Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 15 августа 2011 г. N 10АП-4506/11

г. Москва

15 августа 2011 г.

Дело N А41-6343/11

Резолютивная часть постановления объявлена 09 августа 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 августа 2011 года

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Мищенко Е.А.,

судей Бархатова В.Ю., Кручининой Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания Ивановой А.М.,

при участии в заседании:

от заявителя: не явились, извещены надлежащим образом ,

от административного органа: Малявина Н.Я., по доверенности от 25.01.2011 ,

3-и лица: не явились, извещены надлежащим образом,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Специализированное протезно-ортопедическое предприятие "Протэкс-Центр" на решение Арбитражного суда Московской области от 21.04.2011 по делу N А41-6343/11, принятое судьей Сабитовой С.Н., по заявлению закрытого акционерного общества "Специализированное протезно-ортопедическое предприятие "Протэкс-Центр" к Коломенскому межрайонному отделу Управления государственного автодорожного надзора по Московской области, при участии в деле в качестве третьего лица Коломенской городской прокуратуры, о признании незаконным распоряжения от 25.01.2011 N 14,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "Специализированное протезно-ортопедическое предприятие "Протэкс-Центр" (далее - ЗАО "Протэкс-Центр", заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Коломенскому межрайонному отделу Управления государственного автодорожного надзора по Московской области (далее - УГАДН по Московской области Коломенский отдел, заинтересованное лицо, административный орган, управление) о признании незаконным распоряжения от 25.01.2011 N 14.

Определением Арбитражного суда Московской области от 17.03.2011 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Коломенская городская прокуратура (л.д. 59).

Согласно принятому судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса (далее - АПК РФ) уточнению заявленных требований ЗАО ""Протэкс-Центр" просило признать распоряжение Коломенского отдела УГАДН по Московской области в отношении ЗАО "Протэкс-Центр" от 25.01.2011 N 14 незаконным, т.е. не соответствующим пункту 6 статьи 2, пункту 2 и пункту 4 части 1 статьи 3, подпункту 2 пункта 2 статьи 4, пункту 2 статьи 9, пункту 1 статьи 11, пункту 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; взыскать с Коломенского отдела УГАДН по Московской области в пользу ЗАО "Протэкс-Центр" 2000 рублей расходов по госпошлине.

Решением Арбитражного суда Московской области от 21.04.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, общество обратилось с апелляционной жалобой в Десятый арбитражный апелляционный суд. Заявитель полагает, что действия административного органа при проверке деятельности общества по перевозке пассажиров и грузов не относится к сфере деятельности общества; отмечает, что имеющиеся в собственности автомобили используются в целях обеспечения собственных нужд заявителя. Также заявитель отмечает, что проверка прокуратуры в отношении ЗАО "Протэкс-Центр" осуществлялась совместно с административным органом, тем самым, нарушая установленную законом периодичность проверки - не чаще чем один раз в три года.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции представители общества и прокуратуры не явились. В материалах дела имеются доказательства надлежащего извещения указанных лиц о дате, времени и месте судебного разбирательства.

Представитель административного органа против доводов апелляционной жалобы и уточнения к жалобе возражал по мотивам, изложенным в письменных пояснениях, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Десятый арбитражный апелляционный суд, в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), выслушав представителя административного органа, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы заявителя.

Как установлено в судебном заседании и подтверждено исследованными по делу доказательствами:

Руководителем Коломенского межрайонного отдела УГАДН по Московской области С.А. Иноземцевым вынесено распоряжение от 25.01.2011 N 14 на проведение мероприятия по государственному контролю в отношении ЗАО "Протэкс-Центр" (л.д. 9-10).

Согласно указанному распоряжению должностные лица УГАДН по Московской области Малявина Н.Я. и Шиняева И.Н. уполномочивались провести в период с 21.02.2011 года по 21.02.2011 плановое мероприятие по государственному контролю в отношении заявителя на предмет выполнения нормативных правовых, нормативных технических актов, стандартов и норм, регламентирующих деятельность ТК РФ, а также, в установленных случаях, лицензионных требований и условий.

Кроме того, указанным распоряжением на ЗАО "Протэкс-Центр" возлагалась обязанность по предоставлению перечня документов, в том числе: свидетельства о внесении в единый государственный реестр, свидетельства о постановке на налоговый учет; карточки государственной статистики с кодами экономической деятельности; с правки о численности работников предприятия для определения статуса хозяйствующего субъекта; с правки об основных фондах, при наличии арендованных (взятых в лизинг, в ссуду) автомобилей дополнительно предоставляются договор аренды; акт приема-передачи, инвентарная карточка; трудовые договоры с наемными работниками (специалистами транспорта, мед. работниками, выборочно с водителями), зарегистрированными в установленном порядке; сведения о прохождении стажировки водителей; инструкции, по которым проводились инструктажи водительского состава по безопасности дорожного движения, журналы проведенных инструктажей; журналы учета ДТП и др.

Не согласившись с распоряжением от 25.01.2011 N 14 на проведение мероприятия по государственному контролю, заявитель обратился в Арбитражный суд Московской области с заявленным требованием.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398 утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, согласно которому служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного, железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене (пункт 1 Положения).

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения).

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право, в том числе, проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность (подпункт 6.1 Положения); запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Службы (подпункт 6.3 Положения); применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений (пункт 6.7 Положения).

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 06.11.2008 N НЛ-1272фс утверждено Положение об Управлении государственного автодорожного надзора по Московской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Управление государственного автодорожного надзора по Московской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление) является региональным территориальным органом федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющим функции по надзору и контролю в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства (пункт 1 Положения)

В случае и в порядке, установленными законодательством и иными нормативными актами Российской Федерации, Управление осуществляет государственный контроль и надзор за исполнением субъектом Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также юридическими лицами и гражданами установленных федеральными законами и другими нормативными актами требований, в том числе за исполнением этих требований юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, организующими и осуществляющими деятельность по обеспечению процесса перевозки пассажиров и грузов на автомобильном транспорте, в сфере дорожного хозяйства и иную связанную с транспортным процессом деятельность (подпункт 7.1 Положения)

В порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации, управление осуществляет государственный контроль за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства (подпункт 7.4.2 Положения), контроль за соблюдением требований технических регламентов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (подпункт 7.4.4 Положения), Контроль за выполнением предприятиями и организациями, независимо от их форм собственности и ведомственной принадлежности, и (или) их подразделениями, осуществляющими перевозку пассажиров и грузов автомобильным транспортом, требований Положения о порядке аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов, на которых возложена ответственность за обеспечение безопасности движения, организация и проведение такой аттестации (подпункт 7.4.6 Положения), производство по делам об административных правонарушениях (подпункт 7.4.7 Положения).

Управление с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право проверять в установленном порядке юридических и физических лиц, осуществляющих в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства дорожную, перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность (подпункт 22.1 Положения); выдавать руководителям организаций и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозочную и другую деятельность, связанную с осуществлением транспортного процесса, предписания об устранении выявленных нарушений (подпункт 22.2 Положения); запрашивать в установленном порядке от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций, независимо от их организационно-правовой формы собственности, материалы, необходимые для решения вопросов, входящих в компетенцию Управления (подпункт 22.3 Положения).

Согласно пункту 26.2.10 Положения об управлении начальник управления - главный государственный инспектор Госавтодорнадзора в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства транспорта Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта издает приказы и иные акты по вопросам, отнесенным к компетенции Управления.

Материалами дела подтверждается, что руководитель Коломенского межрайонного отдела УГАДН по Московской области Иноземцев С.А. в рамках реализуемых им полномочий, вынес распоряжение от 25.01.2011 N 14 на проведение мероприятия по государственному контролю, то есть оспариваемое распоряжение носит характер ненормативного правового акта, а руководитель административного органа действовал в рамках предоставленных ему полномочий.

Федеральным законом от 28.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 28.12.2008 N 294-ФЗ) регулируются отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями (далее - органы государственного контроля (надзора)), уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает, что перевозка пассажиров относится к лицензируемому виду деятельности и подлежит проверке лицензирующим органом. При этом, как отмечает заявитель, эксплуатация автотранспорта производится обществом только в собственных нуждах.

Согласно части 5 статьи 27 Федерального закона N 294-ФЗ до 01 июля 2011 года (в редакции от 28.12.2010 N 408-ФЗ, действовавшей на момент вынесения оспариваемого распоряжения) положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора), указанного в части 4 статьи 1 настоящего Федерального закона.

Часть 4 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ содержит положения о том, что особенности организации и проведения проверок при осуществлении контроля в отдельных сферах деятельности, в том числе лицензионного контроля, в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Согласно подпунктам 5.4-5.4.1(1) Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является лицензирующим органом.

В соответствии с подпунктом 7.2 Положения об Управлении государственного автодорожного надзора по Московской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта управление осуществляет лицензирование соответствующих видов деятельности.

Однако следует учитывать, что в силу норм действующего законодательства мероприятия по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля по рассмотрению документов юридического лица, по обследованию используемых им при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов (пункт 5 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ).

Таким образом, в рамках осуществления государственного контроля (надзора) в порядке, установленном Федеральным законом N 294-ФЗ, обследованию подлежат уже используемые для осуществления предпринимательской деятельности объекты, а не объекты, где предполагается осуществление лицензируемого вида деятельности после получения соответствующей лицензии.

Материалами дела подтверждается, что ЗАО "Протэкс-Центр" эксплуатирует два автобуса, один грузопассажирский автомобиль, четыре грузовых автомобиля, шесть легковых автомобилей для перевозки собственных грузов и работников предприятия, имеет в штате шесть водителей, то есть эксплуатирует транспортные средства, являющиеся источником повышенной опасности. В суде первой инстанции доказательств обратного обществом не представлено. Фактическая эксплуатация автотранспорта обществом не отрицается.

Согласно статье 20 Федерального закона от 15.11.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны:

организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения;

соблюдать установленный законодательством Российской Федерации режим труда и отдыха водителей;

создавать условия для повышения квалификации водителей и других работников автомобильного и наземного городского электрического транспорта, обеспечивающих безопасность дорожного движения;

анализировать и устранять причины дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения с участием принадлежащих им транспортных средств;

организовывать и проводить с привлечением работников органов здравоохранения предрейсовые медицинские осмотры водителей, мероприятия по совершенствованию водителями навыков оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях;

обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения;

обеспечивать исполнение установленной федеральным законом обязанности по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств.

Юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям запрещается в какой бы то ни было форме понуждать или поощрять водителей транспортных средств к нарушению ими требований безопасности дорожного движения (часть 2 статьи 20 Федерального закона от 15.11.1995 N 196-ФЗ).

Следовательно, ссылка апелляционной жалобы на неправомочное проведение проверки деятельности общества, которая не имеет отношения к перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом - лицензируемому виду деятельности, неосновательна.

Довод апелляционной жалобы о совместном проведении проверки прокуратурой и административным органом, в связи с чем нарушена периодичность проверки, также подлежит отклонению.

Распоряжением от 21.12.2009 N 14-КО административным органом утверждена плановая проверка общества в срок с 25.01.2010 по 29.01.2010 (л.д.12).

Уведомлением от 14.12.2009 N 149/09-Е на плановую проверку, назначенную 27.01.2010, у общества истребована необходимая документация (л.д.14), которая не представлена обществом (письмо от 26.01.2010 N 11), в связи с чем назначенная плановая проверка не состоялась.

По обращению административного органа от 03.02.2010 (л.д.48-49), содержащего просьбу привлечь специалистов заинтересованного лица, Коломенской городской прокуратурой 10.03.2010 проведена проверка в отношении ЗАО "Протэкс-Центр" на предмет исполнения нарушений трудового законодательства и законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения (л.д. 55). При проведении указанной проверки в качестве специалиста по транспорту приглашена государственный инспектор Коломенского отдела УГАДН по Московской области Шиняева И.Н.

По результатам указанной проверки вынесены: представление об устранении нарушений трудового законодательства от 01.04.2010 N 8-2в-2010, подписанное исполняющим обязанности Коломенского городского прокурора Антоновым Д.А., и справка, подписанная помощником Коломенского городского прокурора Беловой Т.Г. (л.д. 76-80).

Государственный инспектор Коломенского отдела УГАДН по Московской области Шиняева И.Н. представление об устранении нарушений трудового законодательства и справку по результатам проверки не подписывала, поскольку при проведении проверки участвовала в качестве специалиста.

Указанные сведения подтверждаются подлинной справкой Коломенской городской прокуратуры за подписью городского прокурора В.П. Максимова (л.д.87-88).

Проверка, установленная оспариваемым распоряжением от 25.01.2011 N 14 также не состоялась ввиду непредставления требуемой документации.

Таким образом, суд апелляционной инстанции не усматривает нарушений прав общества в части периодичности осуществления проверок заявителя.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" утверждена типовая форма распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя (Приложение 1).

Оспариваемое распоряжение от 25.01.2011 N 14 издано в соответствии с указанной типовой формой.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает заявленных нарушений действующего законодательства, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение, полно и правильно установлены и оценены обстоятельства дела, применены нормы материального права, подлежащие применению, и не допущено нарушений процессуального закона, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 21.04.2011 по делу N А41-6343/11 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Мищенко

Судьи

В.Ю. Бархатов Н.А. Кручинина