Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17 августа 2011 г. N 02АП-4532/11

г. Киров

17 августа 2011 г.

Дело N А82-13271/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 17 августа 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 августа 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Устюжанинова В.А., Лысовой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 11.04.2011 по делу N А82-13271/2010, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению департамента социально-экономического развития города мэрии г. Ярославля (ОГРН 1077604025102; место нахождения: 150000, г. Ярославль, ул. Депутатская, д. 4),

общества с ограниченной ответственностью Рекламная группа "ДРИМ" (ИНН 761501001, ОГРН 1047602009245; место нахождения: 150014, г. Ярославль, ул. Рыбинская, д. 40)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ОГРН 1027600695154; место нахождения: 150000, г. Ярославль, ул. Свободы, д. 46),

третьи лица: депутат Муниципалитета г. Ярославля Урлашов Евгений Робертович,

индивидуальный предприниматель Лернер Игорь Сергеевич (ИНН 760200077470; место нахождения: 150064, г. Ярославль, ул. Бабича, д.14, кв. 179),

о признании недействительными решения и предписания,

установил:

департамент социально-экономического развития города мэрии г. Ярославля (далее - Департамент), общество с ограниченной ответственностью Рекламная группа "ДРИМ" (далее - ООО Рекламная группа "ДРИМ", Общество) обратились в Арбитражный суд Ярославской области с заявлениями о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - УФАС, Управление, антимонопольный орган, ответчик) от 02.09.2010 по делу N 06-03/33-10 (изготовлены в полном объеме 15.09.2010).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом первой инстанции привлечены депутат Муниципалитета г. Ярославля Урлашов Евгений Робертович (далее - Урлашов Е.Р.), индивидуальный предприниматель Лернер Игорь Сергеевич (далее - ИП Лернер И.С., Предприниматель).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 11.04.2011 заявленные требования удовлетворены.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области с принятым решением суда не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции.

В обоснование доводов жалобы ответчик указывает, что судом неправильно истолкована часть 5 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе, Закон N 38-ФЗ), так как антимонопольный орган не оспаривает законность договора от 30.06.2008 N 1253/08-Р, заключенного между ИП Лернером И.С. и Департаментом, а считает незаконной перемену сторон в данном договоре после вступления в силу части 5.1 статьи 19 Закона о рекламе.

Ссылаясь на статью 338 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), УФАС утверждает, что после уступки права у Общества впервые возникли права и обязанности по договору от 30.06.2008 N 1253/08-Р, следовательно, для ООО Рекламная группа "ДРИМ" договор считается заключенным с момента издания дополнительного соглашения от 09.10.2008 к договору, то есть после вступления в силу части 5.1 статьи 19 Закона N 38-ФЗ.

Управление считает, что поскольку стороной по договору от 30.06.2008 N 1253/08-Р на момент выдачи разрешения от 10.10.2008 N 0136/08 являлся ИП Лернер И.С., а разрешение на установку рекламной конструкции выдано ООО Рекламная группа "ДРИМ", то у Общества на момент выдачи указанного разрешения не было надлежащего согласия собственника недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция.

По мнению антимонопольного органа, недвижимое имущество могло быть передано для установки рекламной конструкции только по результатам проведения торгов.

Ответчик также обращает внимание, что в качестве согласования с Управлением ГИБДД УВД по Ярославской области Департамент использовал недействующий акт выбора рекламного места N 065щ/05, поскольку срок действия акта выбора рекламного места, приложением к которому является согласование рекламного места, истек, само согласование получено позднее окончания срока действия указанного акта; рекламное место рассматривалось Управлением ГИБДД УВД по Ярославской области до вступления в силу ГОСТа Р 52044-03. Более подробно доводы Управления изложены в тексте апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, отзывы на апелляционную жалобу не представили, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. Антимонопольный орган просит рассмотреть жалобу в отсутствие представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 04.06.2010 Урлашов Е.Р. обратился в УФАС с заявлением о нарушении Департаментом антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе, выразившемся в несоблюдении порядка выдачи Обществу разрешения от 10.10.2008 N 0136/08 на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, расположенной по адресу: г. Ярославль, Фрунзенский район, проспект Фрунзе, 80 метров от пересечения с Суздальским шоссе, справа при движении из центра города, городское рекламное место 6.000.2.1695 (далее - спорная рекламная конструкция).

По итогам рассмотрения дела N 06-03/33-10 антимонопольным органом 02.09.2010 принято решение (в полном объеме изготовлено 15.09.2010), которым Департамент признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ). Нарушение усмотрено антимонопольным органом в том, что Департамент, применяя противоречащий законодательству о рекламе порядок выдачи разрешения N 0136/08 от 10.10.2008 на установку рекламных конструкций ООО Рекламная группа "ДРИМ", в том числе ненадлежащее согласование собственника и иные необходимые согласования, своими действиями фактически устраняет конкуренцию на рынке наружной рекламы.

Кроме того, антимонопольный орган в решении указал, что Департамент, взимая плату по договорам на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, не выдавая разрешения на установку рекламных конструкций, указанных в данных договорах, ставит хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке распространения рекламы в условия отсутствия конкуренции; действия Департамента устраняют конкуренцию на рынке распространения рекламы (л.д.9-11).

На основании указанного решения Управлением выдано предписание от 02.09.2010 по делу N 06-03/33-10, которым Департаменту предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции на рынке распространения наружной рекламы в городе Ярославле, а именно: исключить применение неравного подхода к хозяйствующим субъектам при решении вопроса о выдаче (либо отказе в выдаче) разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции; исключить применение в качестве согласия собственника недвижимого имущества договоры на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, в которых дополнительным соглашением изменена сторона в договоре (рекламораспространитель), в случаях, когда такие дополнительные соглашения заключены после вступления в силу части 5.1 статьи 19 Закона о рекламе (л.д. 12).

Не согласившись с указанными решением и предписанием, ООО Рекламная группа "ДРИМ" и Департамент обратились в Арбитражный суд Ярославской области.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции не усмотрел в действиях Департамента нарушений статьи 19 Закона о рекламе при замене лиц в обязательстве в установленном гражданским законодательством порядке по договорам на установку рекламной конструкции, срок действия которых не истек, а, соответственно, и нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Довод об истечении срока согласования места размещения рекламной конструкции органами ГИБДД отклонен судом первой инстанции как необоснованный.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов местного самоуправления, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из текста приведенного разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе.

Отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются Законом о рекламе.

Требования к распространению наружной рекламы установлены статьей 19 Закона о рекламе.

В соответствии с частью 5 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором.

Частью 5.1 статьи 19 Закона о рекламе (введенной в действие с 01.07.2008 Федеральным законом от 21.07.2007 N 193-ФЗ "О внесении изменений в статьи 19 и 33 Федерального закона "О рекламе" - далее Закон N 193-ФЗ) установлено, что заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований.

Согласно части 5.6 статьи 19 Закона о рекламе аукцион или конкурс на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, которое находится в государственной или муниципальной собственности и на котором на основании договора между соответственно органом государственной власти, органом местного самоуправления и владельцем рекламной конструкции установлена рекламная конструкция, проводится по истечении срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Из материалов дела усматривается, что 30.06.2008 между Департаментом и ИП Лернером И.С. заключен договор N 1253/08-Р на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на городском рекламном месте (далее - Договор), согласно которому Предпринимателю предоставлено право использовать городское рекламное место N 6.000.2.1695 во Фрунзенском районе г. Ярославля по адресу: проспект Фрунзе, 80 метров от пересечения с Суздальским шоссе, справа при движении из центра города для присоединения к нему отдельно стоящей щитовой конструкции большого формата (до 18 кв.м. включительно), размером 2 (3х6 кв.м.). Срок действия Договора определен с 30.06.2008 по 29.06.2013 (л.д.26-28).

04.08.2008 между ИП Лернером И.С. и Обществом заключен договор купли-продажи спорной рекламной конструкции (л.д.22-23).

04.08.2008 между ИП Лернером И.С. (Цедент) и ООО Рекламная группа "ДРИМ" (Цессионарий) подписан договор N 185 уступки права на распространение наружной рекламы (далее - договор уступки), в соответствии с условиями которого Цедент передает, а Цессионарий принимает на себя права по договору N 1253/08-Р от 30.06.2008 на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, расположенной по адресу: г. Ярославль, проспект Фрунзе, 80 метров от пересечения с Суздальским шоссе, справа при движении из центра города (л.д.24).

В связи с заключением договора уступки 09.10.2008 Департамент, ИП Лернер И.С. и Общество заключили дополнительное соглашение N 555/08 к договору на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на городском рекламном месте N 1253/08-Р, определив, что рекламораспространителем по Договору является ООО Рекламная группа "ДРИМ" (л.д.29).

10.10.2008 Департаментом Обществу выдано разрешение на установку рекламной конструкции N 0136/08 (л.д.30). Срок действия разрешения определен с 10.10.2008 по 29.06.2013.

Управление при вынесении решения от 02.09.2010 по делу N 06-03/33-10 посчитало, что дополнительное соглашение от 09.10.2008 не может быть рассмотрено в качестве согласия собственника имущества, к которому присоединяется конструкция, поскольку изменение стороны договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, по сути, является заключением нового договора для ООО Рекламная группа "ДРИМ", а с 01.07.2008 для заключения нового договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на городском рекламном месте предусмотрена процедура торгов.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необоснованности указанной позиции антимонопольного органа в силу следующего.

Перемена лиц в обязательстве регулируется главой 24 ГК РФ.

Согласно статье 382 ГК РФ право (требование), принадлежащее кредитору на основании обязательства, может быть передано им другому лицу по сделке (уступка требования) или перейти к другому лицу на основании закона; для перехода к другому лицу прав кредитора не требуется согласие должника, если иное не предусмотрено законом или договором.

Частью 1 статьи 388 ГК РФ определено, что уступка требования кредитором другому лицу допускается, если она не противоречит закону, иным правовым актам или договору.

В нарушение процессуальной обязанности доказывания ответчиком не представлено доказательств несоответствия договора уступки от 04.08.2008 N 185, подписанного ИП Лернером И.С. и ООО Рекламная группа "ДРИМ" требованиям законодательства. По указанному договору переданы права рекламораспространителя, что не противоречит положениям статьи 383 ГК РФ. Указание в решении УФАС на то, что изменение стороны в договоре на установку и распространение рекламной конструкции противоречит юридическому смыслу статьи 19 Закона о рекламе, не свидетельствует о несоответствии договора уступки закону, иным правовым актам или договору и не может быть принято в обоснование законности решения УФАС.

Договор уступки в судебном порядке не оспорен, выводов о его незаключенности решение УФАС не содержит. Дополнительное соглашение от 09.10.2008 N 555/08 к договору N 1253/08-Р подписано в связи с заключением договора уступки.

Апелляционный суд отмечает, что главой 28 ГК РФ "Заключение договора" в качестве основания заключения нового договора не предусмотрено изменение стороны в обязательстве. Заключение договора уступки не влечет прекращение существующих обязательств, а лишь изменяет субъектный состав правоотношения.

При таких обстоятельствах вывод УФАС о том, что изменение стороны Договора является, по сути, заключением нового договора, поскольку у Общества впервые возникли права и обязанности по договору от 30.06.2008 N 1253/08-Р, отклоняется судом апелляционной инстанции как основанный на неверном толковании норм материального права.

Принимая во внимание, что на момент вступления в силу части 5.1 статьи 19 Закона о рекламе срок действия Договора от 30.06.2008 N 1253/08-Р не истек, учитывая положения части 5.6 статьи 19 Закона о рекламе, довод апелляционной жалобы о том, что в данной ситуации приобретение прав на установку рекламной конструкции возможно только по результатам торгов, отклоняется.

Несогласие антимонопольного органа в тексте апелляционной жалобы с утверждением Департамента относительно того, что передача прав в виде уступки возможна и после проведения торгов, не имеет отношения к рассматриваемому спору.

Так как дополнительное соглашение от 09.10.2008 N 555/08 заключено с участием Департамента (собственника имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция), суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что надлежащее согласие собственника недвижимого имущества на присоединение к этому имуществу рекламной конструкции имелось.

Таким образом, разрешение на установку рекламной конструкции выдано Департаментом при наличии согласия собственника.

Кроме того, изложенный в оспариваемом решении антимонопольного органа вывод о том, что действия Департамента по выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции от 10.10.2008 N 0136/08 ограничивают конкуренцию на рынке распространения наружной рекламы, в нарушение требований статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ Управлением не доказан и не подтвержден документально.

Из материалов дела усматривается, что Департаментом в рамках представленных ему полномочий при заключении Договора от 30.06.2008 определено, что конкретное городское рекламное место предоставляется для присоединения к нему рекламной конструкции на определенный срок. Срок действия Договора на момент вступления в силу изменений в Закон о рекламе не истек. Следовательно, оснований для проведения торгов в рассматриваемом случае у Департамента не имелось.

Антимонопольный орган, обосновывая правильность вынесенного решения от 02.09.2010 по делу N 06-03/33-10, приводит довод, согласно которому в качестве согласования Управления ГИБДД УВД по Ярославской области Департамент использовал недействующий акт выбора рекламного места N 065щ/05. По мнению ответчика, согласование должно быть оформлено как полноценный документ, имеющий реквизиты, сама печать Управления ГИБДД УВД по Ярославской области, по сути, согласованием не является.

Апелляционный суд не может согласиться с данными выводами УФАС в силу следующего.

На момент выдачи Департаментом разрешения на установку рекламной конструкции от 10.10.2008 N 0136/08 действовал порядок распространения наружной рекламы и информации на территории города Ярославля, утвержденный постановлением Мэрии г. Ярославля от 05.09.2006 N 3190 (далее - Порядок).

Согласно пункту 6 Порядка Департамент социально-экономического развития города мэрии г. Ярославля самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в департамент социально-экономического развития города мэрии города Ярославля. Согласование установки рекламных конструкций осуществляется, в том числе с Управлением государственной инспекции безопасности дорожного движения при Управлении внутренних дел Ярославской области (за исключением крышных установок и рекламных конструкций, размещенных на фасадах зданий).

Указанным Порядком единая форма надлежащего согласования не установлена. Кроме того, как верно указал антимонопольный орган в оспариваемом решении, срок применения согласований Управления ГИБДД УВД по Ярославской области не установлен ни одним нормативным актом.

С учетом вышесказанного, антимонопольным органом не представлено каких-либо доказательств того, что указанное согласование не является надлежащим, не соответствует установленным действующим законодательством требованиям, и, как следствие, не могло быть принято Департаментом при решении вопроса о выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Вывод оспариваемого решения УФАС относительно того, что за 3 года с момента издания акта выбора рекламного места могла поменяться дорожная ситуация в городе Ярославле и акты по безопасности дорожного движения, носит предположительный характер.

Нормами Закона о рекламе предусмотрен четко ограниченный перечень исключительных оснований для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции. Признавая акт выбора рекламного места не действующим, а согласование не надлежащим, антимонопольный орган в решении не указывает основание, которое, по его мнению, должно было быть применено Департаментом.

Таким образом, вывод суда первой инстанции об отсутствии в действиях Департамента по выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, правомерен.

Апелляционный суд также отмечает, что выводы, изложенные Управлением в оспариваемом решении, о том, что Департамент, не выдавая разрешений на размещение и эксплуатацию, заключает договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, тем самым ставит хозяйствующих субъектов в условия отсутствия конкуренции, не подтверждены соответствующими доказательствами в данном деле, следовательно, не могут быть признаны доказанными в рамках вменяемого нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При отсутствии доказательств нарушения Департаментом части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, оснований для вынесения оспариваемого предписания в соответствии со статьей 23 Закона о защите конкуренции у ответчика не имелось.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о недействительности оспариваемых решения и предписания УФАС.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Таким образом, решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе судом не рассматривается, так как ответчик в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Ярославской области от 11.04.2011 по делу N А82-13271/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

В.А. Устюжанинов Т.В. Лысова