Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 сентября 2011 г. N 17АП-7567/11

г. Пермь

07 сентября 2011 г.

Дело N А50-4889/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 05 сентября 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 сентября 2011 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Ясиковой Е. Ю.

судей Васевой Е.Е., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Беляковой М.В.

при участии:

от заявителя - Государственного учреждения ветеринарии края "Пермская станция по борьбе с болезнями животных" (ОГРН 1045900838510, ИНН 5905229029): Доронин-Доргелинский Е.А., паспорт, доверенность от 11.01.2011;

от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360): Рудаков В.Ю., удостоверение, доверенность от 11.01.2011;

от третьих лиц - индивидуального предпринимателя Нежданова Руслана Георгиевича, индивидуального предпринимателя Волгина Дмитрия Николаевича, индивидуального предпринимателя Домашних Владислава Витальевича, индивидуального предпринимателя Басалгиной Ирины Леонидовны: не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя - Государственного учреждения ветеринарии края "Пермская станция по борьбе с болезнями животных"

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 16 июня 2011 года

по делу N А50-4889/2011,

принятое судьей Якимовой Н.И.

по заявлению Государственного учреждения ветеринарии края "Пермская станция по борьбе с болезнями животных"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю

третьи лица: индивидуальный предприниматель Нежданов Руслан Георгиевич, индивидуальный предприниматель Волгин Дмитрий Николаевич, индивидуальный предприниматель Домашних Владислав Витальевич, индивидуальный предприниматель Басалгина Ирина Леонидовна.

о признании недействительными ненормативных актов,

установил:

Государственное учреждение ветеринарии края "Пермская станция по борьбе с болезнями животных" (далее заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее заинтересованное лицо, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 18.01.2011 по делу N 1008-10-а (исх. N 1083-11, N 1084-11).

Определением суда от 24.03.2011 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: индивидуальные предприниматели Нежданов Руслан Георгиевич, Волгин Дмитрий Николаевич, Домашних Владислав Витальевич, Басалгина Ирина Леонидовна.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 16.06.2011 (резолютивная часть решения объявлена 08.06.2011) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявитель указывает, что выдача ветеринарных свидетельств производится учреждением в соответствии с законодательством; Постановление Правительства N 1009 порядок выдачи таких документов не изменяет. В судебном заседании представитель заявителя на доводах жалобы настаивал. Заявил ходатайство о приобщении к материалам дела копии письма Минсельхоза России от 11.03.2011 N 25-25/650.

Заинтересованное лицо с жалобой не согласно по основаниям, указанным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. В судебном заседании представитель заинтересованного лица доводы отзыва поддержал. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Индивидуальные предприниматели Нежданов Руслан Георгиевич, Домашних Владислав Витальевич и Басалгина Ирина Леонидовна, с жалобой также не согласны по мотивам, изложенным в письменных отзывах на апелляционную жалобу. Решение суда считают законным и обоснованным. В удовлетворении апелляционной жалобы просят отказать.

Индивидуальный предприниматель Волгин Дмитрий Николаевич письменный отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Представители третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебном заседании участие не принимали.

Ходатайство заявителя о приобщении к материалам дела копии письма Минсельхоза России рассмотрено судом по правилам ст. 159 АПК РФ и с учетом отсутствия возражений представителя антимонопольного органа удовлетворено.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 19.07.2010 в Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю поступило задание ФАС России о проверке территориальной государственной ветеринарной инспекции Пермского края (далее ГВИ ПК) в части осуществления действий, которые создают необоснованное препятствие осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам на рынке реализации продовольственного сырья животного происхождения, подвергшегося промышленной или тепловой обработке.

В ходе анализа представленных ГВИ ПК материалов было установлено, что Государственным учреждением ветеринарии края "Пермская станция по борьбе с болезнями животных", подведомственным ГВИ ПК, осуществляется

выдача ветеринарных сопроводительных документов на возмездной основе.

22.11.2010 с коллективным заявлением в Пермское УФАС России обратились индивидуальные предприниматели с просьбой провести проверку.

Антимонопольным органом по факту обращения проведена проверка, возбуждено дело N 1008-10-а по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г.. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В ходе проверки антимонопольным органом установлены следующие фактические обстоятельства дела.

ГУВК "Пермская СББЖ" осуществляет деятельность по выдаче ветеринарных сопроводительных документов на транспортировку продукции

животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке, руководствуясь п.1.2, п.1.3 Приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 16.11.2006 г.. N 422.

Индивидуальные предприниматели, производители продукции мясной и рыбной переработки, поставляющие указанную продукцию в торговые сети, возмущены тем фактом, что для перевозки продукции, выработанной в промышленных условиях и зачастую имеющей заводскую упаковку, приходится оформлять ветеринарные сопроводительные документы, стоящие

немалых денег. Считают, что оформление ветеринарных документов на готовую продукцию промышленного производства излишне и создает искусственные административные барьеры для осуществления предпринимательской деятельности.

По результатам проверки, 18.01.2011 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю вынесено решение по делу N 1008-10-а.

Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что учреждение, осуществляя государственный ветеринарный надзор в отношении продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке, и выдавая ветеринарные сопроводительные документы на указанную продукцию, создает необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам на рынке реализации продовольственного сырья животного происхождения, подвергшегося промышленной или тепловой обработке, чем нарушает требования ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

На основании указанного решения выдано предписание от 18.01.2011 прекратить нарушение антимонопольного законодательства, а именно: прекратить осуществление государственного ветеринарного надзора в отношении продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке, прекратить выдачу ветеринарных сопроводительных документов на указанную продукцию.

Не согласившись с решением и предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд за защитой нарушенного права.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции пришел к выводу о законности и обоснованности ненормативных правовых актов антимонопольного органа и об отсутствии нарушений законных прав и интересов заявителя оспариваемыми решением и предписанием в предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оценив все имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности в порядке ст.71 АПК РФ, проанализировав нормы материального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что решение, действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определены Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон N 135-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (пункт 2).

Из приведенной нормы следует, что любые действия (бездействие) перечисленных субъектов, результатом которых является или может являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции, если только необходимость совершения таких действий (бездействия) прямо не предусмотрена федеральными законами, являются недопустимыми.

Из решения антимонопольного органа дела следует, что к необоснованному препятствованию деятельности учреждением, Управление относит осуществление государственного контроля ветеринарного надзора в отношении продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке, и выдаче ветеринарных сопроводительных документов на указанную продукцию, что создает необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектом на рынке реализации продовольственного сырья животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке.

В силу положений статьи 20 Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (далее Закон N 29-ФЗ), при реализации пищевых продуктов, материалов и изделий граждане (в том числе индивидуальные предприниматели) и юридические лица обязаны соблюдать требования нормативных документов.

В соответствии с положениями Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" одной из основных задач ветеринарии в Российской Федерации являются осуществление государственного ветеринарного надзора.

В соответствии со статьей 15 Закона "О ветеринарии" продукты животноводства по результатам ветеринарно-санитарной экспертизы должны соответствовать установленным требованиям безопасности для здоровья населения и происходить из благополучной по заразным болезням животных территории. Предприятия, учреждения, организации и граждане, осуществляющие заготовку, переработку, хранение, перевозку и реализацию продуктов животноводства, обязаны обеспечивать выполнение указанных требований.

Согласно п. 1 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 года N 706, государственный ветеринарный надзор в Российской Федерации представляет собой систему контроля за соблюдением, в том числе, ветеринарных правил при производстве, переработке, хранении и реализации продуктов животноводства.

В силу пункта 2 Положения органами государственного ветеринарного надзора являются органы управления, учреждения и организации Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, в том числе станции по борьбе с болезнями животных, ветеринарные лаборатории субъектов Российской Федерации, районов и городов.

Распоряжением губернатора Пермской области от 20.02.2004 N 88-Р создано Государственное учреждение ветеринарии края "Пермская станция по борьбе с болезнями животных".

В соответствии с пунктом 2.3 Устава учреждение осуществляет, в том числе осуществление платных услуг по ветеринарному обслуживанию учреждений, организаций, иных хозяйствующих субъектов независимо от их подчиненности и форм собственности, а также граждан (в соответствии с Перечнем платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями государственной ветеринарии службы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации); организует и проводит государственный ветеринарно-санитарный надзор в соответствии с Законом о ветеринарии.

Порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов установлен Правилами организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденных Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16.11.2006 N 422 (далее Правила N 422)

В силу пункта 1.1 Правила N 422 являются обязательными для исполнения должностными лицами, уполномоченными осуществлять оформление и выдачу ветеринарных сопроводительных документов, юридическими лицами любой организационно-правовой формы и гражданами, занятыми содержанием, ловлей, добычей животных (в том числе птиц, рыб (других гидробионтов), пчел), а также производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок.

В соответствии с пунктом 1.2 Правил N 422 ветеринарные сопроводительные документы выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок, подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации.

В соответствии с пунктом 1.3 Правил N 422 все грузы, перечисленные в Приложении N 19 к Правилам N 422, в том числе мясные продукты, мясо птицы и продукты их переработки (пункты 2.1, 2.4) должны сопровождаться ветеринарным свидетельством формы N 2 в случаях перевозки грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации, либо ветеринарной справкой формы N 4, в случаях перевозки грузов в пределах района (города).

На основании указанных положений апелляционный суд приходит к выводу о том, что в настоящее время существует нормативно определенный порядок выдачи ветеринарных сопроводительных документов и их оформление не может препятствовать и ущемлять интересы хозяйствующих субъектов, занимающихся реализацией пищевых продуктов промышленного изготовления или прошедших тепловую обработку.

Согласно Перечню платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями Государственной ветеринарной службы Российской Федерации Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденному Министерством сельского хозяйства Российской Федерации 20.01.1992 N 2-27-145 и согласованному с Министерством экономики и финансов Российской Федерации 28.01.1992 N 5-ф, выдача ветеринарных сопроводительных документов (ветсвидетельств, справок, паспортов и регистрационных удостоверений) отнесена к платным ветеринарным услугам.

Содержание приведенных выше нормативных актов позволяет апелляционному суду сделать выводы, что оказание учреждением на платной основе услуги по выдаче ветеринарного свидетельства не может быть отнесено к государственному контролю (надзору); взимание платы за выдачу ветеринарных сопроводительных документов не противоречит действующему законодательству; оформление и выдача учреждением ветеринарных сопроводительных документов имеет своей целью подтверждение факта ветеринарного благополучия груза и территории его выхода, что связано с осуществлением уставной деятельности учреждения.

Сам по себе факт выдачи учреждением платных ветеринарных сопроводительных документов не влияет на конкуренцию на рынке производства, переработки, перевозки, хранения и реализации продукции животного происхождения и не является нарушением антимонопольного законодательства.

Единственным основанием для принятия Управлением оспариваемого решения послужило Постановление N 1009, разграничивающее нормативно-правовое регулирование в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и организацию такого контроля между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, определяющее круг их вопросов в подпункте "а" пункта 1 рассматриваемого Постановления, и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору, закрепив за ними ветеринарный надзор только за продовольственным сырьем животного происхождения, не подвергшимся промышленной или тепловой обработке (подпункт "б" пункта 1 Постановления N 1009).

Однако в связи с изданием Постановления N 1009 какие-либо изменения в порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, в том числе в Правила N 422, до настоящего времени уполномоченными органами не внесены.

Кроме того, указанным Постановлением предписано Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору организовать деятельность, требующую совместного участия в осуществлении контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, в соответствии с совместными нормативными правовыми и иными актами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, изданными в рамках установленных полномочий.

Поскольку до настоящего времени приведенные положения перечисленными ведомствами не реализованы, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации нормативные акты не приведены в соответствие с Постановлением N 1009, суд апелляционной инстанции считает, что учреждение не препятствовало деятельности хозяйствующих субъектов на рынке продовольственного сырья (продукции) животного происхождения, действовало в соответствии с требованиями законодательства в области ветеринарии и об обороте пищевых продуктов, а потому не допускало нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Ссылки сторон на письма Департамента ветеринарии Минсельхоза России, с противоположными по своему содержанию разъяснениями, апелляционный суд отклоняет, поскольку письма Департамента не являются нормативными правовыми актами, на соответствие которым может быть проверен ненормативный акт, действие (бездействие).

С учетом изложенных выше обстоятельств вывод суда первой инстанции о наличии в действиях учреждения нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является ошибочным.

Решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 18.01.2011 по делу N 1008-10-а являются недействительными как несоответствующие Закону "О защите конкуренции".

Поскольку оспоренные ненормативные акты нарушают права и законные заявителя, необоснованно препятствуя осуществлению его уставной деятельности, апелляционный суд усматривает наличие оснований для признания их недействительными в порядке ст. 201 АПК РФ.

Таким образом, решение суда подлежит отмене, апелляционную жалобу учреждения следует удовлетворить.

В силу статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

С учетом результатов рассмотрения дела с Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю на основании ст. 110 АПК РФ в пользу заявителя подлежат взысканию расходы по уплате государственной пошлины за подачу заявления в арбитражный суд первой инстанции и подачу апелляционной жалобы.

Государственная пошлина, излишне уплаченная заявителем при подаче апелляционной жалобы в размере 1 000 рублей, подлежит возврату из федерального бюджета в силу п. 1 ч. 1 ст. 333.40 НК РФ и ст. 104 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 104, 110, 176, 258, 266, 268, 269, ч.ч. 1, 2, ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 16 июня 2011 года по делу N А50-4889/2011 отменить.

Заявленные Государственным учреждением ветеринарии края "Пермская станция по борьбе с болезнями животных" требования удовлетворить.

Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 18.01.2011 по делу N 1008-10-а, как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю в пользу Государственного учреждения ветеринарии края "Пермская станция по борьбе с болезнями животных" в возмещение расходов по уплате государственной пошлины по заявлению 2 000 (Две тысячи) рублей и по апелляционной жалобе 1 000 (Одна тысяча) рублей.

Возвратить Государственному учреждению ветеринарии края "Пермская станция по борьбе с болезнями животных" из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1 000 (Одной тысячи) рублей, излишне уплаченную по платежному поручению N 1035 от 13.07.2011.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.Ю. Ясикова

Судьи

Л.Ю. Щеклеина Е.Е. Васева