Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 июля 2011 г. N 15АП-7099/11

город Ростов-на-Дону

дело N А53-22287/2010

18 июля 2011 г.

15АП-7099/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июля 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 июля 2011 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей Л.А. Захаровой, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Лыковой В.А.,

при участии:

от заявителя: Браганец Н.А., представителя по доверенности Козорог А.И., доверенность от 16.06.2010 г. сроком на 3 года,

от заинтересованного лица: представитель не явился (уведомление 344002 39 49678 5 вручено 30.06.11г.)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Браганец Надежды Анатольевны

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 01.03.2011 по делу N А53-22287/2010

по заявлению индивидуального предпринимателя Браганец Надежды Анатольевны

к заинтересованному лицу Администрации г. Таганрога

о признании незаконным решения,

принятое в составе судьи Захарченко О.П.

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Браганец Надежда Анатольевна (далее -предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Администрация города Таганрога (далее - администрация) о признании незаконным изложенного в письме председателя Комитета по архитектуре и градостроительству администрации (далее - комитет) N 2253 от 20.08.10г. решения об отказе в возобновлении действия выданного предпринимателю разрешения N RU 61311000-63 от 08.04.2010 г.. на строительство двухэтажного здания магазина по адресу: г. Таганрог, ул. Чучева, 28 (с учётом произведённого в порядке ст. 49 АПК РФ и принятого судом уточнения первоначально заявленных требований).

Заявление мотивировано тем, что администрация необоснованно отказала в возобновлении действия разрешения на строительство магазина, так как предприниматель устранила основания, по которым действие этого разрешения было приостановлено.

Решением от 19.05.11г. суд отказал предпринимателю в удовлетворении заявления, сославшись на то, что оспариваемый отказ администрации законен и обоснован сложившейся ситуацией, а именно: несмотря на получение всей необходимой проектной документации по организации проезда к планируемому магазину, вопрос о правах граждан, проживающих по адресу: г. Таганрог, ул. Чучева, 26, на момент обращения предпринимателя в администрацию с рассматриваемым письмом не урегулирован, данный вопрос не разрешен и в настоящее время в связи с направлением дела N 2-5921-2010, в котором оспаривается так же и выдача разрешения на строительство, на новое рассмотрение в Таганрогский городской суд.

Суд так же пришёл к выводу о том, что по своему содержанию и сути письмо администрации N 2253 от 20.08.10г. является ответом на просьбу хозяйствующего субъекта о возобновлении действия разрешения на строительство магазина, и носит лишь уведомительный, информационный характер.

Не согласившись с решением, предприниматель обратилась с апелляционной жалобой в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение суда отменить и удовлетворить заявленные требования. Жалоба мотивирована тем, что вывод суда первой инстанции о том, что письмо комитета администрации N 2253 от 20.08.10г. носит лишь уведомительный, информационный характер, противоречит действующему законодательству и постановлению Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.12.10г., которым определение суда первой инстанции о прекращении производства по настоящему делу в связи с тем, что письмо комитета администрации N 2253 от 20.08.10г. не носит ненормативного правого характера, не является отказом в возобновлении действия разрешения на строительство, а носит информационный характер, было отменено и дело направлено на рассмотрение по существу в суд первой инстанции. Оспариваемое письмо администрации содержит в себе властное решение об отказе в возобновлении действия разрешения на строительство, что нарушает права предпринимателя на ведение предпринимательской деятельности. Отказ администрации в возобновлении действия разрешения на строительство в связи с нецелесообразностью строительства ввиду многочисленных обращений граждан и депутатов противоречит требованиям ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) так как мотивировка такого отказа должна содержать ссылки на конкретные основания для отказа в возобновлении действия разрешения на строительство, указанные в ГрК РФ - несоответствие проектной документации градостроительному законодательству. Таких оснований в оспариваемом решении не приведено. Принятие судом общей юрисдикции решения по делу N 2-5921-2010 не будет являться основанием для пересмотра решения по настоящему по вновь открывшимся обстоятельствам, как на то ссылается суд, ввиду отсутствия для этого установленных ст. 311 АПК РФ оснований.

Администрация отзыва на жалобу не представила.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Администрация своего представителя в судебное заседание не направила, о месте, дате и времени его проведения извещена надлежащим образом, в связи с чем и на основании ч.3 ст. 156 АПК РФ судебное разбирательство по жалобе проводится без его участия.

В судебном заседании предприниматель и её представитель настаивали на отмене решения суда, сославшись на приведённые в апелляционной жалобе доводы. Дополнительно пояснили, что оспариваемое решение администрации так же нарушает права предпринимателя ввиду его неконкретности, в нём не указаны конкретные основания отказа в возобновлении действия разрешения на строительство. В связи с этим предприниматель лишен возможности понять, с наступлением какого конкретно события или срока администрация связывает последующую возможность возобновления действия разрешения на строительство. Предприниматель так же пояснила, что по итогам нового рассмотрения дела N 2-5921-2010 судом общей юрисдикции принято такое же решение по делу, что и до его отмены - выдача разрешение администрацией предпринимателю строительства признано законным.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав предпринимателя и её представителя, суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, 08.04.10г. администрацией предпринимателю выдано разрешение N RU 61311000-63 от 08.04.2010 г. на строительство на земельном участке из земель населенных пунктов с кадастровым номером 61:58:05272:0099 двухэтажного магазина площадью 306,02 кв.м., расположенного по адресу: г.Таганрог, ул.Чучева, 28, со сроком действия до 08.10.10г. (далее - разрешение на строительство) (т.1, л.д. 31).

07.06.10г. письмом N 1172 администрация в лице комитета приостановила действие выданного предпринимателю разрешения на строительство по причине многочисленного обращения собственников жилых помещений домов N 26 и N 30 по ул. Чеучева и отсутствия согласованной проектной документации по организации проезда к планируемому магазину (т.1, л.д. 32).

03.08.10г. предприниматель обратилась к администрации в лице комитета за возобновлением действия разрешения на строительство ввиду устранения оснований приостановления его действия. С письмом предприниматель направила администрации проектную документацию по организации проезда к планируемому магазину, согласованную с МАУ "ДЭС" и проект организации строительства (т.1, л.д. 41).

17.08.10г. предприниматель повторно обратилась в администрацию с заявлением о возобновлении действия разрешения на строительство (т.1, л.д. 42).

22.08.10г. администрация в лице комитета в письме N 2253 отказала предпринимателю в удовлетворении заявления от 03.08.10г. о возобновлении действия разрешения на строительство. Это решение было мотивировано следующим образом: "В адрес администрации г. Таганрога поступает большое количество писем граждан, запросов прокуратуры г. Таганрога, Министерства территориального развития РО, депутатских обращений по вопросу строительства магазина по вышеуказанному адресу. До решения вопроса по существу считаю, что строительство данного объекта на земельном участке по адресу: г. Таганрог, ул. Чеучева, 28, нецелесообразно" (т.1, л.д. 33).

27.10.10г. предприниматель обжаловала указанное решение администрации об отказе в возобновлении действия разрешения на строительство, изложенное в письме от 22.08.10г. N 2253, в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что заявление предпринимателя подлежало удовлетворению по следующим основаниям.

Суд апелляционной инстанции не поддерживает вывода суда первой инстанции о том, что по своему содержанию и сути письмо администрации N 2253 от 20.08.10г. является ответом на просьбу хозяйствующего субъекта о возобновлении действия разрешения на строительство магазина, и носит лишь уведомительный, информационный характер - то есть, не является ненормативным правовым актом.

Этот вывод суда первой инстанции уже был проверен судом апелляционной инстанции при рассмотрении апелляционной жалобы предпринимателя на определение суда первой инстанции о прекращении производства по делу ввиду его неповедомственности арбитражному суду (абзац 6 листа 3 определения суда первой инстанции о прекращении производства по делу, т.1, л.д. 118).

Постановлением от 07.02.11г. суд апелляционной инстанции отменил указанное определение суда первой инстанции и направил дело для рассмотрения по существу в тот же суд. В этом постановлении суд апелляционной инстанции дал оценку этому выводу суда первой инстанции, повторенному в проверяемом решении (абзац 4 листа 7 решения суда, т.1, л.д. 189), указав, что данное письмо администрации, квалифицированное судом первой инстанции в качестве письма информативного характера, является ненормативным правовым актом об отказе предпринимателю в возобновлении действия выданного ранее разрешения на строительство, который порождает для предпринимателя негативные последствия в виде лишения её права и возможность продолжения строительства на основании выданного ей в установленном законом порядке разрешения на строительство.

В связи с этим заявление предпринимателя об оспаривании указанного ненормативного правового акта подлежит рассмотрению по существу арбитражным судом.

Это заявление предпринимателя об оспаривании ненормативного правового акта подлежало удовлетворению в связи со следующим.

Градостроительное законодательство относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с п.1 ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Согласно п.20 ч.1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения относятся: утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.

Согласно ч. 1 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.

Разрешение на строительство не должно нарушать действующее законодательство, права и законные интересы иных лиц.

По своей правовой природе разрешение на строительство является ненормативным актом, разрешающим реализацию конкретного архитектурного проекта, выполненного и утвержденного в соответствии с законодательством, при наличии доказательств соблюдения прав лиц, чьи права могут быть затронуты предполагаемым строительством.

В соответствии со статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 г.. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Частью 13 ст. 51 ГрК РФ установлено, что уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных ч.7 и ч.7 ст. 51 ГрК РФ, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Согласно п. 4.6 Положения о комитете по архитектуре и градостроительству Администрации г. Таганрога, в полномочия комитета входит приостановление, возобновление, прекращение в установленном законом порядке действия разрешения на строительство (реконструкцию), осуществление контроля за градостроительной деятельностью в городе Таганроге в соответствии с ГрК РФ.

Согласно материалам дела, администрация осуществила в рамках своих полномочий в области градостроительной деятельности и в сфере распоряжения отнесёнными к муниципальной собственности земельными участками полномочия в отношении земельного участка из земель населенных пунктов с кадастровым номером 61:58:05272:0099, расположенного по адресу: г.Таганрог, ул.Чучева, 28, выдав 08.04.10г. предпринимателю разрешение на строительство на этом земельном участке магазина, затем - приостановив 07.06.10г. действие этого разрешения на строительство письмом N 1172.

Указанное приостановление действия разрешения на строительство, равно как и наличие у администрации на это необходимых полномочий, установлено арбитражным судом при рассмотрении дела N А53-17836/2010.

Приостановление администрацией действия разрешения на строительство было произведено по причине отсутствия у предпринимателя всех предусмотренных ст. 51 ГрК РФ документов, необходимых для получения разрешения на строительство. Так, разрешение на строительство было выдано предпринимателю при отсутствии у неё предусмотренных ч.7 ст. 51 ГрК РФ материалов, содержащихся в проектной документации, а именно: отсутствия согласованной проектной документации по организации проезда к планируемому магазину.

Соответственно, в силу предоставленных ей ГрК РФ, ЗК РФ, законом N 131-ФЗ полномочий, после устранения обстоятельств послуживших основанием для приостановления действия разрешения на строительство, администрация как орган местного самоуправления обязана возобновить действие ранее приостановленного ею разрешения на строительство, при отсутствии иных оснований для сохранения такого приостановления.

03.08.10г. предприниматель обратилась к администрации с письмом, в котором сообщала об устранении обстоятельств, указанных в письме комитета администрации от 07.06.10г. N 1172 в качестве основания для приостановления действия разрешения на строительство, и просила в связи с этим возобновить действие выданного ей администрацией разрешения на строительство.

Администрация в лице комитета была обязана рассмотреть это заявление предпринимателя по существу и принять по нему законное и обоснованное решение с чётким и однозначным, не подлежащим двоякому истолкованию, ответом на требование предпринимателя о возобновлении действия разрешения на строительство.

Обращение предпринимателя о возобновлении действия разрешения на строительство должно было быть рассмотрено администрацией с учётом требований градостроительного законодательства, регламентирующих основания выдачи разрешения на строительство и основания отказа в его выдаче.

В том числе администрация была обязана указать, устранены ли предпринимателем основания, по которым письмом от 07.06.10г. N 1172 действие выданного ей разрешения на строительство было приостановлено, или нет, и указать о возобновлении действия разрешения на строительство, либо на отказ в возобновлении действия разрешения на строительство с указанием при этом конкретных, основанных на действующем градостроительном законодательстве причин отказа.

Повторно изучив оспариваемое в деле решение администрации об отказе в удовлетворении заявления предпринимателя о возобновлении действия разрешения на строительство, изложенное в письме от 22.08.10г. N 2253, суд апелляционной инстанции таких оснований не нашёл.

В этом решении отсутствует указание на то, подтверждают ли предоставленные предпринимателем вместе с заявлением от 03.08.10г. документы устранение обстоятельств, послуживших основанием для приостановления действия данного разрешения.

Вместо этого решение мотивировано тем, что администрация считает нецелесообразным строительство магазина: "до разрешения вопроса по существу". Исходя из этого письма, таким вопросом, требующим разрешения, администрация считает: "многочисленные обращения" граждан, депутатов, прокуратуры, министерства по вопросу строительства магазина.

Однако, в ст. 51 ГрК РФ, и иных нормах градостроительного законодательства отсутствует такое основание для отказа в выдаче разрешения на строительство, как "нецелесообразность строительства" по мнению органа местного самоуправления.

В законе N 131-ФЗ, Положении о комитете по архитектуре и градостроительству Администрации г. Таганрога, такое основание для отказа возобновлении действия разрешения на строительство так же не названо.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что изложенное в письме от 22.08.10г. N 2253 решение администрации в лице комитета по заявлению предпринимателя от 03.08.10г. о возобновлении действия разрешения на строительство не соответствует требованиям ГрК РФ и закона N 131-ФЗ, поскольку фактически в нём отсутствует мотивированное, основанное на градостроительном законодательстве, ясное, однозначное и исполнимое решение по поставленному предпринимателем вопросу.

В своем решении администрация не указала, до разрешения какого конкретно вопроса она считает "нецелесообразным" возобновление действия выданного предпринимателю разрешения на строительство. Не указаны реквизиты "многочисленных обращений", принятых администрацией во внимание при рассмотрении заявления предпринимателя. В решении и так же не приведены ссылки на нормы градостроительного законодательства, которыми руководствовалась администрация, отказывая в возобновлении действия разрешения на строительство.

В решении так же отсутствует указание на то, устранила ли предприниматель по мнению администрации обстоятельства, послужившие основанием для приостановления разрешения на строительство 07.06.10г. путём предоставления приложенных к заявлению от 03.08.10г. документов, или нет. Их этого следует, что в оспариваемом решении администрации отсутствует вывод о результатах проверки утверждения предпринимателя об устранении ею обстоятельств, положенных администрацией в основу приостановления разрешения на строительство.

В целом решение администрации об отказе в возобновлении действия разрешения на строительство является так же неконкретным. Из этого решения объективно невозможно понять, до наступления какого конкретно события администрация будет считать "нецелесообразным" возобновление действия выданного предпринимателю разрешения на строительство.

В связи с этим оспариваемое решение администрации не только не соответствует требованиям ГрК РФ и закона N 131-ФЗ, но так же нарушает права и охраняемые законом интересы предпринимателя, поскольку из этого решения невозможно понять, когда по мнению администрации будет возможно окончательное решение администрацией вопроса возможности продолжения предпринимателем строительства магазина, необходимого для осуществления предпринимательской деятельности.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции не поддерживает вывода суда первой инстанции о том, что оспариваемый отказ администрации законен и обоснован сложившейся ситуацией, выражающейся в том, что разрешение на строительство, в возобновлении действия которого предпринимателю отказано, обжалуется в рамках дела N 2-5921-2010.

В оспариваемом в настоящем деле решении администрации отсутствует указание на то, что администрация отказывает предпринимателю в возобновлении действия разрешения на строительство до вступления в законную силу итогового судебного акта по делу N 2-5921-2010.

В связи с этим правовых оснований для вывода о том, что, указывая в оспариваемом решении: "до разрешения вопроса по существу считаю, что строительство данного объекта на земельном участке _ нецелесообразно", администрация имел ввиду именно дела N 2-5921-2010, и что предпринимателю таким образом отказано в возобновлении действия разрешения на строительство именно до рассмотрения данного дела, не имеется.

Возможность недопущения предпринимателем реализации действия разрешения на строительство до проверки его законности судом общей юрисдикции в рамках дела N 2-5921-2010 и при удовлетворении заявленного в рамках настоящего дела требования предпринимателя имеется: в рамках N 2-5921-2010 может быть принята обеспечительная мера в виде приостановления действия разрешения на строительство.

При таких обстоятельствах, в силу ч.2 ст. 201 АПК РФ имеются два обязательных основания для признания незаконным принятого администрацией решения по заявлению предпринимателя от 03.08.10г. о возобновлении действия разрешения на строительство.

На основании изложенного решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявления предпринимателя подлежит отмене.

Апелляционная жалоба предпринимателя удовлетворяется. Изложенное в письме N 2253 от 20.08.2010 г.. решение администрации по заявлению предпринимателя от 03.08.2010 г.. о возобновлении действия разрешения на строительство подлежит признанию недействительным.

В связи с тем, что в силу п.3 ч.5 ст. 201 АПК РФ при признании оспариваемого ненормативного правового акта незаконным суд в резолютивной части своего решения обязан указать способ устранения допущенного нарушения, суд апелляционной инстанции считает необходимым обязать администрацию в месячный срок с даты принятия судом апелляционной инстанции настоящего постановления устранить допущенное нарушение прав и охраняемых законом интересов предпринимателя путём рассмотрения её заявления от 03.08.2010 г.. о возобновлении действия разрешения на строительство по существу, и принятия по нему мотивированного решения в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ понесённые предпринимателем по делу судебных расходы в размере 300 рублей по оплате государственной пошлины за подачу заявления в размере 200 рублей и за подачу апелляционной жалобы в размере 100 рублей подлежат возмещению предпринимателю за счёт администрации как проигравшей стороны по делу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области отменить. Признать недействительным изложенное в письме N 2253 от 20.08.2010 г.. решение Администрации г. Таганрога по заявлению индивидуального предпринимателя Браганец Надежды Анатольевны от 03.08.2010 г.. о возобновлении действия выданного индивидуальному предпринимателю Браганец Надежде Анатольевне разрешения N RU61311000-63 от 08.04.2010 г.. на строительство двухэтажного здания магазина по адресу: г. Таганрог, ул. Чучева, 28.

Обязать Администрацию г. Таганрога устранить допущенное нарушение прав и охраняемых законом интересов заявителя путём рассмотрения заявления Браганец Надежды Анатольевны от 03.08.2010 г.. о возобновлении действия разрешения N RU61311000-63 от 08.04.2010 г.. на строительство двухэтажного здания магазина по адресу: г. Таганрог, ул. Чучева, 28, по существу и принятия по нему мотивированного решения в соответствии с требованиями градостроительного законодательства в месячный срок с даты принятия судом апелляционной инстанции настоящего постановления.

Взыскать с Администрации г. Таганрога в пользу индивидуального предпринимателя Браганец Надежды Анатольевны 300 (триста) рублей в возмещение понесённых по делу судебных расходов.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

Л.А. Захарова С.С. Филимонова