Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2011 г. N 03АП-2705/11

"30" августа 2011 г.

Дело N А69-134/2011 г. Красноярск

Резолютивная часть постановления объявлена "23" августа 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен "30" августа 2011 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Первухиной Л.Ф.,

судей: Дунаевой Л.А., Колесниковой Г.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сызранцевой И.А.

в отсутствие лиц, участвующих в деле,

рассмотрев апелляционную жалобу Государственного унитарного предприятия Республики Тыва "Аэропорт Кызыл"

на решение Арбитражного суда Республики Тыва

от "06" апреля 2011 года по делу N А69-134/2011, принятое судьей Чамзы-Ооржак А.Х.

установил:

Государственное унитарное предприятие Республики Тыва "Аэропорт Кызыл" ОГРН 1081701000237, ИНН 1701042988 (далее - ГУП РТ "Аэропорт Кызыл", Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением к Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва (далее - административный орган, Служба) о признании недействительным акта N 157/1 от 28.09.2010 встречной проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств за 2010 г., выделенных в рамках республиканской целевой программы "Снижение напряженности на рынке труда Республики Тыва на 2010 г." ГУП РТ "Аэропорт Кызыл".

Представителем Предприятия заявлено ходатайство в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об уточнении заявленных требований, в котором ГУП РТ "Аэропорт Кызыл" просило:

- признать недействительными действия должностных лиц Службы по проведению встречной проверки ГУП РТ "Аэропорт Кызыл" и составлению акта от 28.09.2010 N 157/1,

- признать недействительным и отменить акт от 28.09.2010 N 157/1 встречной проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств за 2010 год, выделенных в рамках республиканской целевой программы "Снижение напряженности на рынке труда Республики Тыва на 2010 г." ГУП РТ "Аэропорт Кызыл".

Судом первой инстанции принято уточнение заявленных требований.

Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 06 апреля 2011 года в удовлетворении заявления ГУП РТ "Аэропорт Кызыл" в части требования о признании недействительными действий Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва по проведению встречной проверки предприятия и составлению акта от 28.09.2010 N 157/1 отказано.

В части требования о признании недействительным акта N 157/1 от 28.09.2010 встречной проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств за 2010 г., выделенных в рамках республиканской целевой программы "Снижение напряженности на рынке труда Республики Тыва на 2010 г." ГУП РТ "Аэропорт Кызыл" производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Не согласившись с указанным решением, предприятие обратилось с апелляционной жалобой, мотивируя следующими доводами:

- акт проверки Службы как органа власти обжалуется в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, так как нецелевое использование бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств, изъятие в бесспорном порядке используемых не по целевому назначению бюджетных средств, следовательно, данный спор подведомственен арбитражному суду,

- Служба не доказала законность и обоснованность выводов в акте о нецелевом использовании ГУП РТ "Аэропорт Кызыл" денежных средств,

- не согласны с выводом акта N 157 о том, что поступившие из Центра занятости денежные средства предприятие направило платежными поручениями N 23 от 07.04.2010 на сумму 488282,81 рублей и N 1 от 20.05.2010 на сумму 92220,49 рублей в федеральный бюджет для погашения задолженности по налогам и страховым взносам, тем самым допустило нецелевое использование бюджетных средств,

- Служба не исследовала возмещение затрат работодателя в связи с договором от 01.02.2010 о проведении общественных работ, в акте не отражены фактические хозяйственные и финансовые операции Центра занятости и ГУП РТ "Аэропорт Кызыл".

В жалобе не приведено доводов относительно требования о признании недействительными действий должностных лиц Службы по проведению встречной проверки ГУП РТ "Аэропорт Кызыл" и составлению акта от 28.09.2010 N 157/1, при этом заявитель просит отменить решение Арбитражного суда Республики Тыва от 06 апреля 2011 года полностью.

Лица, участвующие в деле, уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (публичное извещение о назначении рассмотрения апелляционной жалобы размещено на официальном сайте Третьего арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу: http://www.3aas.arbitr.ru (портал Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: http: www.arbitr.ru/grad/)), в судебное заседание своих представителей не направили. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие указанных лиц.

Предприятием заявлено ходатайство от 22.08.2011 вх.N 12759 об отложении судебного заседания по причине нахождения представителя Цыганенко З.В. в командировке и директора ГУП РТ "Аэропорт Кызыл" на стационарном лечении. В соответствии со статьями 159, 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, оценив представленные с ходатайством документы, осведомленность заявителя о дате судебного заседания, назначенного определением Третьего арбитражного апелляционного суда от 22.07.2011, суд отказал в удовлетворении ходатайства, поскольку не признал причины неявки уважительными.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

Государственное унитарное предприятие Республики Тыва "Аэропорт Кызыл" зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1081701000237.

Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва на основании удостоверения на проведение проверки от 09.09.2010 N 157, требования Абаканской транспортной прокуратуры от 28.05.2010 N 23/2-10 проведена встречная проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных в рамках республиканской целевой программы "Снижение напряженности на рынке труда Республики Тыва на 2010 г.", в ходе которой выявлены финансовые нарушения на общую сумму 620 700 рублей, в том числе: нецелевое использование бюджетных средств - 580 500 рублей, неправомерное списание денежных средств - 40 200 рублей, о чем был составлен акт встречной проверки от 28.09.2010 N 157/1.

Полагая, что изложенные в акте проверки от 28.09.2010 N 157/1 выводы не соответствуют действительности, предприятие обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Исследовав представленные доказательства, оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Согласно пункту 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно Положению о Службе финансово-бюджетного надзора Республики Тыва, утвержденному Постановлением Правительства Республики Тыва от 15.05.2007 N 605, Служба является органом исполнительной власти Республики Тыва, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере по использованию средств республиканского бюджета Республики Тыва.

В соответствии с пунктом 5.3.1. Положения Служба в соответствии с законодательством осуществляет контроль и надзор за целевым и эффективным использованием средств республиканского бюджета Республики Тыва, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности.

Подпунктами 5.13.3., 5.13.4. Положения установлено, что Служба проводит ревизии и проверки, связанные с зачислением, перечислением и использованием средств республиканского бюджета Республики Тыва, средств от продажи и использования республиканской собственности в организациях и учреждениях независимо от форм собственности; направляет в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений в указанный в них срок (т.1 л.д.108-110).

С учетом вышеизложенного, Служба имела полномочия на проведение проверки в ГУП РТ "Аэропорт Кызыл" использования средств республиканского бюджета Республики Тыва.

В жалобе не приведено доводов относительно требования о признании недействительными действий должностных лиц Службы по проведению встречной проверки ГУП РТ "Аэропорт Кызыл" и составлению акта от 28.09.2010 N 157/1. Суд апелляционной инстанции полагает вывод арбитражного суда первой инстанции о наличии у Службы полномочий на проведение проверки в ГУП РТ "Аэропорт Кызыл" использования средств республиканского бюджета Республики Тыва и составление акта проверки правильным.

Из материалов дела следует, что Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва в ГУП РТ "Аэропорт Кызыл" проведена проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных в рамках республиканской целевой программы "Снижение напряженности на рынке труда Республики Тыва на 2010 г. ", результаты которой оформлены актом от 28.09.2010 г. N 157/1 (т.1 л.д. 132-135).

Постановлением Правительства Республики Тыва от 25.06.2008 N 393 (в редакции постановлений Правительства Республики Тыва от 27.07.2009 N 364, от 29.12.2009 N 651, от 17.06.2010 N 265) утвержден Административный регламент исполнения Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением действующего законодательства при использовании средств республиканского бюджета Республики Тыва, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности (далее - Административный регламент)- т. 2 л.д.114-131.

В соответствии с пунктом 4 Административного регламента целью ревизии (проверки) является определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств республиканского бюджета, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности.

Пунктом 51 названного регламента установлено, что в ходе ревизии (проверки) проводятся контрольные действия по документальному и фактическому изучению финансовых и хозяйственных операций, совершенных проверяемой организацией в проверяемый период.

Контрольные действия по документальному изучению проводятся по финансовым, бухгалтерским, отчетным и иным документам проверяемой и иных организаций, в том числе путем анализа и оценки полученной из них информации.

В соответствии с пунктом 63 Административного регламента результаты встречной проверки оформляются актом встречной проверки.

Судом установлено и Предприятием не оспаривается, что в данном случае проводилась проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных в рамках республиканской целевой программы "Снижение напряженности на рынке труда Республики Тыва на 2010 г.". Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что проверялась не вся финансово-хозяйственная деятельность предприятия, а определенное ее направление.

Из материалов дела следует: между Государственным учреждением Центром занятости населения города Кызыла и ГУП РТ "Аэропорт "Кызыл" заключен договор N 2 от 01.02.2010 совместной деятельности по организации проведения общественных работ в рамках РЦП, снижения напряженности на рынке труда Республики Тыва.

Платежными поручениями N 312 от 30.03.2010 на сумму 15045, 30 рублей, N 285 от 05.04.2010 на сумму 302785 рублей, N 535 от 18.05.2010 на сумму 262670 рублей, N 596 от 26.05.2010 на сумму 4727809, 70 рублей, N 821 от 02.07.2010 на сумму 37462 рублей, N 1074 от 06.09.2010 на сумму 39250 рублей ГУ Центр занятости населения города Кызыла перечислил в ГУП "Аэропорт "Кызыл" бюджетные средства на общую сумму 1 129 922 рублей. Указанные обстоятельства отражены в акте встречной проверки от 28.09.2010 N 157/1.

В соответствии с пунктом 1.18 Положения о порядке финансирования мероприятий республиканской целевой программы "Снижение напряженности на рынке труда Республики Тыва" на 2010 г., утвержденного постановлением Правительства Республики Тыва от 22.01.2010 N 16, контроль за правильностью расходования и целевым использованием средств республиканского бюджета осуществляется Счетной палатой Республики Тыва, Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва.

В связи с чем, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что проверка финансово-хозяйственной деятельности предприятия проведена в рамках полномочий административного органа в соответствии с требованиями, указанными в Положении о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва и в Административном регламенте Службы; предмет и процедура проведения проверки в отношении предприятия Службой не нарушены.

Кроме того, Предприятие при обращении в суд в части оспаривания действий административного органа по проведению встречной проверки и составлению акта встречной проверки не указало, какие именно его права и законные интересы были нарушены оспариваемыми действиями.

Суд апелляционной инстанции считает, что само по себе проведение уполномоченным государственным органом проверочных мероприятий с соблюдением процедуры проведения проверки не может нарушать права и интересы проверяемого лица, так как неблагоприятные последствия могут возникнуть у юридического лица исключительно по результатам проведенной проверки, когда в отношении проверяемого могут быть приняты обязательные для исполнения акты властно-распорядительного характера (требования, решения, постановления, предписания, представления и другие).

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает довод Предприятия о незаконности действий административного органа при осуществлении проверки 28.09.2010 в связи с нарушением Службой пункта 51 Административного регламента необоснованным и не соответствующим материалам дела, в связи с чем заявленные требования в этой части не подлежат удовлетворению.

Суд первой инстанции, прекращая производство по делу в части признания недействительным и отмены акта проверки N 157/1 от 28.09.2010 на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исходил из того, что акт проверки не обладает признаками ненормативного правового акта, не порождает каких-либо прав и обязанностей, не нарушает законные интересы заявителя.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29, частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заинтересованные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и незаконно возлагает на них какие-либо обязанности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Под ненормативным актом, который в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, такого рода акт властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержит обязательные предписания, распоряжения, влияющие на гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица. Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия.

Как следует из акта встречной проверки от 28.09.2010 N 157/1, в нем зафиксированы результаты проверки расходования целевых средств, поступивших из республиканского бюджета, выделенных в рамках республиканской целевой программы "Снижение напряженности на рынке труда Республики Тыва на 2010 г.".

При этом акт не содержит каких-либо выводов властно-распорядительного характера, носит не правовой, а информационный характер, не является окончательным документом (т. 1, л. 132-138).

В соответствии с пунктом 86 Административного регламента на основании акта ревизии (проверки) руководитель Службы выносит обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания проверенной организацией (ее должностными лицами) по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, Республики Тыва, законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Представление или предписание направляется в течение 10 рабочих дней после даты окончания ревизии (проверки).

В силу пункта 85 Административного регламента по результатам ревизии (проверки), в ходе которой выявлены нарушения требований бюджетного законодательства, руководитель Службы в соответствии с действующим законодательством в рамках своей компетенции осуществляет производство по делам об административных правонарушениях (т.1 л.д. 126).

Таким образом, суд апелляционной инстанции полагает, что оспариваемый акт проверки не содержит в себе вышеперечисленные признаки ненормативного правового акта, который может быть оспорен в арбитражном суде, а именно, содержание оспариваемого в судебном порядке акта административного органа, направленного в адрес заявителя, состоит в установлении административным органом финансовых нарушений на общую сумму 620 700 рублей, при этом не содержит конкретных обязательных указаний по устранению выявленных нарушений в будущем.

Поэтому указанный акт N 157/1 от 28.09.2010 не может быть самостоятельным предметом спора по настоящему делу, так как является процессуальным документом, принятым в рамках проведенной встречной проверки.

Таким образом, суд считает, что само по себе вынесение акта встречной проверки не порождает для Предприятия какие-либо правовые, в том числе негативные последствия, а также не создает препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, не нарушает права и законные интересы заявителя.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

При таких обстоятельствах, арбитражный суд первой инстанции законно и обоснованно прекратил производство по делу в части требования о признании недействительным и отмене акта от 28.09.2010 N 157/1 встречной проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств за 2010 г, выделенных в рамках республиканской целевой программы "Снижение напряженности на рынке труда Республики Тыва на 2010 г." ГУП РТ "Аэропорт Кызыл" в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

С учетом изложенного, довод апелляционной жалобы о том, что акт проверки Службы как органа власти обжалуется в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, так как нецелевое использование бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств, изъятие в бесспорном порядке используемых не по целевому назначению бюджетных средств, следовательно, данный спор подведомственен арбитражному суду, подлежит отклонению.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Служба не доказала законность и обоснованность выводов в акте о нецелевом использовании ГУП РТ "Аэропорт Кызыл" денежных средств; не согласны с выводом акта N 157 о том, что поступившие из Центра занятости денежные средства предприятие направило платежными поручениями N 23 от 07.04.2010 на сумму 488282,81 рублей и N 1 от 20.05.2010 на сумму 92220,49 рублей в федеральный бюджет для погашения задолженности по налогам и страховым взносам, тем самым допустило нецелевое использование бюджетных средств; Служба не исследовала возмещение затрат работодателя в связи с договором от 01.02.2010 о проведении общественных работ, в акте не отражены фактические хозяйственные и финансовые операции Центра занятости и ГУП РТ "Аэропорт Кызыл", не оцениваются судом апелляционной инстанции.

Государственная пошлина уплачена предприятием в соответствии со статьей 102 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и, в силу статьи 110 Кодекса, подлежит отнесению на заявителя.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции соответствует закону, установленным фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, поэтому отсутствуют основания для его отмены или изменения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Тыва от "06" апреля 2011 года по делу N А69-134/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Л.Ф. Первухина

Судьи

Л.А. Дунаева Г.А. Колесникова