Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 июля 2011 г. N 17АП-5224/11

г. Пермь

20 июля 2011 г.

Дело N А50-25155/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июля 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 июля 2011 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Ясиковой Е. Ю.

судей Варакса Н.В., Щеклеиной Л.Ю.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лебедевой Н.О.

при участии:

от заявителя - Департамента планирования и развития территории г. Перми (ОГРН 1035900076343, ИНН 5902292897): Погорелова А.Р., удостоверение, доверенность от 29.12.2010;

от заинтересованного лица - Министерства градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края (ОГРН 1055900367434, ИНН 5902293210): Нохрин И.Б., паспорт, доверенность от 03.02.2011;

от третьих лиц - 1.ООО "Кинобизнесцентр-Пермь", 2.Агентства по управлению имуществом Пермского края, 3.Государственного краевого учреждения культуры "Пермский краевой научно-производственный центр по охране памятников (объектов культурного наследия)", 4.Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края: не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица - Министерства градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 20 апреля 2011 года

по делу N А50-25155/2010,

принятое судьей Байдиной И.В.

по заявлению Департамента планирования и развития территории г. Перми

к Министерства градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края

третьи лица: 1.ООО "Кинобизнесцентр-Пермь", 2.Агентство по управлению имуществом Пермского края, 3.Государственное краевое учреждение культуры "Пермский краевой научно-производственный центр по охране памятников (объектов культурного наследия)", 4.Государственная инспекция по охране объектов культурного наследия Пермского края

о признании недействительным предписания об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности N 03-21.2/2010-7 от 13.08.2010,

установил:

Департамент планирования и развития территории города Перми (далее заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным предписания от 13.08.2010 N 03-21.2/2010-7, выданного Министерством градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края (далее заинтересованное лицо, Министерство).

Определениями суда от 18.11.2010, 03.02.2011 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "КинобизнесЦентр-Пермь", Агентство по управлению имуществом Пермского края, Государственное краевое учреждение культуры "Пермский краевой научно-производственный центр по охране памятников (объектов культурного наследия)", Государственная инспекция по охране объектов культурного наследия Пермского края.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 20.04.2011 (резолютивная часть решения объявлена 11.04.2011) оспариваемое предписание признано недействительным. Заинтересованное лицо обязано судом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с принятым решением, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Доводы жалобы сводятся к тому, что предписание выдано в соответствии с требованиями п. 1 ч. 3 ст. 8.1 Градостроительного кодекса РФ; Департамент, осуществляя государственную публичную обязанность, является специальным субъектом, к которому не применимы нормы защиты, предусмотренные Законом N 294-ФЗ; считает, что решение суда не содержит мотивированного обоснования. В судебном заседании представитель заинтересованного лица на доводах жалобы настаивал, дополнительно пояснив, что способом исполнения предписания является обеспечение реализации условий существования памятника и безопасная эксплуатация здания по ул. Ленина, 26.

Заявитель с жалобой не согласен по основаниям, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. В судебном заседании представитель заявителя доводы отзыва поддержал, указав на необходимость применения в данном случае Закона N 294-ФЗ. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Агентство по управлению имуществом Пермского края поддерживает жалобу Министерства по мотивам, изложенным в письменном отзыве. Просит решение суда отменить, в удовлетворении требований Департамента отказать.

ООО "КинобизнесЦентр-Пермь", Государственное краевое учреждение культуры "Пермский краевой научно-производственный центр по охране памятников (объектов культурного наследия)", Государственная инспекция по охране объектов культурного наследия Пермского края письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Представители третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебном заседании участие не принимали.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, при проверке использования и сохранности краевого имущества, закрепленного на праве оперативного управления за ГКУК "Пермский краевой научно-производственный центр по охране памятников (субъектов культурного наследия)", Агентством по управлению имуществом Пермского края установлено, что над крыльцом главного входа в здание по адресу: г. Пермь, ул.25-го Октября, 18а, являющееся архитектурным памятником "Доходный дом Березина", возведена надстройка, не согласованная с собственником здания в лице Агентства по управлению имуществом Пермского края.

Надстройка возведена в результате строительства ООО "Лихтен Крауф СТ" торгового центра "Привилегия" по адресу: г. Пермь, ул.Ленина, 26.

На основании обращения Агентства Министерством 16.07.2010 в целях реализации государственных полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности издан приказ N СЭД-35-06-06-73 о проведении внеплановой проверки Департамента.

Целью проверки являлась проверка информации о фактах нарушения законодательства о градостроительной деятельности, поступившей от Агентства по управлению имуществом Пермского края от 31.05.2010 г.. N СЭД-Инв31-15-339 о надстройке над зданием "Доходный дом Березина" без согласования с собственником здания. Период проверки определен с 19.07.2010 по 13.08.2010 (т.1, л.д.17-20).

По итогам проверки составлен Акт проверки N 03-21.1-2010-7 органом государственного контроля (надзора) органа местного самоуправления от 13.08.2010, на основании которого выдано предписание о приведении в соответствие с законодательством Постановления администрации города Перми от 27.05.2004 г.. N 1552 "О разрешении ООО "КинобизнесЦентр-Пермь" строительства в Ленинском районе" и Разрешения на ввод объекта в эксплуатацию от 28.01.2008 N 264/2004 Департамента (т.1, л.д.15-16).

Не согласившись с указанным предписанием, Департамент обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением (т.1, л.д.5-12).

При рассмотрении дела в порядке главы 24 АПК РФ суд первой инстанции установил несоответствие предписания положениям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ и Градостроительному кодексу РФ и нарушение предписанием прав и законных интересов заявителя в связи с чем удовлетворил требования Департамента и признал предписание недействительным.

Оценив все имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности в порядке ст.71 АПК РФ, проанализировав нормы материального права, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела, являются законными и обоснованными.

В силу ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что решение, действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли данное решение (ст. 65, ч. 5 ст. 200 АПК РФ).

В соответствии с ч. 1.1 ст. 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению государственного контроля за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, а также право должностных лиц органов, осуществляющих контроль, на проведение проверки закреплены в ч.ч. 1, 2 ст. 8.1 ГрК РФ.

Обязанность должностных лиц органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства и градостроительной деятельности направлять в соответствующие органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений установлена п. 1 ч. 3 ст. 8.1 ГрК РФ.

Правоотношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении ими предпринимательской деятельности урегулированы Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее Закон N 294-ФЗ), предусматривающим порядок организации и проведения проверок.

При рассмотрении дела суд первой инстанции, установив в рассматриваемом случае осуществление Министерством государственного строительного надзора, пришел к выводу о неприменении до 01.07.2011 положений Закона N 294-ФЗ, устанавливающих порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения.

Из представленных в материалы дела доказательств, в том числе приказа N СЭД-35-06-06-73 от 16.07.2010 следует, что внеплановая проверка (совокупность мероприятий по контролю) проведена в целях проверки информации о фактах нарушения законодательства о градостроительной деятельности и контроля соблюдения законодательства о градостроительной деятельности Департаментом при реализации полномочий местного значения. В качестве одного из правовых оснований проведения проверки указан Закон N 294-ФЗ.

Исследовав доводы сторон в данной части, апелляционный суд считает, что однозначный вывод об осуществлении Министерством только государственного строительного надзора в данном случае сделать нельзя. Вывод суда первой инстанции о неприменении к возникшим правоотношениям положений Закона N 294-ФЗ апелляционный суд считает ошибочным, но не повлекшим принятие неверного решения.

Исследовав представленные в дело документы, оценив их по правилам, предусмотренным ст. 71 АПК РФ, апелляционный суд не усматривает грубого нарушения при проведении проверки, на которое указывает Департамент в своем заявлении в суд первой инстанции (л.д. 6, 7 том 1).

Из материалов дела следует, что внеплановая проверка была назначена в связи с поступлением информация о фактах нарушения законодательства градостроительной деятельности в отношении объекта культурного наследия, что в силу подп. "б" п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ служит одним из оснований для проведения внеплановой проверки.

Таким образом, в рассматриваемом случае Министерство обоснованно при поступлении обращения Агентства по управлению имуществом Пермского края (т. 1 л.д. 91-92) организовало внеплановую проверку деятельности Департамента, по результатам которой в рамках предоставленных полномочий, выдало предписание, обязательное для исполнения.

Вместе с тем, исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает ответственность.

Предписание должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования.

Из содержания оспариваемого предписания следует, что Департамент в срок до 13.09.2010 обязан Министерством привести в соответствие законодательству следующие муниципальные правовые акты: Постановление администрации города Перми от 27.05.2004 N 1552 "О разрешении ООО "КинобизнесЦентр-Пермь" строительства в Ленинском районе", Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 28.01.2008 N 264/2004 Департамента (т.1, л.д.15-16).

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание не содержит указаний на совершение каких- либо конкретных действий, возлагает на Департамент заведомо невыполнимые действия, что свидетельствует о его несоответствии положениям Закона N 294-ФЗ и Градостроительного кодекса РФ, чем создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции указанную оценку оспариваемого предписания считает правильной, оснований для переоценки соответствующего вывода суда не усматривает.

Такой способ исполнения предписания как "обеспечение реализации условий существования памятника и безопасная эксплуатация здания по ул. Ленина, 26", на который указал представитель Министерства в судебном заседании апелляционного суда, также не содержит конкретной формулировки способа устранения нарушений, не определяет конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю в установленный срок.

При таких обстоятельствах, формулировка обязывающей части оспариваемого предписания позволяет прийти к выводу о несоответствии ненормативного акта ст. 17 Закона N 294-ФЗ и ст. 8.1 ГрК РФ.

Кроме того, из материалов дела следует, что основанием для вынесения предписания явились выявленные проверкой нарушения установленного порядка выдачи разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию.

Проанализировав содержание предписания в совокупности с материалами дела, апелляционный суд усматривает направленность предписания на отмену Департаментом ранее выданных документов.

Согласно положениям статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" Департамент обладает полномочиями по устранению нарушений законодательства путем отмены ненормативных правовых актов, ранее принятых им.

Из обстоятельств дела следует, что разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию как ненормативные акты органа местного самоуправления уже реализованы и направлены в итоге на возникновение и прекращение гражданских прав. В материалах дела представлен технический паспорт нежилого здания (строения) по состоянию на 12.01.2007, составленный на административно-торговое здание (г. Пермь, ул. Ленина, 26), субъектом права в котором отражено ООО "Лиххтен Крауф СТ" (с указанием номера и даты свидетельства о государственной регистрации права).

В соответствии со ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2010 года N 15951/09, возникшие гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения вопроса в административном порядке законодательством не допускается. То обстоятельство, что ненормативные акты органа местного самоуправления не отменены, не лишает возможности ссылаться на их незаконность в суде по гражданскому спору и представлять в подтверждение этого довода соответствующие доказательства.

Таким образом, отмена (изменение) Постановления администрации города Перми от 27.05.2004 N 1552 "О разрешении ООО "КинобизнесЦентр-Пермь" строительства в Ленинском районе" и Разрешения на ввод объекта в эксплуатацию от 28.01.2008 N 264/2004 в административном порядке (во исполнение предписания контролирующего органа) не допустимы.

Апелляционный суд отмечает, что Министерству, выступающему в качестве контролирующего органа, п. 2 ч. 3 ст. 8.1 ГрК РФ предоставлено право направлять в органы прокуратуры информацию о фактах нарушения законов для принятия мер прокурором в случае выявления фактов нарушения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Поскольку материалами дела подтверждается совокупность оснований для признания оспариваемого предписания недействительным (ч. 2 ст. 201 АПК РФ), суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, и, соответственно, не влияют на законность принятого судом решения.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта, суд первой инстанции не допустил.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 20 апреля 2011 года по делу N А50-25155/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Министерства градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.Ю. Ясикова

Судьи

Н.В. Варакса Л.Ю. Щеклеина