Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 августа 2011 г. N 18АП-7623/11

г. Челябинск

11 августа 2011 г.

N 18АП-7623/2011 Дело N А76-456/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 08 августа 2011 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 августа 2011 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Богдановской Г.Н.,

судей Ермолаевой Л.П., Соколовой И.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Марковой И.Ю.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Многопрофильное Уральское Предприятие "Южкоммунсервис" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 09.06.2011 по делу N А76-456/2011 (судья Первых Н.А.).

В заседании принял участие представитель общества с ограниченной ответственностью "Многопрофильное Уральское Предприятие "Южкоммунсервис" - Афанасьев А.В. (доверенность от 01.12.2010).

Общество с ограниченной ответственностью "Многопрофильное Уральское Предприятие Южкоммунсервис" (далее - ООО "МУП Южкоммунсервис", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Администрации Южноуральского городского округа (далее - Администрация, ответчик) о признании недействительным постановления главы Южноуральского городского округа от 05.07.2010 N 425/1.

Решением суда от 09.06.2011 (резолютивная часть от 02.06.2011) в удовлетворении заявленных требований отказано (т. 2 л.д. 18-22).

В апелляционной жалобе общество (далее - податель апелляционной жалобы, апеллянт) просит решение суда первой инстанции отменить, заявленное требование удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы её податель ссылается на то, что судом неправильно установлены фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, так как поводом для обращения заявителя в суд по настоящему делу явились не только действия Администрации, выразившиеся в принятии оспариваемого постановления, но и действия по отказу в заключении договора аренды, которые оспаривались заявителем в самостоятельном порядке.

Полагает, что судом не учтён тот факт, что процедура предоставления земельного участка заявителю началась 16.05.2007 с публикации Администрацией информационного сообщения о начале формирования земельного участка, после чего заявитель обратился в администрацию с заявлением о выборе земельного участка и 04.02.2008 акт выбора был выдан обществу. Земельный участок поставлен на кадастровый учёт в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства, при утверждении акта выбора были получены все необходимые согласования. Судом дано неверное толкование ч. 11 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, ввиду чего судом сделан неверный вывод об отсутствии у администрации права на предоставление земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта, поскольку процедура оформления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, была начата задолго до разработки и утверждения правил землепользования и застройки. Кроме того, судом не учтено, что в отношении спорного земельного участка отсутствуют иные претенденты на его предоставление в аренду под строительство. Таким образом, заявление общества о выборе земельного участка было рассмотрено в порядке, установленном ст.ст. 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации и оснований для отмены распоряжения об утверждении акта выбора у администрации не имелось.

Полагает, что суд неправильно сделал ссылку на ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так как сама по себе данная норма не является основанием для отмены ненормативных правовых актов, поскольку отмена ненормативного акта в порядке самоконтроля органом местного самоуправления возможна, только если данный акт противоречит закону, тогда как постановление об утверждении акта выбора земельного участка обществу соответствует ст.ст. 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

К дате судебного заседания отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представитель ответчика не явился.

С учетом мнения заявителя и в соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие ответчика.

В судебном заседании представитель подателя апелляционной жалобы поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Проверив законность судебного акта в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает, решение уда первой инстанции подлежащим отмене в связи с неправильным применением судом норм материального права и неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела.

Как следует из письменных материалов дела, 22.03.2007 ООО "МУП "Южкоммнусервис" обратилось к главе Южноуральского городского округа с заявлением о предоставлении земельного участка под объект нежилого назначения (т. 2 л.д. 4).

Органом местного самоуправления произведено информирование населения о формировании земельного участка для строительства придорожного комплекса в микрорайоне "Е" по ул. Победы, 24, площадью 1, 05 га.

04.02.2008 в соответствии с постановлением Главы Южноуральского городского округа от 11.09.2006 N 525 обществу выдан акт выбора земельного участка под строительство придорожного комплекса в микрорайоне "Е" по ул. Победы и предварительно согласовано место размещения участка в границах: в юго-западной части микрорайона "Е" по ул. Победы. Восточной стороной участок примыкает к придорожной полосе автодороги Челябинск-Троицк-до границы с Республикой Казахстан. Северной стороной участок примыкает к проектируемому торговому комплексу ООО "Унифрост", по ул. Победы, 22. с западной стороны жилые здания (т. 1 л.д. 26-27).

09.06.2008 Постановлением Главы Южноуральского городского округа N 388 "Об утверждении материалов предварительного согласования на строительство придорожного комплекса в микрорайоне "Е" по улице Победы" на основании заявления ООО "МУП Южкоммунсервис" от 26.09.2007 N 367/1 утверждены материалы предварительного согласования ООО "МУП Южкоммунсервис" (акт выбора земельного участка площадью 0,98 гектара от 04.02.2008) на строительство придорожного комплекса в микрорайоне "Е" по улице Победы в городе Южноуральске (т. 1 л.д. 14-15).

10.09.2009 вновь образованный земельный участок внесен в государственный кадастр недвижимости и 14.09.2009 выдан кадастровый паспорт земельного участка N 7437/202/08-1148 с кадастровым номером 74:37:0209026:73 общей площадью 9 809 кв.м. расположенного: Челябинская область, г. Южноуральск, ул. Победы, 24, разрешенное использование: для строительства придорожного комплекса (т. 1 л.д. 11).

05.07.2010 Постановлением администрации Южноуральского городского округа N 425/1 "Об отмене постановления Главы Южноуральского городского округа от 09.06.2008 N 388" в соответствии со ст. 48 федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации", Решением Собрания депутатов Южноуральского городского округа от 27.05.2008 N 514 "Об утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки Южноуральского городского округа" и в связи с нарушением порядка рассмотрения заявления, отменено постановление Главы Южноуральского городского округа от 09.06.2008 N 388 "Об утверждении материалов предварительного согласования на строительство придорожного комплекса в микрорайоне "Е" по ул. Победы" (т. 1 л.д. 8).

Из обстоятельств дела также следует, что 27.05.2008 Решением Собрания депутатов Южноуральского городского округа N 514 "Об утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки Южноуральского городского округа" утвержден "Генеральный план Южноуральского городского округа", приняты "Правила землепользования и застройки Южноуральского городского округа" (т. 1 л.д. 56).

05.06.2008 решение Собрания депутатов Южноуральского городского округа от 27.05.2008 опубликовано в официальном печатном издании "Официальный Южноуральск" N 20 (60).

05.07.2010 исх. N 45 ООО "МУП Южкоммунсервис" обратилось к Главе Южноуральского городского округа с заявлением о заключении договора аренды земельного участка, с кадастровым номером 74:37:0209026:73 общей площадью 9 809 кв.м. расположенного: Челябинская область, г. Южноуральск, ул. Победы, 24, категория земель: земли населенных пунктов, для строительства придорожного комплекса (т. 1 л.д.10).

23.07.2010 исх. N 02-1099 Администрация сообщила о невозможности предоставления указанного земельного участка в связи с выявлением существенных нарушений требований законодательства при предварительном согласовании места размещения объекта (т. 1 л.д. 9).

Полагая, что принятое органом местного самоуправления постановление от 05.07.2010 N 425/1 противоречит закону и нарушает права и законные интересы заявителя, ООО "МУП Южкоммунсервис" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление соответствует ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так как Администрацией было отменено постановление об утверждении обществу акта выбора земельного участка, тогда как представление спорного земельного участка не может быть осуществлено в порядке предварительного согласования места размещения объекта и его предоставление должно осуществляться на торгах в силу наличия в муниципальном образовании утвержденной градостроительной документации по планировке территории.

Выводы суда нельзя признать верными.

В соответствии с ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В рассматриваемом случае основанием для обращения в суд с заявленными требованиями стали действия администрации, выразившиеся в принятии постановления от 05.07.2010 N 425/1, которым было отменено постановление Главы Южноуральского городского округа от 09.06.2008 N 388 "Об утверждении материалов предварительного согласования на строительство придорожного комплекса в микрорайоне "Е" по ул. Победы".

В силу ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

По смыслу приведённых норм муниципальные правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий правовой акт в случае принятия ненормативного правового акта с нарушением или в противоречие с действующим законодательством.

Как следует из отменённого оспариваемым постановлением администрации постановления Главы Южноуральского городского округа от 09.06.2008 N 388 "Об утверждении материалов предварительного согласования на строительство придорожного комплекса в микрорайоне "Е" по ул. Победы", данным ненормативным актом обществу "МУП Южкоммунсервис" утверждён акт выбора земельного участка площадью 0,89 гектаров от 04.02.2008 на строительство придорожного комплекса в микрорайоне "Е" по улице Победы в городе Южноуральске. Пунктом 2 данного постановления обществу разрешено выполнение проектно-изыскательских работ на придорожный комплекс.

В соответствии со ст. 25 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV ЗК РФ, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Частью 1 ст. 28 ЗК РФ установлено, что земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду.

Из содержания ст. 30 ЗК РФ следует, что предоставление земельного участка для целей строительства осуществляется с предварительным согласованием места размещения объекта и без предварительного согласования места размещения объекта.

Норма ст. 30 ЗК РФ не устанавливает исчерпывающее разграничение тех случаев, когда земельный участок предоставляется на торгах, то есть без предварительного согласования места размещения объекта, а когда без проведения торгов, то есть с предварительным согласованием места размещения объекта. Однако, исходя из смысла приведённой нормы, можно выделить отдельные критерии такого разграничения.

Так, согласно ч. 11 ст. 30 ЗК РФ предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий),

Таким образом, в соответствии с требованиями указанной нормы при наличии в городском или сельском поселении указанной документации, предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта невозможно, и предоставление таких земельных участков проводится на торгах.

Согласно нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (глава 3, 4) градостроительная документация является элементом планировки территории, а правила землепользования и застройки - элементом градостроительного зонирования.

Согласно ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу ч. 5 ст. 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

Из материалов настоящего дела усматривается, что Решением Собрания депутатов Южноуральского городского округа от 27.05.2008 N 514 "Об утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки Южноуральского городского округа" утвержден Генеральный план Южноуральского городского округа, приняты Правила землепользования и застройки Южноуральского городского округа (т. 1 л.д. 56).

Таким образом, в рассматриваемом случае в отношении спорного земельного участка 27.05.2008, то есть на момент принятия постановления от 09.06.2008 N 388 об утверждении акта выбора, утверждена градостроительная документация.

Вместе с тем, суд первой инстанции, делая вывод о невозможности предоставления спорного земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта ввиду наличия утверждённой документации по планировке территории, не учёл следующего.

Порядок предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта закреплен в ст. 30 ЗК РФ и включает выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном ст. 31 Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; проведение работ по формированию земельного участка; государственный кадастровый учет земельного участка; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Согласно ч. 11 ст. 1 ЗК РФ земельное законодательство исходит из принципов сочетания интересов общества и законных интересов граждан.

Из материалов настоящего дела следует, что ООО "МУП "Южкоммунсервис" в соответствии с п. 1 ст. 31 ЗК РФ обратилось в орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта 22.03.2007 (т. 2 л.д. 4).

В соответствии с ч. 3 ст. 31 ЗК РФ орган местного самоуправления проинформировал население о предстоящем предоставлении земельного участка под строительство (т. 1 л.д. 48), а также обеспечил выбор земельного участка, о чём свидетельствует акт выбора земельного участка от 04.02.2008 (т. 1 л.д. 16).

Таким образом, на момент утверждения градостроительной документации процедура предоставления земельного участка в аренду под строительство была начата органом местного самоуправления в рамках его компетенции в порядке предварительного согласования места размещения объекта, ввиду чего принятие решения о предоставлении земельного участка в аренду должно производиться также в рамках процедуры предварительного согласования места размещения объекта.

При этом суд отмечает, что фактически процедура выбора земельного участка была закончена, о чём свидетельствует составленный и впоследствии утверждённый акт выбора земельного участка (т. 1 л.д. 16).

То обстоятельство, что решение об утверждении акта выбора земельного участка было принято после утверждения градостроительной документации по планировке территории, не влияет на возможность окончания процедуры предоставления земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта.

При этом апелляционная коллегия руководствуется следующим.

Согласно п. 5 ст. 31 ЗК РФ результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Согласно п. 6 ст. 31 ЗК РФ орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства (п. 8 ст. 31 ЗК РФ).

Из содержания приведенных норм права следует, что действующим земельным законодательством бремя подготовки акта выбора земельного участка при осуществлении процедуры предоставления земельного участка с предварительным согласованием мест размещения объектов возложено на органы местного самоуправления.

Из материалов настоящего дела следует, что выбор земельного участка был окончен 04.02.2008, что следует из акта выбора (т. 1 л.д. 16), то есть до утверждения в установленном порядке градостроительной документации

Между тем решение об утверждении акта выбора принято органом местного самоуправления через четыре месяца после окончания процедуры выбора земельного участка и спустя полтора года с момента обращения общества в Администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка.

Статьи 30 и 31 ЗК РФ не содержат норм, устанавливающих сроки рассмотрения заявлений юридических лиц о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта органом местного самоуправления и сроки принятия решения об утверждении акта выбора.

В силу ч. 1 ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств

Из материалов дела не усматривается объективных обстоятельств, препятствующих Администрации принять решение об утверждении акта выбора земельного участка.

Вместе с тем, из цитированных выше норм ЗК РФ следует, что принятие решения об утверждении акта выбора земельного участка обусловлено исключительно волей органа местного самоуправления, осуществившего предыдущий выбор земельного участка.

При таких обстоятельствах апелляционная коллегия приходит к убеждению, что Администрацией допущено незаконное бездействие, заключающееся в непринятии в разумные сроки решения по заявлению общества "МУП Южкоммунсервис" от 22.03.2007, что не соответствует требованиям пункта 6 статьи 31 ЗК РФ и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности.

Таким образом, постановление Администрации от 09.06.2008 об утверждении обществу акта выбора земельного участка не противоречит ч. 11 ст. 30 ЗК РФ, поскольку Администрацией была начата процедура предоставления земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта и завершён выбор земельного участка под строительство объекта до утверждения градостроительной документации, ввиду чего оснований для его отмены постановлением Администрации от 05.07.2010 не имелось.

При указанных обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о том, что предоставление спорного земельного участка должно проводиться на торгах.

Суд апелляционный приходит к выводу о том, что заявителем не пропущен 3-месячный срок на обжалование ненормативного акта, поскольку из заявления общества следует, что оно узнало о вынесенном постановлении в декабре 2010 года. Данное обстоятельство иными доказательствами по делу не опровергнуто, ввиду чего ненормативный акт обжалован заявителем в срок, установленный законом.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о незаконности постановления главы Южноуральского городского округа от 05.07.2010 N 425/1, в силу чего оно подлежит отмене.

В силу вышеуказанного, решение суда первой инстанции подлежит отмене, требования заявителя - удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в соответствии с ч. 4 ст. 270 АПК РФ, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 09.06.2011 по делу N А76-456/2011 отменить, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Многопрофильное Уральское Предприятие "Южкоммунсервис" удовлетворить.

Требования общества с ограниченной ответственностью "Многопрофильное Уральское Предприятие "Южкоммунсервис" к Администрации Южноуральского городского округа удовлетворить.

Признать незаконным, не соответствующим ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, постановление администрации Южноуральского городского округа от 05.07.2010 N 425/1 "Об отмене постановления Главы Южноуральского городского округа от 09.06.2008 N 388".

Взыскать с Администрации Южноуральского городского округа в пользу общества с ограниченной ответственностью "Многопрофильное Уральское Предприятие "Южкоммунсервис" судебные расходы по государственной пошлине по заявлению в сумме 2000 рублей и по апелляционной жалобе в сумме 1000 рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Г.Н.Богдановская

Судьи

Л.П.Ермолаева И.Ю.Соколова