Правил мелкорозничной торговли на территории г. Чебоксары, утвержденных решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 03.04.1997 N 38, торговля с павильонов, киосков, палаток, лотков, торговых автоматов, автолавок, автомагазинов, цистерн по продаже кваса разрешена только в местах свободной торговли, утвержденных постановлением администрации г. Чебоксары.

По результатам рассмотрения дела N 144-АМЗ-2010 Управлением 21.12.2010 принято решение, которым администрация Ленинского района признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части ограничения конкуренции на рынке оказания услуг по мелкорозничной торговле.

Кроме того, администрации Ленинского района выдано предписание от 21.12.2010, которым ей предписано в срок до 20.01.2011 отменить распоряжение от 25.01.2007 N 03-р об утверждении Положения о порядке выдачи разрешений на осуществление мелкорозничной торговли физическим и юридическим лицам всех форм собственности администрацией Ленинского района города Чебоксары.

Посчитав ненормативные акты Управления в соответствующей части противоречащими действующему законодательству и нарушающими ее права и законные интересы, администрация Ленинского района обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Согласно части 2 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 указанного Федерального закона).

Как установлено судом первой инстанции, решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 03.04.1997 N 38 утверждены Правила мелкорозничной торговли на территории г. Чебоксары (далее - Правила), устанавливающие порядок осуществления деятельности мелкорозничной торговли на территории г. Чебоксары.

Согласно пункту 1 Правил к мелкорозничной торговой сети относятся: павильоны, киоски, палатки, лотки, торговые автоматы, автолавки, автомагазины, цистерны по продаже пива, кваса и другое.

Пунктом 14 Правил определено, что предоставление мест на осуществление мелкорозничной торговли возложено на администрации районов.

При этом порядок и сроки рассмотрения заявлений на предоставление таких мест данными Правилами не предусмотрены.

Полномочия администраций районов по фактическому предоставлению мест осуществления мелкорозничной торговли, как установило Управление, выражаются в выдаче талона на место торговли.

Будучи структурным подразделением администрации г. Чебоксары, администрация Ленинского района постановлением от 25.01.2007 N 03-р утвердила Положение о порядке выдачи разрешений на осуществление мелкорозничной торговли физическими и юридическими лицами всех форм собственности администрацией Ленинского района г. Чебоксары (далее - Положение), которое регламентирует порядок предоставления мест для осуществления мелкорозничной торговли на территории Ленинского района г. Чебоксары.

Данное Положение, как установлено антимонопольным органом и судом первой инстанции, было принято и действовало в соответствии с Правилами, утвержденными решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 03.04.1997 N 38.

Вместе с тем пунктом 3.47 Положения об администрации района г. Чебоксары, утвержденного распоряжением администрации г. Чебоксары от 16.06.2006 N 1896-р, определено, что администрация района организует мелкорозничную торговую сеть района, разрабатывает предложения по размещению мест свободной торговли, выдает разрешения на мелкорозничную торговлю. Иные полномочия районным администрациям при предоставлении мест для осуществления мелкорозничной торговли не предоставлены.

В свою очередь согласно уставу г. Чебоксары администрация города г. Чебоксары является субъектом правотворческой инициативы.

В связи с этим суд пришел к верному выводу о том, что полномочия администрации района в этом вопросе ограничены только подготовкой предложений о внесении изменений в Правила.

При этих условиях администрации районов не вправе самостоятельно регламентировать порядок предоставления мест для осуществления мелкорозничной торговли на территории района.

Иное Правилами не установлено. Напротив, в соответствии с пунктом 3 раздела 1 Правил места свободной торговли утверждаются постановлением главы администрации г. Чебоксары.

Следовательно, не являясь субъектом правотворчества, администрация Ленинского района вышла за рамки своих полномочий и утвердила Положение, которое приводит или может привести к устранению и ограничению конкуренции на рынке предоставления мест для осуществления мелкорозничной торговли.

В ответ на заявление Разумова С.Л. от 13.07.2010 о выдаче разрешения на установку квасных бочек либо торговых палаток для осуществления мелкорозничной торговли квасом администрация Ленинского района письмом от 15.02.2010 N 124 сообщила о том, что в соответствии с пунктом 3 раздела 1 Правил мелкорозничной торговли на территории г. Чебоксары, утвержденных решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 03.04.1997 N 38, торговля с павильонов, киосков, палаток, лотков, торговых автоматов, автолавок, автомагазинов, цистерн по продаже кваса разрешена только в местах свободной торговли, утвержденных постановлением администрации г. Чебоксары.

Таким образом, как правомерно отметил суд, администрация Ленинского района сослалась на документ, регулирующий общие положения мелкорозничной торговли, без указания каких-либо сроков для подачи заявления и на наличие принятого администрацией района Положения, а также без указания сроков и порядка рассмотрения заявления в соответствии с указанным Положением и на возможность ознакомления с ним в установленных местах.

При установленных обстоятельствах суд первой инстанции правомерно поддержал позицию Управления о том, что указанные действия администрации Ленинского района привели к ограничению возможности Предпринимателем осуществлять деятельность мелкорозничной торговли на территории г. Чебоксары по заявленным им адресам и, соответственно, о наличии в действиях администрации нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства и выдают хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что решение антимонопольного органа в оспариваемой части принято в пределах его компетенции, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы администрации.

Выданное заявителю предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, также не противоречит закону и не нарушает прав заявителя, поскольку не возлагает на него незаконной обязанности исходя из содержательно-правового смысла статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательств обратного заявителем не представлено.

Более того, судом первой инстанции установлено, что во исполнение предписания антимонопольного органа решением городского собрания от 25.01.2011 N 91 "О признании утратившими силу некоторых решений Чебоксарского городского Собрания депутатов" и постановлением администрации Ленинского района от 21.02.2011 N 140 признаны утратившими силу изданные ими соответственно решение Чебоксарского городского собрания депутатов Чувашской Республики от 03.04.1997 N 38 "О правилах мелкорозничной торговли на территории г. Чебоксары" и распоряжение администрации Ленинского района от 21.02.2007 N 03-р, утвердившее Положение о порядке выдачи разрешений на осуществление мелкорозничной торговли физическим и юридическим лицам всех форм собственности администрацией Ленинского района города Чебоксары.

До момента утверждения городским собранием порядка организации мелкорозничной торговли на территории г. Чебоксары прием заявлений о предоставлении мест для осуществления мелкорозничной торговли приостановлен.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал администрации в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии в полном объеме выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы основаны на правильном применении норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба администрации по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 25.04.2011 по делу N А79-168/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Ленинского района города Чебоксары - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий

И.А. Смирнова

Судьи

В.Н. Урлеков Ю.В. Протасов