Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 июля 2011 г. N 18АП-6213/11

г. Челябинск

13 июля 2011 г.

N 18АП-6213/2011 Дело N А34-331/2011

Резолютивная часть постановления объявлена.

06 июля 2011 г..

Полный текст постановления изготовлен

13 июля 2011 г..

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Плаксиной Н.Г., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Пироговой С.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Комбикормовый завод" на решение Арбитражного суда Курганской области от 03 мая 2011 года по делу N А34-331/2011 (судья Обабкова Н.А.).

В судебном заседании приняли участие представители:

открытого акционерного общества "Комбикормовый завод" - Дробышевская Н.П. (доверенность от 11.01.2011, паспорт);

Территориального управления службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области - Андрюшкин П.С. (доверенность от 28.04.2011 N 1, приказ от 25.04.2011 N 498 л/с, служебное удостоверение); Курячий К.О. (доверенность от 28.04.2011 N 4, приказ от 25.04.2011 N 498 л/с, служебное удостоверение);

Департамента сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности по Курганской области - Брылева О.В. (доверенность от 19.01.2011 N 15/126, паспорт).

Открытое акционерное общество "Комбикормовый завод" (далее - заявитель, ОАО "Комбикормовый завод", общество) обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании недействительным представления от 27.12.2010 N 43-04-63/2723 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области (далее - заинтересованное лицо, ТУ Росфиннадзора в Курганской области, управление) о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в части содержания предложения "принять меры к возмещению денежных средств": нецелевое использование в сумме 1 338,342 тыс. руб. в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации на счет Минсельхоза России, в сумме 427,964 тыс. руб. в доход областного бюджета; неправомерное использование 1 184,997 тыс. руб. в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации на счет Минсельхоза России, в сумме 254,059 тыс. руб. в доход областного бюджета.

До принятия решения по существу спора обществом было заявлено и судом в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс), удовлетворено ходатайство об уточнении исковых требований, согласно которым заявитель просил признать недействительным представление ТУ Росфиннадзора в Курганской области от 27.12.2010 N 43-04-63/2723 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (т. 2, л.д. 74-77).

Определением суда первой инстанции от 04.02.2011 (т. 1, л.д. 1-2) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности по Курганской области (далее - третье лицо, департамент).

Решением суда от 03 мая 2011 года (резолютивная часть объявлена 29.04.2011) в удовлетворении заявленных требований отказано.

ОАО "Комбикормовый завод" не согласилось с решением суда и обжаловало его в апелляционном порядке - в жалобе просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы общество не согласно с выводом суда о том, что для подтверждения целевого расходования средств (приобретения семян пшеницы) необходимо представление сертификатов качества семян, поскольку в постановлениях о предоставлении субсидий (N 90, 998, 204, 622) не содержится требования о предоставлении сертификатов качества семян как документа, подтверждающего целевое использование по кредитам (займам).

Со ссылкой на статьи 21, 25 Федерального закона от 17.12.1997 N 149-ФЗ "О семеноводстве", Положение о порядке проведения сертификации семян сельскохозяйственных и лесных растений (утверждено приказом Минсельхозпрода Российской Федерации от 08.12.1999 N 859), заявитель указывает, что на спорные семена необходимы только удостоверения качества, которые у общества имелись.

Полагает, что его права нарушены изъятием из оборота предприятия в течение месяца суммы 3 205 362 руб., которые выделялись частями на протяжении трех лет.

От заинтересованного лица в материалы дела поступил отзыв, в котором указано на неосновательность доводов апелляционной жалобы.

Третье лицо отзыв на жалобу не представило.

В судебном заседании представитель заявителя настаивал на доводах апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Представители заинтересованного и третьего лиц против удовлетворения апелляционной жалобы возражали, указывая на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Законность судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Кодекса, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, ОАО "Комбикормовый завод" зарегистрировано в качестве юридического лица за ОГРН 1024501575042 (выписка из ЕГРЮЛ - т. 1, л.д. 22-29).

Обществом заключен ряд кредитных договоров для приобретения семян, горюче-смазочных материалов, удобрений, гербицидов: с ОАО Банк конверсии "Снежинский" от 15.07.2009 N 12261/2 на сумму 10 млн. руб. (т. 1, л.д. 77-79); с ОАО Банк конверсии "Снежинский" от 11.06.2008 N 70/99 на сумму 10 млн. руб. (т. 1, л.д. 98-100); с ОАО Банк конверсии "Снежинский" от 13.05.2009 N 12223/2 на сумму 18 млн. руб. (т. 1, л.д. 117-119); с ОАО "Российский сельскохозяйственный банк" от 06.03.2009 N 094500/0022 на сумму 11 млн. руб. (т. 1, л.д. 128-130).

По заявлениям общества, поданным в департамент сразу после заключения соответствующих вышеназванных кредитных договоров (т. 1, л.д. 76, 97, 116, 127), и на основании постановлений: Правительства Российской Федерации от 04.02.2009 N 90 "О распределении и предоставлении в 2009-2011 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах"; Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 N 998 "О предоставлении в 2008-2010 годах субсидий из федерального бюджета субъектов Российской Федерации на возмещение сельскохозяйственным производителям, крестьянским (фермерским) хозяйствам, организациям агропромышленного комплекса и организациям потребительской кооперации части затрат на уплату процентов по кредитам и займам, полученным в 2007-2009 годах на срок до 1 года"; Правительства Курганской области от 24.12.2007 N 622 "Об утверждении Порядков предоставления из областного бюджета субсидий в рамках государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и организаций агропромышленного комплекса Курганской области"; Правительства Курганской области от 14.04.2009 N 204 "Об утверждении Порядков предоставления в 2009-2011 годах субсидий за счет средств федерального и областного бюджетов, направляемых на оказание финансовой поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям и организациям агропромышленного комплекса при исполнении расходных обязательств Курганской области", обществу департаментом на возмещение части затрат на уплату процентов по указанным кредитам из средств федерального и областного бюджетов перечислены субсидии в 2008 году - 307,128 тыс. руб., в 2009 году - 1 459,178 тыс. руб., в 2010 году - 1 439,056 тыс. руб.

С целью проверки соблюдения условий получения "Целевых средств на развитие АПК" Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы по направлениям использования ТУ Росфиннадзора в Курганской области проведена проверка целевого использования средств заявителем (программа проверки - т. 1, л.д. 68).

В результате проверки, по мнению заинтересованного лица выявлен ряд нарушений, допущенных обществом при использовании бюджетных субсидий, выделенных ему в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, а именно: нецелевое, незаконное (неправомерное) использование средств федерального и областного бюджета, выделенных в качестве субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по краткосрочным кредитам в части расходов на покупку семян пшеницы - всего на сумму 3 205, 362 тыс. руб.

Указанные нарушения управлением зафиксированы в акте проверки от 08.12.2010 (т. 1, л.д. 69-73).

Управлением в адрес общества вынесено представление от 27.12.2010 N 43-04-63/2723 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (т. 1, л.д. 74-75).

Данное представление содержит предложение обществу в месячный срок со дня его получения принять меры к возмещению денежных средств в сумме 1 338,342 тыс. руб. в соответствии с действующим законодательством на счет Минсельхоза России, в сумме 427,964 тыс. руб. в доход областного бюджета (нецелевое использование); в сумме 1 184,997 тыс. руб. в соответствии с действующим законодательством на счет Минсельхоза России, в сумме 254,059 тыс. руб. в доход областного бюджета (необоснованное получение субсидии федерального и областного бюджета).

Посчитав названное представление ТУ Росфиннадзора в Курганской области незаконным, нарушающим его права и законные интересы, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый ненормативный акт соответствует действующему законодательству и не нарушает права и интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, действие либо бездействие (ненормативный правовой акт) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, могут быть признаны незаконными (недействительными) только при наличии одновременно двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или юридического лица.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) к бюджетным правоотношениям, в том числе, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе контроля за использованием средств федерального бюджета.

В силу положений статей 268, 284 БК РФ, пунктов 1, 5.1.1, 5.14.3 Положения о федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 N 278, пунктов 2, 5.14.1, 5.14.7, 5.14.8 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 N89н, пунктов 5.1.1, 5.13.1 Положения о территориальном управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области, утвержденного приказом Росфиннадзора от 28.06.2006 N 62, управлением оспариваемое представление вынесено в рамках представленных ему законодателем полномочий.

Статьей 78 БК РФ установлено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Согласно пункту 3 названной статьи акты бюджетного законодательства, регулирующие предоставление субсидий вышеуказанным категориям лиц, должны определять категории и/или критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных и муниципальных учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий.

Такие акты также содержат указание на цели, порядок и условия предоставления субсидий и порядок их возврата в случае нарушения установленных при их предоставлении условий.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (часть 1 статьи 132 БК РФ).

Выделение субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (за исключением субсидий за счет средств резервных фондов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации) на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, не допускается (часть 3 статьи 132 БК РФ).

Постановлением Правительства Российской Федерации N 90 от 04.02.2009 "О распределении и предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах" утверждены Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах (далее - Правила N90).

В силу указанных Правил (подпункт "а" пункта 2) субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с возмещением части затрат по кредитам (займам), полученным на срок до 1 года по кредитным договорам для проведения сезонных работ в соответствии с перечнем, утверждаемым Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

Перечень направлений использования кредитов (займов), полученных на приобретение материальных ресурсов для проведения сезонных работ, молодняка сельскохозяйственных животных, страхования сельскохозяйственной продукции и организационное обустройство, утвержденный приказом Минсельхоза Российской Федерации от 13.04.2010 N 123, включает в себя приобретение семян.

Аналогичные положения содержались и в постановлении Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 N 998 "О предоставлении в 2008-2010 годах субсидий из федерального бюджета субъектов Российской Федерации на возмещение сельскохозяйственным производителям, крестьянским (фермерским) хозяйствам, организациям агропромышленного комплекса и организациям потребительской кооперации части затрат на уплату процентов по кредитам и займам, полученным в 2007-2009 годах на срок до 1 года" (далее - Порядок N998).

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации, закрепленным в статье 38 БК РФ, является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Обязанность по целевому использованию бюджетных средств их получателем установлена статьей 162 БК РФ.

Понятие "нецелевое использование бюджетных средств" раскрыто в статье 289 БК РФ - это направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Нецелевое использование бюджетных средств является одним из оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства (статья 283 БК РФ). Данный перечень является открытым, поскольку предоставляет право применять к нарушителю иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами.

В соответствии с пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

Суд посчитал подтвержденным материалами дела нецелевое использование выделенных обществу субсидий из федерального и областного бюджета по причине отсутствия сертификатов на приобретенные семена пшеницы, в связи с чем, согласился, что в оспариваемом представлении от 27.12.2010 правомерно предложено принять меры к возвращению денежных средств в федеральный и областной бюджеты в названном размере в указанный срок.

Между тем, выводы суда первой инстанции нельзя признать достаточно обоснованными.

Так, при рассмотрении настоящего спора приоритетным вопросом для его правильного разрешения является установление фактов (признаков): 1) нецелевого использования средств бюджета; 2) неправомерного (незаконного) использования средств бюджета (как это указано в оспоренном представлении управления).

Правовые критерии для установления этих юридически значимых фактов приведены выше в соответствии с названными нормами БК РФ и упомянутых подзаконных нормативных правовых актов.

Из представленных материалов дела следует, что таких признаков они не содержат.

ОАО "Комбикормовый завод" является сельскохозяйственным товаропроизводителем, то есть надлежащим хозяйствующим субъектом, который вправе претендовать как на получение поименованных субсидий, так и на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам.

Обществу выделены и им использованы средства бюджета, полученные в качестве субсидий, правомерно, с соблюдением установленного порядка посредством содействия надлежащего государственного органа - департамента, который в проверяемый период времени в соответствии с положениями постановлений Правительства Курганской области от 24.12.2007 N 622 и от 14.04.2009 N 204 являлся контролирующим органом, принимавшим решения по выделению субсидий, а также главным распорядителем средств областного бюджета, предоставляемых в виде субсидий.

При этом, именно департамент в соответствии с установленным Порядками N 998 и N 90 являлся таким государственным органом на территории Курганской области в части контролирования порядка распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам.

Следовательно, признак неправомерного (незаконного) получения и использования средств бюджета со стороны ОАО "Комбикормовый завод" в части приобретения зерна пшеницы отсутствует.

Вывод о нецелевом использовании субсидий управление и суд сделали лишь на том основании, что обществом было приобретено зерно пшеницы без соответствующих сертификатов.

Так, статьей 28 Федерального закона "О семеноводстве" от 17.12.1997 N 149-ФЗ (далее - Закон N 149-ФЗ) предусмотрено, что партии семян, предназначенных для реализации, должны иметь сертификаты, удостоверяющие сортовые и посевные качества семян.

В соответствии со статьей 30 Закона N 149-ФЗ допускается оборот партий семян сельскохозяйственных растений, сорта которых включены в Государственный реестр селекционных достижений, допущенных к использованию, при наличии сертификатов, удостоверяющих сортовые и посевные качества таких семян, а также фитосанитарных сертификатов, выданных в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

На семена, предназначенные для собственных нужд их производителей, а также на семена, не соответствующие требованиям государственных стандартов и иных нормативных документов в области семеноводства, выдаются удостоверения о качестве семян (статья 29 Закона N 149-ФЗ).

Положением о порядке проведения сертификации семян сельскохозяйственных и лесных растений, утвержденным приказом Минсельхозпрода Российской Федерации от 08.12.1999 N 859, установлено, что документом, выданным по правилам Системы сертификации семян, удостоверяющим посевные качества семян и подтверждающим их соответствие требованиям государственных и отраслевых стандартов, другой нормативной документации является сертификат.

Из материалов дела следует, что на спорные семена обществом представлены только удостоверения качества, в то время как договорами поставки от 15.04.2009 N ХК-п-39/09, от 24.03.2008 N СФЗ-п-15/08, от 15.04.2009 N ХК-п-25/09, от 19.11.2008 N СФЗ-п-21/08, представленными в подтверждение целевого расходования средств выделенных субсидий (т. 1, л.д. 80, 101-102, 120, 131) предусмотрено соответствие закупаемых семян требованиям именно ГОСТ.

Однако, из дела усматривается, что ОАО "Комбикормовый завод" производителем семян пшеницы не является, приобрело их по названным договорам для собственных нужд, не для целей последующей реализации.

Кроме того, вышеназванные Закон N 149-ФЗ и Порядки N 998 и N 90, а также постановления Правительства Курганской области от 24.12.2007 N 622 и от 14.04.2009 N 204, не содержат безусловного требования о предоставлении сертификатов качества семян именно как документов, подтверждающих целевое использование субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам.

Не содержат материалы дела такого требования, предъявленного в 2008-2009 годах обществу со стороны департамента при обращении с заявлениями о предоставлении названных субсидий - как установлено, таки заявления департаментом приняты к рассмотрению и по существу удовлетворены.

Также нормативные правовые акты, в частности Перечень направлений использования кредитов (займов), полученных на приобретение материальных ресурсов для проведения сезонных работ, молодняка сельскохозяйственных животных, страхования сельскохозяйственной продукции и организационное обустройство, утвержденный приказом Минсельхоза Российской Федерации от 13.04.2010 N 123, включают в себя приобретение семян.

Обществом фактически и приобретены семена, а не что-либо иное, не включенное в этот Перечень, что само по себе свидетельствует о целевом расходовании заявителем бюджетных средств.

При этом, управлением в ходе проверки вопрос о фактической выдаче, фактическом наличии сертификатов качества на семенное зерно, приобретенное обществом по указанным договорам поставки у ООО "Хлебная компания" и ООО "Семенной фонд Зауралья", то есть фактическом соответствии семян требованиям ГОСТ, не устанавливался. При таких обстоятельствах сам по себе факт отсутствия у заявителя таких сертификатов в момент предоставления ему субсидий однозначно не свидетельствует о нецелевом использовании бюджетных средств.

Следовательно, заинтересованное лицо в соответствии с требованиями части 5 статьи 200 АПК РФ не доказало законность своего оспоренного представления и в части нецелевого, по мнению управления, использования средств бюджета.

Несмотря на это, апелляционный суд не усматривает оснований для переоценки в порядке статьи 268 АПК РФ вывода суда первой инстанции об отсутствии доказательств нарушения прав и законных интересов общества вынесенным представлением.

Принимая во внимание недоказанность совокупности обстоятельств, наличие которых является обязательным условием для удовлетворения заявленных обществом требований, решение суда отмене не подлежит.

При подаче апелляционной жалобы заявителю предоставлена отсрочка уплаты государственной пошлины.

В связи с тем, что апелляционная жалоба ОАО "Комбикормовый завод" не подлежит удовлетворению, в силу подпунктов 3 и 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 102 АПК РФ госпошлина в сумме 1 000 руб. подлежит взысканию с общества в доход федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Курганской области от 03 мая 2011 года по делу N А34-331/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Комбикормовый завод" - без удовлетворения.

Взыскать с открытого акционерного общества "Комбикормовый завод" в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 000 (одна тысяча) рублей по апелляционной жалобе.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Б. Тимохин

Судьи

Н.Г. Плаксина В.Ю. Костин