Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 5 сентября 2011 г. N 09АП-19669/11

г. Москва

Дело N А40-22521/11-153-174

05.09.2011

N 09АП-19669/2011-АК

Резолютивная часть постановления объявлена 29.08.2011.

Постановление изготовлено в полном объеме 05.09.2011.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Цымбаренко И.Б.,

судей Свиридова В.А., Захарова С.Л.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Яцевой В.А.,

при участии:

от заявителя:

Попович В.В. по дов. от 17.01.2011;

Шантырев А.С. по дов. от 17.01.2011;

Амаев В.В. по дов. от 28.03.2011;

от ответчика:

Екубова М.А. по дов. от 26.10.2010;

Огневская Д.В. по дов. от 01.03.2011;

от третьих лиц:

от 1: не явился, извещен;

от 2: Зарвгиров А.В. приказ N 1 от 26.01.2006;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ФАС России на решение Арбитражного суда г. Москвы от "14" июня 2011 г.. по делу N А40-22521/11-153-174 судьи Кастальской М.Н.

по заявлению Россельхознадзора

к Федеральной антимонопольной службе

третьи лица: 1) ООО "Центр правового обслуживания",

2) ООО "Всерегиональный Фумигационный Отряд+"

о признании незаконными решения от 02.02.2011 по делу N 1 15/189-10 и предписания от 02.02.2011 по делу N 1 15/189-10

УСТАНОВИЛ

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - заявитель, Россельхознадзор) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным решения и предписания Федеральной антимонопольной службы (далее - ответчик, антимонопольный орган, ФАС России) от 02.02.2011 по делу N 1 15/189-10 о нарушении заявителем антимонопольного законодательства.

Решением от 14.06.2011 Арбитражный суд города Москвы заявленные требования удовлетворил, мотивировав свои выводы тем, что оспариваемые решение и предписание ФАС России не соответствуют положениям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Не согласившись с принятым решением, ответчик обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование указывает на нарушение судом норм материального права, а также на неполное исследование фактических обстоятельств дела судом.

Представитель ответчика в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель заявителя поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы, указанные в отзыве на апелляционную жалобу.

Представитель третьего лица - ООО "Всерегиональный Фумигационный Отряд+" доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель третьего лица - ООО "Центр правового обслуживания", извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в судебное заседание не явился, в связи с чем дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии со ст.ст.123,156 АПК РФ без его участия.

Девятый арбитражный апелляционный суд, проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ, с учётом исследованных доказательств по делу, доводов апелляционной жалобы и отзыва на нее не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

Согласно ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 ст.200 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч.5 ст.200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Как усматривается из материалов дела, в адрес ФАС России поступило заявление ООО "Центр правового обслуживания" о наличии в действиях Россельхознадзора признаков нарушения ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В своем заявлении ООО "Центр правового обслуживания" сослалось на письмо Россельхознадзора от 11.08.2010 N ФС-АС-3/9810, которым был ограничен перечень организаций, уполномоченных на проведение работ по обеззараживанию подкарантинных объектов в карантинных фитосанитарных целях методом газации и работ по их дегазации.

По результатам рассмотрения дела N 1 15/189-10 ФАС России принято решение от 02.02.2011 о наличии в действиях Россельхознадзора нарушения пунктов 2, 3 и 5 ч.1 ст.15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, выразившемся в установлении письмом Россельхознадзора от 11.08.2010 N ФС-АС-3/9810 ограничения перечня хозяйствующих субъектов (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей отвечающих требованиям, установленным Порядком), осуществляющих работы по проведению обеззараживания подкарантинных объектов, в частности для целей межрегиональных перевозок подкарантинной продукции (подкарантинного груза, подкарантинного материала), а также в установлении письмом Россельхознадзора от 30.11.2010 N ФС-АС-3/15863 требований, не предусмотренных законодательством, по осуществлению обеззараживания подкарантинных объектов в карантинных фитосанитарных целях, в том числе в профилактических целях, только методом газации, ограничении хозяйствующих субъектов (приобретателей товаров, работ, услуг) в выборе хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие работы (товары, услуги), введении ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации при осуществлении межрегиональных перевозок подкарантинной продукции (подкарантинного груза, подкарантинного материала).

На основании данного решения Россельхознадзору выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства от 02.02.2011.

Не согласившись с указанным решением и предписанием, Россельхознадзор обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением по настоящему делу.

Рассматривая дело, суд первой инстанции, оценив представленные сторонами доказательства, с учетом положений ст.ст.64, 68, 71, 75 АПК РФ, а также, правильно применив нормы материального права, регулирующего возникший спор, сделал обоснованный вывод об отсутствии у заинтересованного лица правовых оснований для принятия оспариваемых ненормативных правовых актов.

В соответствии с пунктами 1 и 4 ст.22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением хозяйствующими субъектами антимонопольного законодательства, а также предупреждает монополистическую деятельность.

Согласно п.п.1 и 5.3.1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, в том числе, осуществляющим контроль и надзор за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации антимонопольного законодательства; за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и результатом которых может являться ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка; за соблюдением требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказанием услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях.

Согласно п.1 ст.23 и п.1 ст.39 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный органа возбуждает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения которых принимает решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания, в том числе о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Таким образом, принимая оспариваемые решение и предписание, ФАС России действовала в рамках предоставленных антимонопольному органу действующим законодательством полномочий.

Проанализировав в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства тексты писем Россельхознадзора от 11.08.2010 N ФС-АС-3/9810 и от 30.11.2010 N ФС-АС-3/15863, комиссия ФАС России установила следующее.

В настоящее время на основании п.5.11.1 Положения о Россельхознадзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327, Россельхознадзор осуществляет организацию проведения работ по обеззараживанию подкарантинных объектов методом газации и работ по их дегазации.

Приказом Минсельхоза России от 29.08.2008 N 414 "Об организации проведения работ по обеззараживанию подкарантинных объектов методом газации и работ по их дегазации" утверждён Порядок организации проведения работ по обеззараживанию подкарантинных объектов методом газации и работ по их дегазации (далее - Порядок).

В Порядке отсутствует указание на то, что проведение работ по обеззараживанию подкарантинных объектов, в частности складских помещений, является исключительным правом организаций, подведомственных Россельхознадзору, а также, что указанные работы должны проводиться исключительно только методом газации.

Полномочия подведомственных Россельхознадзору организаций распространяются согласно п.4 и п.5 Порядка на обеззараживание методом газации подкарантинной продукции при ввозе и вывозе с территории Российской Федерации в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации или в местах отгрузки.

В письме от 10.09.2008 N ФС-АС-4/9169 "О проведении работ по обеззараживанию продукции" (далее - разъяснения Россельхознадзора от 10.09.2008) Россельхознадзор разъясняет своим территориальным управлениям, что исключительным правом подведомственных Россельхознадзору федеральных государственных учреждений является проведение работ по обеззараживанию только в случаях, определенных ст.10 Закона о карантине растений и Правилами обеспечения карантина растений, а именно при ввозе, хранении, перевозке, переработке и использовании зерна и продуктов его переработки, ввозимых на территорию Российской Федерации в продовольственных, кормовых и технических целях. В остальных случаях подведомственные Россельхознадзору учреждения имеют право проводить работы по обеззараживанию на договорной основе на равных условиях с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими указанные виды работ.

В результате реализации указанных писем территориальными управлениями Россельхознадзора имело место необоснованное ограничение хозяйствующих субъектов (приобретателей товаров, работ, услуг) в выборе хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие работы (товары, услуги), и приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке по проведению обеззараживания подкарантинных объектов, осуществляемого юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, отвечающими требованиям, установленным Порядком, введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации при осуществлении межрегиональных перевозок подкарантинной продукции (подкарантинного груза, подкарантинного материала).

С учетом изложенного антимонопольный орган пришел к выводу о нарушении Россельхознадзором пунктов 2, 3 и 5 ч.1 ст.15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В соответствии с пунктами 2, 3 и 5 ч.1 ст.15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

- необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

- установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

-установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Согласно ст.3 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", определяющей сферу применения настоящего Закона, этот Закон распространяется на отношения, которые связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы и организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Таким образом, как правильно отметил суд в своем решении, одним из обязательных условий отнесения соответствующих отношений к подлежащим регулированию Законом о конкуренции является влияние этих отношений на конкуренцию на товарных рынках России.

Более того, обязанность антимонопольного органа проводить анализ и оценку конкурентной среды на товарном рынке или положения на нем хозяйствующих субъектов предусмотрена не только положениями антимонопольного законодательства, но и порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденным Приказом ФАС России от 25.04.2006 N 108, который подробно регламентирует порядок определения товара, его свойств, взаимозаменяемых товаров, временных, продуктовых и географических границ товарного рынка, состава хозяйствующих субъектов, действующих на этом рынке, расчета их долей.

Между тем, как правильно установил суд первой инстанции, соответствующий анализ в решении антимонопольного органа отсутствует.

При этом суд обоснованно принял во внимание изложенную в письме от 23.10.2006 N ИА/18170 (абз.4 п.1) позицию антимонопольного органа, согласно которой работы по обеззараживанию подкарантинных объектов методом газации и работы по их дегазации не могут образовывать соответствующий товарный рынок.

Кроме того, суд также правомерно посчитал недоказанным факт того, что письма от 11.08.2010 N ФС-АС-3/9810 и от 30.11.2010 N ФС-АС-3/15863 являются актами, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Так, письмо от 11.08.2010 N ФС-АС-3/9810 содержит информацию об организации проведения работ в соответствии с Федеральным законом от 15.07.2000 N 99-ФЗ "О карантине растений", приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 29.08.2008 N 414 "Порядок организации проведения работ по обеззараживанию подкарантийных объектов методом газации и работ по их дегазации".

Письмо Россельхознадзора от 30.11.2010 N ФС-АС-3/15863 содержит разъяснение положений Федерального закона от 15.07.2000 N 99-ФЗ "О карантине растений" и приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 29.08.2008 N 414 "Порядок организации проведения работ по обеззараживанию подкарантинных объектов методом газации и работ по их дегазации" в части установления методов подкарантинных объектов в карантинных фитосанитарных целях.

Как правильно отметил суд в своем решении, указанные письма не являются нормативными актами, так как не обладают совокупностью следующих правовых признаков: не имеют нормативный характер, проявляющий себя в адресованности конкретному лицу или группе лиц, осуществляющих свою деятельность в предпринимательской или иной экономической сфере; не порождают юридические последствия, при этом вне зависимости от их формы (письма, справки, информационные сообщения); не устанавливают права или не возлагают на участников экономических правоотношений определенные обязанности.

Данные письма носят характер внутриведомственного распоряжения. В них также не содержатся какие-либо запреты и ограничения, относящиеся к конкретному лицу или кругу лиц, адресатом писем являются руководители территориальных управлений Россельхознадзора и адресованы им только как органам Россельхознадзора в рамках реализации полномочий, установленных ст.10 Федерального закона от 15.07.2000 N 99-ФЗ "О карантине растений" и приказом Минсельхоза России от 29.08.2008 N 414 "Об организации проведения работ по обеззараживанию подкарантинных объектов методом газации и работ по их дегазации".

Основным назначением писем Россельхознадзора было соблюдение территориальными управлениями Россельхознадзора требований законодательства в сфере карантина растений и повышение эффективности обеззараживания подкарантинных объектов, осуществляемого в карантинных фитосанитарных целях силами подведомственных Россельхознадзору организаций. Указанные в письмах требования относятся только к работам по обязательному обеззараживанию, осуществляемому в карантинных фитосанитарных целях, которые могут проводиться только подведомственными Россельхознадзору организациями.

Так, статьей 10 Федерального закона от 15.07.2000 N 99-ФЗ "О карантине растений" установлено, что работы по обеззараживанию подкарантинных объектов методом газации и работы по их дегазации проводятся федеральным органом исполнительной власти по обеспечению карантина растений.

Пунктом 3 Порядка проведения работ по обеззараживанию подкарантийных объектов, утвержденного приказом Минсельхоза России от 29.08.2008 N 414 установлено, что работы по обеззараживанию подкарантийных объектов методом газации и работ по их дегазации при экспортно-импортных отношениях осуществляются юридическими лицами, находящимися в ведении Минсельхоза России и Россельхознадзора, а также дано разъяснение используемых понятий.

В соответствии с п.1 постановления Правительства Российской Федерации от 29.05.2006 N 329 официальной национальной организацией по карантину и защите растений, ответственной за выполнение обязанностей, предусмотренных статьей IV Конвенции, на территории Российской Федерации является Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, которая осуществляет свои полномочия на основании Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327).

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору является федеральным органом исполнительной власти (п.1 названного Положения) и осуществляет деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные органы (управления Россельхознадзора) во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти.

В соответствии с п.4 Постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 201 ("Вопросы федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору") и п.6.5 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору Россельхознадзор имеет право устанавливать сферы деятельности и осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы и деятельность подведомственных ему организаций.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору вправе доводить до руководителей структурных подразделений рекомендации по организации работ.

Что касается выводов антимонопольного органа о том, что письмом Россельхознадзора от 11.08.2010 установлено ограничение перечня хозяйствующих субъектов (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей отвечающих требованиям, установленным Порядком), осуществляющих работы по проведению обеззараживания подкарантинных объектов, в частности для целей межрегиональных перевозок подкарантинной продукции (подкарантинного груза, под карантинного материала) необходимо отметить следующее.

В письме Россельхознадзора от 11.08.2010 N ФС-АС-3/9810 (с учетом изменений данных в письме от 17.11.2010 N ФС-ГК-3/14263) действительно содержится перечень организаций, филиалов организаций, уполномоченных на проведение работ по обеззараживанию подкарантинных объектов в карантинных фитосанитарных целях.

Между тем, изданию письма от 11.08.2010 N ФС-АС-3/9810 предшествовали проверки ряда территориальных управлений, в ходе которых выявлены случаи выдачи импортных карантинных нарушений в нарушение Федерального закона от 15.07.2000 N 99-ФЗ "О карантине растений", Административного регламента исполнения Россельхознадзором государственной функции по выдаче разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств, кормов и кормовых добавок для животных, подкарантинной продукции, утвержденного приказом Минсельхоза России от 09.01.2008 N 1 и правил и норм обеспечения карантина растений. Так, в качестве документов об обеззараживании подкарантинных объектов, прилагаемых к заявке на выдачу импортных карантинных разрешений, принимаются документы, выданные неуполномоченными на проведение таких работ организациями.

Таким образом, исходя с учетом характера и содержания письма от 11.08.2010 N ФС-АС-3/9810 с учетом фактических обстоятельств дела, суд первой инстанции обоснованно указал, что данное письмо не распространяется на межрегиональные перевозки подкарантинной продукции (подкарантинного груза, подкарантинного материала) и в оспариваемом решении отсутствуют выводы ответчика, позволяющие установить обстоятельства, послужившие основанием для таких выводов.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9.03.2004 N 314 "О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти" под функциями по оказанию услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной зашиты населения и в других областях установленных федеральными законами.

Следует принять во внимание, что статья 10 Федерального закона от 15.07.2000 N 99-ФЗ "О карантине растений" устанавливает в целом, что работы по обеззараживанию карантинных объектов методов газации и работы по их дегазации проводятся только федеральным органом исполнительной власти по обеспечению карантина растений. Таким органом, в настоящее время является Россельхознадзор.

Кроме того, единый государственный фитосанитарный надзор и контроль предполагает формирование единой федеральной политики, единой нормативной базы и централизованной системы действующих на территории Российской Федерации органов, обеспечивающих карантин растений.

В силу ст.11 Закона Российской Федерации от 01.04.1993 N 4730-1 "О государственной границе Российской Федерации" пропуск через Государственную границу - это осуществление не только собственно пограничного контроля, но и санитарно-карантинного, фитосанитарного и других видов контроля, содержание, средства и методы которых устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, включающим в том числе Закон о карантине растений.

На основании ст.3 Федерального закона от 15.07.2000 N 99-ФЗ "О карантине растений" законодательство Российской Федерации в области обеспечения карантина растений включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Статьей 7 Федерального закона от 15.07.2000 N 99-ФЗ "О карантине растений" установлено, что государственный карантинный фитосанитарный контроль осуществляется специально уполномоченным государственным органом Российской Федерации по обеспечению карантина растений.

Согласно ст.8 Федерального закона от 15.07.2000 N 99-ФЗ "О карантине растений" ввоз на территорию Российской Федерации и в свободные от карантинный объектов зоны, вывоз с территории Российской Федерации и из карантинных фитосанитарных зон, перевозки подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) в случаях, предусмотренных правилами и нормами обеспечения карантина растений, разрешается, если имеется фитосанитарный сертификат или карантинный сертификат, удостоверяющие соответствие подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) требованиям правил и норм обеспечения карантина растений.

Работы по обеззараживанию экспортных и импортных подкарантинных грузов методом газации и работы по их дегазации проводятся только специально уполномоченным государственным органом по обеспечению карантина растений.

Согласно п.п."в" п.6 постановления Правительства РФ от 08.04.2004 N 201 "Вопросы федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" федеральная служба выдает фитосанитарный сертификат на подкарантинные грузы.

Фитосанитарный сертификат на экспорт подкарантинной продукции оформляется органами фитосанитарного надзора в соответствии с указанным международным стандартом. В раздел 3 "Обеззараживание" вносятся сведения о проведенном обеззараживании на основании фумигационного сертификата со ссылкой на него и приложением фумигационного сертификата к фитосанитарному сертификату.

В соответствии со ст.10 Федерального закона от 15.07.2000 N 99-ФЗ "О карантине растений" работы по обеззараживанию подкарантинных методом газации и работы по их дегазации проводятся федеральным органом исполнительной власти по обеспечению карантина растений, следовательно, в разделе 3 "Обеззараживание" фитосанитарного сертификата, должна быть отметка о проведении фумигационных работ только уполномоченным органом.

Таким образом, как следует из анализа указанных правовых норм, содержащееся в письме от 11.08.2010 N ФС-АС-3/9810 указание на специально уполномоченные организации, не противоречат нормам действующего законодательства.

В соответствии с Федеральным законом от 15.07.2000 N 99-ФЗ "О карантине растений" подкарантинная продукция (подкарантинный материал, подкарантинный груз), ввозимая на территорию Российской Федерации, зараженная карантинными объектами, подлежит обеззараживанию в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации или в местах назначения, за исключением случаев, предусмотренных правилами и нормами обеспечения карантина растений.

Подкарантинная продукция (подкарантинный материал, подкарантинный груз), ввозимая на территорию Российской Федерации из стран распространения карантинных объектов, подлежит профилактическому обеззараживанию в случаях, предусмотренных правилами и нормами обеспечения карантина растений.

Транспортные средства, использованные для перевозок подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), подлежат обязательной очистке или, в случае необходимости, обеззараживанию в соответствии с правилами и нормами обеспечения карантина растений.

Работы по обеззараживанию подкарантинных объектов методом газации и работы по их дегазации проводятся федеральным органом исполнительной власти по обеспечению карантина растений.

Таким образом, федеральный орган исполнительной власти проводит обеззараживание подкарантинных продукции и объектов в целях обеспечения карантина растений при их перемещении через государственную границу Российской Федерации.

В силу п.1.1 Приказа от 03.09.2002 N 681 "Об утверждении правил обеспечения карантина растений при ввозе, хранении, перевозке, переработке и использовании зерна и продуктов его переработки, ввозимых на территорию Российской Федерации в продовольственных, кормовых и технических целях", изданного Минсельхозом во исполнение Закона о карантине растений и действовавшего на момент написания письма от 11.08.2010 N ФС-АС-3/9810, утвержденные им Правила распространяются на зерно (семена хлебных злаков, зерновых бобовых и масличных культур), муку, крупу, комбикорм, отруби, жмых, шрот, солод, ввозимые на территорию Российской Федерации в продовольственных, кормовых и технических целях, и зерно, муку, крупу, комбикорм, отруби, жмых, шрот, солод, произведенные на территории Российской Федерации, в случае их совместного хранения и транспортировки с зерном, мукой, крупой, комбикормом, отрубями, жмыхом, шротом, солодом, ввезенными на территорию Российской Федерации в продовольственных, кормовых и технических целях, далее - зерно и продукты его переработки государственной службе по карантину растений в Российской Федерации" в состав указанной службы входят: Государственная инспекция по карантину растений Минсельхоза России; Всероссийский научно-исследовательский институт карантина растений с его периферийной сетью; пограничные государственные и государственные инспекции по карантину растений в республиках, краях, областях, автономных образованиях, карантинные лаборатории, фумигационные отряды, экспедиции, государственные городские и межрайонные инспекции по карантину растений, пограничные пункты по карантину растений в морских и речных портах (на пристанях), на железнодорожных станциях, в аэропортах, на почтамтах и шоссейных дорогах, районные и межрайонные пункты по карантину растений.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 08.12.2004 N 754 "О мерах по обеспечению деятельности Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" в ведении Россельхознадзора находится ряд федеральных государственных учреждений, уставами которых предусмотрено оказание услуг по обеззараживанию подкарантинной продукции (подкарантинных материалов, подкарантинных грузов).

Таким образом, работы по обеззараживанию подкарантинной продукции разделены: на мероприятия, проводимые исключительно федеральными органами исполнительной власти, в компетенцию которых входит обеспечение карантина растений, и учреждениями, входящими в систему государственной службы карантина растений; на работы, проведение которых осуществляется в рамках договорные отношений, регламентируемых нормами Гражданского кодекса РФ, а сами работы исполняются любыми хозяйствующими субъектами, в том числе неподведомственными федеральным органам исполнительной власти.

Пунктом 1.1 Правил по охране территорий Российской Федерации от карантинных вредителей, болезней растений и сорняков, утвержденных Минсельхозпродом РФ от 19.02.1996 (далее - Правила) установлено, что охрана территории Российской Федерации от карантинных и других опасных вредителей, болезней растений и сорняков (в дальнейшем именуемые "карантинные организмы"), способных нанести значительный экономический ущерб народному хозяйству, имеет государственное значение.

Пунктом 2.3 установлено, что ввоз в Россию из зарубежных стран подкарантинных грузов и материалов допускается при наличии на пограничных пунктах пропуска: а) импортных карантинных разрешений, выдаваемых Государственной инспекцией по карантину растений Российской Федерации, в которых определяются пограничные пункты, условия ввоза и использования этих подкарантинных материалов; б) фитосанитарных сертификатов, выдаваемых государственными организациями по карантину и защите растений стран-экспортеров, за исключением стран, в которых они отсутствуют, удостоверяющих соответствие фитосанитарного состояния подкарантинных материалов условиям, указанным в импортных карантинных разрешениях. Сертификаты должны прилагаться к транспортным документам, сопровождающим эти материалы.

Из материалов дела следует, что письмо от 11.08.2010 N ФС-АС-3/9810 связано с выдачей импортных карантинных разрешений.

Согласно п.2.4 Правил импортные карантинные разрешения выдаются на основании письменной заявки от получателя груза, подаваемой в Госинспекцию по карантину растений. Импортные карантинные разрешения на ввоз товарных партий подкарантинных материалов выдаются только организациям, имеющим статус юридического лица, и предпринимателям без образования юридического лица, соответствующим образом зарегистрировавшим свою деятельность в Российской Федерации и имеющим необходимые условия для осуществления карантинных фитосанитарных мероприятий.

Оформление и выдача импортных карантинных разрешений осуществляется на основании заявки получателя груза в соответствии Административным регламентом исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по выдаче разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств, кормов и кормовых добавок для животных, подкарантинной продукции, утвержденным Приказом Минсельхоза России N 1 от 09.01.2008 (далее - Административный регламент).

В соответствии с Административным регламентом заявка (установленного образца) заполняется заявителем самостоятельно, но вся необходимая информация размещена на информационных стендах в помещении, предназначенном для приема документов от заявителей и Интернет-сайте Россельхознадзора. В заявке указывается: импортер и его адрес, получатель и его адрес, наименование подкарантинной продукции и ее количество, количество мест и описание упаковки, страна-экспортер, страна и место происхождения груза, документ о происхождении груза, способ транспортировки груза, наименование пункта(ов) пропуска груза через государственную границу РФ, место (вторичного досмотра) доставки.

На основании п.2.8 Правил импортирующие организации при заключении торговых договоров, контрактов на ввоз в Россию подкарантинных материалов обязаны указывать в них карантинные фитосанитарные условия, указанные в импортных карантинных разрешениях, и обеспечить выполнение экспортерами этих условий. Ввоз подкарантинных материалов производится только в указанных в импортных карантинных разрешениях пунктах пропуска через Государственную границу России.

В пунктах пропуска через Государственную границу России ввозимые в Россию, а также транзитные подкарантинные материалы, тара и транспортные средства подлежат фитосанитарному контролю государственными инспекторами по карантину растений. В пунктах назначения подкарантинные материалы, тара и транспортные средства, в которых поступил подкарантинный груз, подвергаются вторичному фитосанитарному контролю государственными инспекторами по карантину растений и используются только в соответствии с их предписаниями (п.2.9 Правил).

Кроме того, согласно п.2.11 Правил ввоз, транзит и использование импортных подкарантинных материалов производится на условиях, устанавливаемых в импортных карантинных разрешениях. Запрещается без согласования с государственными инспекциями по карантину растений на местах передача, переадресовка импортных подкарантинных материалов другим организациям и в другие регионы.

Правилами определен порядок фитосанитарного контроля подкарантинных грузов пребывающих в РФ.

В соответствии с п.3.1 Правил фитосанитарный контроль подкарантинных грузов и транспортных средств в пунктах пропуска их через Государственную границу России производится одновременно с таможенным досмотром до проведения разгрузочных операций, а также в процессе по завершению погрузочно-разгрузочных работ.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что работы по обеззараживанию подкарантинных объектов, равно как и выдача документов об обеззараживании подкарантинных объектов могут осуществлять исключительно федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входит обеспечение карантина растений, и учреждения, входящие в систему государственной службы карантина растений, поскольку иное противоречило бы буквальному содержанию вышеприведенных норм, поскольку только в случае соблюдения указанных условий цели осуществления государственного фитосанитарного контроля могут считаться достигнутыми, а установленная вышеназванными нормативными актами процедура прохождения фитосанитарного контроля - соблюденной.

Таким образом, выводы, изложенные в оспариваемом решении о том, что письмом Россельхознадзора от 11.08.2010 установлено ограничение перечня хозяйствующих субъектов (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей отвечающих требованиям, установленным Порядком), осуществляющих работы по проведению обеззараживания подкарантинных объектов, в частности для целей межрегиональных перевозок подкарантинной продукции (подкарантинного груза, под карантинного материала) не подтверждены документально и не основаны на законе.

В оспариваемом решении антимонопольного органа также указано, что письмом Россельхознадзора от 30.11.2010 N ФС-АС-3/15863 установлены не предусмотренные законодательством требования по осуществлению обеззараживания подкарантинных объектов в карантинных фитосанитарных целях, в том числе в профилактических целях, только методом газации, ограничив хозяйствующих субъектов (приобретателей товаров, работ, услуг) в выборе хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие работы (товары, услуги), введя ограничения в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации при осуществлении межрегиональных перевозок подкарантинной продукции (подкарантинного груза, подкарантинного материала).

Оценивая указанное письмо, ответчик исходил из положений Приказа Минсельхоза России от 29.08.2008 N 414 "Об организации проведения работ по обеззараживанию подкарантинных объектов методом газации и работ по их дегазации", которым утвержден Порядок организации проведения работ по обеззараживанию подкарантинных объектов методом газации и работ по их дегазации.

При этом антимонопольный орган пришел к выводу о том, что в Порядке нет указания на то, что проведение работ по обеззараживанию подкарантинных объектов, в частности складских помещений, является исключительным правом организаций, подведомственных Россельхознадзору, а также, что указанные работы должны проводиться исключительно только методом газации.

Между тем, как обоснованно отметил суд в своем решении, в письме от 30.11.2010 N ФС-АС-3/15863 отсутствуют указания на какие-либо организации, подведомственные Россельхознадзору. Приказ Минсельхоза России от 29.08.2008 N 414 "Об организации проведения работ по обеззараживанию подкарантинных объектов методом газации и работ по их дегазации" распространяется исключительно на метод газации (дегазации), какие-либо иные методы обеззараживания подкарантинных объектов на законодательном уровне не установлены.

В соответствии с п.4.2 Приказа Минсельхоза России от 29.08.2008 N 414 "Об организации проведения работ по обеззараживанию подкарантинных объектов методом газации и работ по их дегазации" подкарантинная продукция подлежит обеззараживанию методом газации при ввозе на территорию Российской Федерации в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации или в местах назначения в целях предупреждения проникновения на территорию Российской Федерации карантинных вредителей растений из стран распространения карантинных объектов (профилактическое обеззараживание).

Таким образом, метод газации распространяется также и на обеззараживание подкарантинных объектов в профилактических целях.

Ввиду изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии в действиях заявителя нарушения пунктов 2, 3 и 5 ч.1 ст.15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

При таких данных вывод суда относительно незаконности оспариваемого решения антимонопольного органа правомерен.

Незаконность оспариваемого решения антимонопольного органа влечет за собой признание незаконным выданного на его основании предписания.

Обстоятельства, послужившие основанием для принятия оспариваемых решения о нарушении заявителем Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и предписания об устранении выявленных нарушений, антимонопольным органом не доказаны.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

Суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал обстоятельства дела, что установлено при рассмотрении спора и в апелляционном суде, поскольку в обоснование жалобы заявитель указывает доводы, которые были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и получили надлежащую оценку в судебном решении.

При таких обстоятельствах апелляционный суд полагает, что суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда г.Москвы от "14" июня 2011 г.. по делу N А40-22521/11-153-174 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья:

И.Б. Цымбаренко

Судьи

В.А. Свиридов С.Л. Захаров