Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 июля 2011 г. N 14АП-2588/11

г. Вологда

04 июля 2011 г.

Дело N А13-12103/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июня 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 июля 2011 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н. и Чельцовой Н.С.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

при участии от Роспотребнадзора Смелова С.Н. по доверенности от 27.06.2011 N 06/262, Стариковой Е.В. по доверенности от 11.01.2011 N 06/1, от УФАС Кораблева А.С. по доверенности от 11.01.2011 N 1, от ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области" Линьковой Т.А. по доверенности от 11.01.2010 N 1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 15 марта 2011 года по делу N А13-12103/2010 (судья Борисова Ю.А.),

установил

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Вологодской области (далее - Роспотребнадзор), Департамент здравоохранения Вологодской области (далее - Департамент) обратились в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - УФАС, управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 25.10.2010 N 39-15/10, предписания от 25.10.2010 N 39-15/10.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральное государственное учреждение здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области" (далее - ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области", Центр), общество с ограниченной ответственностью "Профилактика" (далее - ООО "Профилактика"), общество с ограниченной ответственностью "Дезэффект" (далее - ООО "Дезэффект").

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 15.03.2011 по делу N А13-12103/2010 признаны не соответствующими Федеральному закону от 27.06.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 1350ФЗ, Закон о защите конкуренции) и недействительными решение от 25.10.2010 N 39-15/10 и предписание от 25.10.2010 N 39-15/10 УФАС. Суд возложил обязанность на управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Роспотребнадзора и Департамента.

УФАС с судебным актом не согласился и обратился в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права и несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Роспотребнадзор, Департамент и ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области" в отзывах на апелляционную жалобу с изложенными в ней доводами не согласились, просят решение оставить без изменения.

ООО "Профилактика" и ООО "Дезэффект" надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассматривается в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей УФАС, Роспотребнадзора, и ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области", исследовав письменные доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

Как следует из материалов дела, в связи с поступившими из прокуратуры Вологодской области материалами управлением проведена проверка соблюдения Роспотребнадзором и Департаментом антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения дела от 07.06.2010 N 39-15/10 по признакам нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции УФАС принято решение от 25.10.2010 N 39-15/10 и выдано предписание от 25.10.2010 N 39-15/10 (том 1, листы 129 - 132).

Управлением установлено, что нарушение Департаментом и Роспотребнадзором части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции выразилось в наделении ими ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области", оказывающего платные услуги по дезинсекции зеленых насаждений, функциями и правами органов власти (функцией энтомологического контроля за акарицидными обработками в зонах высокого риска заражения населения клещевым энцефалитом), то есть в совмещении функций хозяйствующего субъекта и органа власти (контролирующего органа).

Управление в решении указало, что согласно пунктам 10.3 и 10.3.1 Санитарно-эпидемиологическх правил СП 3.1.2.2352-8, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.2008 N 19 органы и учреждения Роспотребнадзора субъектов Российской Федерации осуществляют контроль профилактических и противоэпидемиологических мероприятий, проводимых на территории по профилактике клещевого вирусного энцефалита.

В соответствии с пунктом 12.8 раздела 12 названных Правил контроль за качеством проводимых акарицидных обработок входит в эпидемиологическй надзор за клещевым вирусным энцефалитом, то есть данная функция возложена на Роспотребнадзор.

Вместе с тем, согласно пункту 4.2 совместного приказа Департамента и Роспотребнадзора от 20.07.2009 N 667/125 главному врачу ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области" приказано обеспечить энтомологический контроль за акарицидными обработками в зонах высокого риска заражения населения клещевым энцефалитом на территориях летнего оздоровительного отдыха детей и взрослых перед началом каждой смены, парковых зон в местах массового отдыха населения.

То есть ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области", осуществляющий платные услуги по дезинсекции зеленых населенных, привлекается в качестве эксперта при проведении контроля за качеством произведенных акарицидных обработок, совмещая функции хозяйствующего субъекта и органа власти (контролирующего органа).

На основании данного решения Департаменту и Роспотребнадзору предписано в срок до 16.11.2010 прекратить нарушение указанной нормы Закона о защите конкуренции, выразившееся в наделении ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области" функциями и правами органов власти, а именно: исключить пункт 4.2 совместного приказа Департамента и Роспотребнадзора от 20.07.2009 N 667/125, в котором возложена обязанность обеспечения главным врачом Центра Б.В.Лиминым энтомологического контроля за акарицидными обработками в зонах высокого риска заражения населения клещевым энцефалитом на территориях летнего оздоровительного отдыха детей и взрослых перед началом каждой смены, парковых зон, в местах массового отдыха населения и др.

Управление Роспотребнадзора и Департамент, не согласившись с решением и предписанием УФАС, обратились в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

В силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ орган или лицо, которые приняли оспариваемые акт, решение или совершили действия (бездействие), обязаны доказать соответствие их закону, а лицо, обращающееся с требованием о признании недействительным ненормативного акта, действий (бездействий) незаконными, должно доказать наличие защищаемого права или интереса с использованием мер, предусмотренных законодательством.

Частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Из приведенной нормы следует, что для признания федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иные органы власти, органы местного самоуправления нарушившими часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, необходимо установить, в каких действиях выразилось совмещение именно этими органами властных функций и функций хозяйствующих субъектов, то есть деятельности, приносящей доход.

Статьей 44 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) определено, что государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя, в том числе:

контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор;

контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой;

проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

разработку предложений о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.09.2005 N 569 утверждено Положение об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации (далее - Положение N 569).

В соответствии с пунктами 1, 2, 3 Положения N 569 государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Основными задачами государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и на транспорте.

Приказом от 16.08.2006 N 267 утверждено положение о Роспотребнадзоре (далее - Положение N 267)

В соответствии с пунктом 7 данного Положения основными задачами Роспотребнадзора являются:

- организация и осуществление надзора и контроля за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка;

- предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания;

- профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) населения.

На основании пункта 8 Положения N 267 Роспотребнадзор в пределах своей компетенции осуществляет надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей, в том числе государственный санитарно-эпидемиологический контроль за проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, направленных на профилактику инфекционных и паразитарных заболеваний (подпункт 8.1.1); организацию проведения необходимых исследований, испытаний, экспертиз, оценок, в том числе научных исследований по вопросам осуществления надзора в пределах своей компетенции (подпункт 8.6); организацию проведения мероприятий по установлению и устранению причин и условий возникновения и распространения инфекционных, паразитарных и профессиональных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) людей, связанных с воздействием неблагоприятных факторов среды обитания человека (подпункт 8.10); сбор информации о каждом впервые выявленном случае инфекционного, паразитарного, профессионального заболевания, пищевого отравления, а также организует, контролирует и принимает участие в проведении противоэпидемических (профилактических) мероприятий в установленном законодательством Российской Федерации порядке (подпункт 8.14); координацию и контроль в установленном законодательством Российской Федерации порядке деятельности ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области" (подпункт 8.21); формирование перечня мероприятий, проводимых федеральным государственным учреждением здравоохранения, обеспечивающим деятельность Управления Роспотребнадзора и осуществляет контроль за их исполнением (подпункт 8.22).

Таким образом, приведенными нормами определены задачи и функции Роспотребнадзора, в частности по профилактике инфекционных заболеваний.

Положение о Департаменте утверждено постановлением Правительства Вологодской области от 26.04.2010 N 458 и согласно пункту 2.2 которого, к полномочиями (функциями) в соответствии с возложенной на него задачей являются, в том числе:

- разработка и исполнение целевых программ, реализуемых за счет средств областного бюджета: по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, согласованных с территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, лекарственному обеспечению, санитарно-гигиеническому образованию населения и по другим вопросам в области охраны здоровья граждан;

- осуществление профилактических, санитарно-гигиенических и противоэпидемических мер;

- разработка и реализация мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в пределах полномочий, установленных действующим законодательством Российской Федерации и Вологодской области.

В соответствии с пунктом 1 устава ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области" Центр входит в единую федеральную централизованную систему органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Для решения предусмотренных уставом задач Центр осуществляет, в том числе, следующие полномочия:

- обеспечивает деятельность Роспотребнадзора по осуществлению надзора и контроля при проведении проверок соблюдения и выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в сфере защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, выполнения работ и оказания услуг;

- выполняет определяемый Роспотребнадзором перечень и объем мероприятий и работ по обеспечению государственного санитарно-эпидемиологического надзора, контроля в сфере защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, выполнения работ и оказания услуг;

- проводит на основании решения Роспотребнадзора необходимые для осуществления надзора и контроля исследования, испытания, измерения, экспертизы и иные виды оценок;

- принимает участие в выявлении и установлении причин и условий возникновения и распространения инфекционных, паразитарных, профессиональных заболеваний, а также массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) людей, связанных с воздействием неблагоприятных факторов среды обитания человека, путем проведения специальных санитарно-эпидемиологических расследований, установления причинно-следственных связей между состоянием здоровья и средой обитания человека (пункты 9.1, 9.2, 9.3, 9.5 Устава с изменениями, том 2 л.д. 38 - 64).

На основании пунктов 10.3, 10.3.1, 10.3.3, 10.3.8 устава ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области" имеет право осуществлять по договорам возмездного характера с гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, в том числе: проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний, а также токсикологических, гигиенических и иных видов оценок и выдачу по их результатам перечисленных экспертных заключений; консультационные услуги по вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей, соблюдения правил продажи отдельных видов товаров, выполнения работ, оказания услуг, проведение исследований рынка товаров, работ и услуг, состояния здоровья населения, проведение иных исследований по входящим в компетенцию Центра вопросам, разработка программ по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и (или) вопросам защиты прав потребителей; дезинфекционные, дератизационные и дезинсекционные работы.

Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области" входит в систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора и осуществляет свою деятельность в целях обеспечения государственного санитарно-эпидемиологического надзора, подведомственно Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и ее территориальным органам.

Из содержания представленного в материалы дела постановления главного государственного санитарного врача по Вологодской области от 06.04.2009 N 3 "О дополнительных мерах по профилактике клещевого энцефалита", следует, что главный санитарный врач по Вологодской области Кузнецова И.А. постановила главному врачу Центра Б.В.Лимину, среди прочего обеспечить мониторинг энтомологической ситуации с определением численности клещей и зараженности их вирусом клещевого энцефалита, обеспечить энтомологический контроль за акарицидными обработками (пункты 9.1, 9.5).

Совместный приказа Департамента и Роспотребнадзора от 20.07.2009 N 667/125 "О дополнительных мерах по профилактике клещевого энцефалита" принят во исполнение постановления главного государственного санитарного врача по Вологодской области от 06.04.2009 N 3 "О дополнительных мерах по профилактике клещевого энцефалита" в целях предупреждения и ограничения распространения заболевания клещевым энцефалитом среди населения Вологодской области (том 1, листы 21 - 27).

Следовательно, как правильно указал суд первой инстанции, данный приказ направлен на профилактику клещевого энцефалита.

СП 3.1.3.2352-08 устанавливают требования в области профилактики и борьбы с клещевым вирусным энцефалитом (далее - КВЭ), и их соблюдение является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (пункт 1.1 СП 3.1.3.2352-08).

Разделом Х СП 3.1.3.2352-08 регламентирована организация мероприятий по профилактике КВЭ.

В соответствии с пунктом 10.1 СП 3.1.3.2352-08 мероприятия по профилактике КВЭ осуществляют:

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- органы управления здравоохранением субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и руководители лечебно-профилактических организаций;

- органы и учреждения, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор;

- работодатели (юридические лица, индивидуальные предприниматели);

- граждане.

В силу пункта 10.2 СП 3.1.3.2352-08 органы управления здравоохранением субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и лечебно-профилактических организаций осуществляют:

- оказание медицинской помощи пострадавшему от укуса клещами;

- выявление, диагностику, своевременную госпитализацию, лечение и диспансеризацию больных КВЭ;

- выявление больных профессиональным заболеванием (КВЭ);

- регистрацию, учет и статистическое наблюдение случаев заболевания КВЭ;

- информирование органов и учреждений Роспотребнадзора о покусах клещами, случаях заболеваний КВЭ и профессиональных заболеваниях КВЭ в установленные сроки;

- проведение анализа заболеваемости КВЭ, инвалидности и летальности по этой причине;

- планирование, организацию, проведение, обеспечение полноты охвата и согласование плана прививок с органами и учреждениями Роспотребнадзора, достоверности учета профилактических прививок, а также своевременное представление отчетов в территориальные органы и учреждения Роспотребнадзора; ведение на бумажных и электронных носителях картотек профилактических прививок;

- определение потребности лечебно-профилактических организаций в медицинских иммунобиологических препаратах (МИБП) для проведения плановой и экстренной профилактики клещевого вирусного энцефалита. Согласование заявок на МИБП с территориальными органами Роспотребнадзора.

- сбор донорской крови и приготовление специфического иммуноглобулина для профилактики и лечения клещевого вирусного энцефалита.

- санитарно-просветительскую работу среди населения обслуживаемой территории.

На основании пункта 10.3 СП 3.1.3.2352-08 органы и учреждения Роспотребнадзора субъектов Российской Федерации:

- осуществляют контроль профилактических и противоэпидемических мероприятий, проводимых на территории по профилактике клещевого вирусного энцефалита;

- участвуют в разработке и согласовании региональных целевых программ по профилактике клещевого вирусного энцефалита.

Проанализировав представленные доказательства и вышеуказанные нормы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что осуществление Роспотребнадзором контроля профилактических и противоэпидемических мероприятий, проводимых по профилактике клещевого вирусного энцефалита, выполняется в соответствии с положениями статьи 44 Закона N 52-ФЗ и пункта 8 Положения об управлении Роспотребнадзора.

Кроме того, государственный санитарно-эпидемиологический надзор и санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия представляют собой различные функции и имеют разную направленность.

В соответствии с положениями Закона N 52-ФЗ обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения является одним из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

В статье 1 Закона N 52-ФЗ санитарно-эпидемиологическое благополучие населения определено как состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека, и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности. Под государственным санитарно-эпидемиологическим надзором понимается деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания. Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия - организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

Следовательно, санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия не относятся к надзорным (контрольным) функциям и в данном случае Роспотребнадзором и Департаментом при издании спорного приказа осуществлены санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия.

Энтомологическая работа в рассматриваемом случае фактически представляет собой сбор и анализ необходимой информации о клещах в профилактических целях. Направленность энтомологического контроля позволяет отнести данный контроль к контрольным функциям Роспотребнадзора, осуществляемым в рамках санитарно-эпидемиологического надзора.

Издавая приказ от 20.07.2009 N 667/125 Роспотребнадзор и Департамент не передавали своих функций Центру, а определили обеспечить энтомологический контроль, то есть организовать систему мероприятий, направленных на выявление энзоотичных территорий путем отлова клещей, изучения их видового и возрастного состава, вирусоформности и обеспечить материальную составляющую указанных мероприятий (наличие необходимых средств индивидуальной защиты, материалов и т.п.).

В связи с изложенным апелляционная коллегия поддерживает позицию суда о недоказанности УФАС вмененного Роспотребнадзору и Департаменту нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах, оспариваемые решение и предписание УФАС являются недействительными не соответствующими требованиям Закона о защите конкуренции.

Выводы суда, изложенные в решении от 15.03.2011, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства.

Доводы управления, изложенные в апелляционной жалобе, были предметом изучения суда первой инстанции. Им дана надлежащая оценка.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции апелляционная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Вологодской области от 15 марта 2011 года по делу N А13-12103/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Н.Н. Осокина Н.С. Чельцова